一年一度全國“兩會(huì)”,正成為中國民主政治的大舞臺(tái)。會(huì)上代表委員的議案提案精彩紛呈,會(huì)外公共輿論的建言獻(xiàn)策熱火朝天。從宏觀大略到細(xì)枝末節(jié),大事小事都能拿到“兩會(huì)”上說,本身折射出參政議政的進(jìn)步。話題雖然豐富多彩,但每年總有一個(gè)主題不可不關(guān)注,那便是審議財(cái)政預(yù)算。扎緊了國家的錢袋子,老百姓個(gè)人的錢袋子才能越來越鼓。
預(yù)算審議是人民扎緊國家錢袋子的基本方式。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上,就要求建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制,把政府所有的收入和支出都納入預(yù)算,形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制。現(xiàn)代政治是民主政治,也是法治政治,預(yù)算從單純的政府管理工具,演變?yōu)槿嗣窆芾碚墓ぞ�。�?jīng)由預(yù)算法治,依法控制對政府的“血液供給”,以確保政府真正能夠?qū)⒍愂杖≈诿癫⒂弥诿?這是民主政治的必然要求。
前些年,一些政府部門花錢不規(guī)范甚至暗藏腐敗,很大程度上與預(yù)算監(jiān)督不嚴(yán)有關(guān)。項(xiàng)目支出暗藏貓膩,預(yù)算外資金缺乏監(jiān)管,光是這兩大預(yù)算漏洞,就為官員腐敗提供了極大的空間。以往一些地方政府預(yù)算中,“其他支出”數(shù)額巨大,最高的能占本級(jí)支出的40%左右。這種“其他支出”項(xiàng)目看不到具體用途,獎(jiǎng)金補(bǔ)助、吃喝招待等超標(biāo)費(fèi)用都可羅列其中,成為一些官員貪污腐敗、奢靡浪費(fèi)的溫床。國外一些官員之所以很難吃出腐敗,關(guān)鍵就在于預(yù)算環(huán)節(jié)上引入了強(qiáng)有力的法治監(jiān)督,完善的公共預(yù)算體系確保納稅人的每一分錢都處在公眾監(jiān)督的流水線上。黨的十八大以來,我國從上到下加強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,有效遏制了腐敗的滋生。
不難看出,預(yù)算法治是防止腐敗、提高財(cái)政支出效益的源頭性工程。由人大對政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審議,絕不僅僅是走一個(gè)民主的程序,而是通過人民的代表對政府預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審查、錙銖必較,遏制一些部門花錢的盲目與沖動(dòng),消除一些單位吃喝腐敗的貓膩。要實(shí)現(xiàn)這種源頭性控制和監(jiān)督目的,就需要進(jìn)一步完善預(yù)算審議制度,規(guī)范預(yù)算報(bào)告明細(xì),嚴(yán)格預(yù)算審議程序,走預(yù)算法治化道路,創(chuàng)造條件讓人大對政府的財(cái)政收入和支出進(jìn)行充分且實(shí)質(zhì)性的審議和制約。
由于預(yù)算審議是一門技術(shù)活,各國一般都在議會(huì)之下專門設(shè)有強(qiáng)大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu),如美國國會(huì)預(yù)算局、參眾兩院預(yù)算委員會(huì),英國下院的財(cái)政委員會(huì)、撥款委員會(huì),日本參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)等。我國人大由于會(huì)期較短、人員專業(yè)性欠缺,審議往往流于形式,“外行看不懂,內(nèi)行看不到”的現(xiàn)象比較突出。因此,有必要設(shè)立人大專門的預(yù)算委員會(huì),在預(yù)算提交人民代表大會(huì)審批程序中提前介入政府預(yù)算編制,以專業(yè)性審查防范預(yù)算貓膩；立法明確政府部門預(yù)算編制的詳細(xì)要求,激活人大質(zhì)詢權(quán),保障人大代表有充足的時(shí)間討論和質(zhì)詢；強(qiáng)化人大對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督,預(yù)算調(diào)整要報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)等。
扎緊國家的錢袋子,預(yù)算法治還只是開始。財(cái)政預(yù)算報(bào)告經(jīng)人大審議表決通過之后,預(yù)算決議案便具有了法律效力。問題是,在接下來漫長的一年時(shí)間里,從中央到地方的各級(jí)各類行政部門,能否嚴(yán)格按照這種預(yù)算決議執(zhí)行呢?如果沒有嚴(yán)格執(zhí)行該如何糾正?為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督,很多國家建立了附屬于議會(huì)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān),作為議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的最有效武器。因此,要確保人大的預(yù)算決議得到嚴(yán)格執(zhí)行,切斷行政部門靈活應(yīng)變以尋腐敗的臍帶,還必須依賴于常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督。
有幾組數(shù)據(jù)很能說明問題:一是審計(jì)署審計(jì)長劉家義稱,2015年1月至11月,通過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額2500多億元,101名被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；二是廣西2015年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共完成審計(jì)項(xiàng)目5921個(gè),審計(jì)查出主要問題金額2042億元；三是河南2015年共審計(jì)查出損失浪費(fèi)金額7.78億元,促進(jìn)增收節(jié)支67.41億元,核減投資或結(jié)算額32.31億元。三組數(shù)據(jù)令人觸目心驚,既說明我們在財(cái)政監(jiān)督上還有很大的空間,同時(shí)也證明審計(jì)監(jiān)督不失為一把監(jiān)督利劍。
然而,長期以來,我國審計(jì)機(jī)關(guān)由于獨(dú)立性不夠,財(cái)政監(jiān)督的功能發(fā)揮有限。與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的法治化需求相比,仍存在審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、過程監(jiān)督的約束力不夠等問題。實(shí)踐中,每年由審計(jì)部門查出的財(cái)政違法資金不計(jì)其數(shù),但因?yàn)閷徲?jì)的獨(dú)立性的掣肘,難以從根本上觸及預(yù)算執(zhí)行的要害。因此,有必要從審議監(jiān)督法治化視角,系統(tǒng)改革完善我國的審計(jì)制度。在審計(jì)體制上進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性；在范圍上實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域全覆蓋,同時(shí)突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)；在內(nèi)容上除了完善合規(guī)性審計(jì),還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)績效審計(jì)；在問責(zé)上加大力度,對于形象工程等浪費(fèi)財(cái)政、效益不佳的支出也應(yīng)嚴(yán)厲問責(zé)。
“一個(gè)國家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的,如果你讀他,會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度”。由人民的代表對預(yù)算進(jìn)行審議監(jiān)督,再由專業(yè)的審計(jì)機(jī)關(guān)對各部門如何花錢進(jìn)行嚴(yán)格而常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督,雙管齊下便不難扎緊國家的錢袋子。因此,當(dāng)務(wù)之急是重點(diǎn)推行預(yù)算監(jiān)督法治化和審計(jì)監(jiān)督法治化,以法治化促進(jìn)監(jiān)督有效性、常態(tài)化。
