黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、要“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，為我國預(yù)算領(lǐng)域的深化改革確立了重點(diǎn)和基本方向。此后，按照中央的這一重大部署，我國預(yù)算領(lǐng)域采取了一系列改革措施，如2014年對(duì)已經(jīng)實(shí)行了近20年的預(yù)算法進(jìn)行修訂等，取得了許多突破和進(jìn)展。但是實(shí)際看來，我國預(yù)算領(lǐng)域的深化改革并未完成，特別是距離“全面規(guī)范、公開透明”中“規(guī)范”的要求，還有一些差距，這也是我國預(yù)算進(jìn)一步改革必須解決的一個(gè)重要問題。

　　在歷年的審計(jì)工作報(bào)告中，國家審計(jì)署對(duì)預(yù)算領(lǐng)域存在的問題也有諸多反映，但是反映的相對(duì)比較零散，從而難以突出問題。在2016年的審計(jì)工作報(bào)告中，審計(jì)署改變了以往的做法，突出反映了預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的問題，主要包括四個(gè)方面：

　　一是預(yù)算分配和項(xiàng)目確定銜接不到位，存在預(yù)算已經(jīng)下達(dá)時(shí)，項(xiàng)目還未確定的情況。比如，有的預(yù)算已經(jīng)下到省里，但是相關(guān)項(xiàng)目還沒有確定，或者項(xiàng)目實(shí)施方案還沒有出來，從而預(yù)算分配與項(xiàng)目確定無法銜接。

　　二是預(yù)算分配與專項(xiàng)規(guī)劃銜接不到位，這突出反映在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建方面。目前，中央財(cái)政9個(gè)專項(xiàng)安排有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)補(bǔ)助。這9個(gè)專項(xiàng)所依據(jù)的全國性規(guī)劃一共有4個(gè)，如發(fā)改委的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，國土資源部的《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》等。這4個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)、重點(diǎn)并不完全一樣，從而使得分配的預(yù)算資金難以統(tǒng)籌，無法形成合力。

　　三是預(yù)算分配與制度規(guī)定銜接不到位。發(fā)改委基建投資分配85個(gè)補(bǔ)助地方投資專項(xiàng)時(shí)，有32個(gè)專項(xiàng)有具體的管理辦法；有33個(gè)專項(xiàng)沒有具體管理辦法，依據(jù)的是專項(xiàng)規(guī)劃；有8個(gè)專項(xiàng)既不是依據(jù)具體管理辦法，也不是依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃，而是依據(jù)實(shí)施方法。

　　四是基本預(yù)算銜接不到位。比如，對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算都安排了支出。這個(gè)問題在往年的審計(jì)報(bào)告中也有不少反映。

　　從以上2016年審計(jì)工作報(bào)告中反映的預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的情況來看，可以獲知，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位是當(dāng)前我國預(yù)算規(guī)范化還需進(jìn)一步加強(qiáng)的重要表現(xiàn)。深入分析、探討這些表象背后的邏輯，很大程度上就可以揭示我國預(yù)算未來應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步改革、怎樣加強(qiáng)規(guī)范化。

　　從表象到邏輯一：預(yù)算與項(xiàng)目銜接不到位反映了制度運(yùn)行的不完善

　　預(yù)算與項(xiàng)目之間有什么聯(lián)系、又是如何聯(lián)系在一起的呢？

　　首先，從理論上講，預(yù)算的核心在于有限的預(yù)算資源應(yīng)該如何進(jìn)行分配，基于什么樣的分配原則，為什么以及如何將預(yù)算資源分配給某個(gè)確定的對(duì)象。而這些對(duì)象，往往就是政府的活動(dòng)。

　　其次，政府的活動(dòng)無論是進(jìn)行投資建設(shè)也好、直接提供公共服務(wù)也好，都可以分解為一件一件的事情，就是政府所做、要做的事。而如何記錄這些政府活動(dòng)，就逐漸演變成了一個(gè)一個(gè)不同的、單列的項(xiàng)目。

　　所以，可以認(rèn)為預(yù)算實(shí)際上反應(yīng)的就是政府活動(dòng)，而政府活動(dòng)最后多數(shù)又體現(xiàn)為各個(gè)項(xiàng)目，從而自然地建立起了預(yù)算-項(xiàng)目之間的聯(lián)系。預(yù)算，本身的核心方式就是基于項(xiàng)目的編制，體現(xiàn)的是權(quán)力的分配。所以，預(yù)算和項(xiàng)目是一個(gè)問題的兩個(gè)重要組成，而不是可以割裂看待的兩個(gè)問題。實(shí)際上，我國的項(xiàng)目編制問題，各種交叉重復(fù)、滯后缺位，都不僅僅是項(xiàng)目編制的本身的問題，而是最上層的部門權(quán)力分割，相互間又缺少合作的問題。

　　從表象到邏輯二：預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位反映了制度建設(shè)的不完善

　　我國的預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位，甚至可以說沒有銜接，是為理論界所探討了許多年的一個(gè)老問題。

　　從預(yù)算的角度來看，預(yù)算所對(duì)應(yīng)的政府活動(dòng)，就是由一件一件能夠被落實(shí)、被完成的事務(wù)累積起來、加總而成的。從過程講，預(yù)算包括分配或編制、執(zhí)行和監(jiān)督等；從制度層面來講，預(yù)算包含規(guī)則，活動(dòng)者及其行為等。所以，可以認(rèn)為預(yù)算的核心是分配，而分配的背后，就是各種博弈的結(jié)果。這樣，無論是從預(yù)算對(duì)應(yīng)的政府活動(dòng)看，還是從預(yù)算的過程和政治邏輯看，預(yù)算與規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)有充分的銜接，具有緊密的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃的銜接，就是與政策銜接，確定由哪些部門參與，每個(gè)部門在這個(gè)項(xiàng)目中的具體職責(zé)是什么，避免重復(fù)交叉。

　　所以，審計(jì)報(bào)告所反映的預(yù)算與規(guī)劃的銜接不到位，充分體現(xiàn)了目前相關(guān)制度建設(shè)還不夠完善，缺少實(shí)現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃相銜接的必要內(nèi)容，需要通過進(jìn)一步深化改革予以改進(jìn)。

　　從表象到邏輯三：預(yù)算與制度規(guī)定銜接不到位反映了制度設(shè)計(jì)的不完善

　　依前述，與預(yù)算和項(xiàng)目的關(guān)系可知，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞，最終是要落在項(xiàng)目是否能夠做好。具體講，就是事情做得怎么樣？由誰來做、如何做、做到什么程度算是達(dá)到目標(biāo)？這就是管理的問題，也是項(xiàng)目需要有相應(yīng)的、具體的管理辦法的直接邏輯。

　　對(duì)于部門來說，其在其職能范圍內(nèi)做事，應(yīng)該有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)、管理辦法等。但是，不能僅僅只關(guān)注每個(gè)項(xiàng)目是否有具體的管理辦法。因?yàn)�，如果部門的項(xiàng)目很多，比如可能有成百上千個(gè)項(xiàng)目，那么只關(guān)注每個(gè)項(xiàng)目是否有具體的管理辦法，而不注意各管理辦法相互之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，那很容易在項(xiàng)目與項(xiàng)目之間產(chǎn)生矛盾。

　　所以，審計(jì)報(bào)告所反映的預(yù)算與制度規(guī)定的銜接不到位，不僅反映出具體項(xiàng)目的管理辦法仍需加強(qiáng)設(shè)計(jì)，還進(jìn)一步揭示了項(xiàng)目管理辦法之間需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度內(nèi)在要求，從而體現(xiàn)出目前相關(guān)制度設(shè)計(jì)還不夠完善，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　實(shí)踐表明，預(yù)算改革的前景并非完全明朗，在前行的道路上往往圍繞著重重迷霧。而國家審計(jì)署通過年度審計(jì)工作報(bào)告反映預(yù)算領(lǐng)域存在的各種問題，正是揭開這重重迷霧、揭示前行道路的重要方式。2016年度審計(jì)工作報(bào)告深刻揭示了我國預(yù)算領(lǐng)域改革未來應(yīng)當(dāng)趨向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為預(yù)算改革的進(jìn)一步深化探明了可行的道路。

　　（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司）