自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)并非只是貿(mào)易投資層面的制度調(diào)整，而是一場全方位、深層次的深度改革。只有納入到改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷的歷史脈絡(luò)之中，才能更好理解自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略意義和法治價(jià)值，特別是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)“自主性”定位的歷史基礎(chǔ)和體系面向。
在自貿(mào)區(qū)改革的推進(jìn)過程當(dāng)中，需要特別強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)改革的“自主性定位”和地方自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的“自主權(quán)探索”，在各方面完善具體改革措施。
根據(jù)黨中央和國務(wù)院的全面部署，自2013年以來自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作得以穩(wěn)步推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)已經(jīng)取得了巨大的成就。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告明確提出“推動(dòng)形成全面開放新格局”，在談到自貿(mào)區(qū)問題時(shí)更是特別提出了“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。在我國自貿(mào)區(qū)改革措施推出五周年之際，有必要從法治建設(shè)維度對(duì)自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)反思，進(jìn)一步明確其在“全面推進(jìn)依法治國”背景下的創(chuàng)新價(jià)值、制度邏輯、完善路徑。
自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)不只是貿(mào)易投資制度調(diào)整
自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)并非只是貿(mào)易投資層面的制度調(diào)整，而是一場全方位、深層次的深度改革，具有重大的戰(zhàn)略創(chuàng)新價(jià)值，對(duì)于推進(jìn)我國的市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)具有重要的全局意義。在理解自貿(mào)區(qū)功能價(jià)值和制度邏輯的時(shí)候，必須著眼于市場經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的大背景，定位于改革開放深入推進(jìn)的新格局，聚焦于全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。
在總結(jié)自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面突出強(qiáng)調(diào)自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值和法治意義，充分理解我國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的“自主性”功能定位：
一是探索政府市場關(guān)系新結(jié)構(gòu)。
自貿(mào)區(qū)的推出是試圖優(yōu)化政府和市場關(guān)系的一個(gè)嘗試，通過在特定區(qū)域推行全面的制度創(chuàng)新改革，優(yōu)化市場運(yùn)行機(jī)制、約束政府權(quán)力行使、改善政府調(diào)控效能，從而重新調(diào)校政府與市場的結(jié)構(gòu)關(guān)系，消除市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過程當(dāng)中所面臨的“制度性難題”，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨過“改革深水區(qū)”。我們不能只將自貿(mào)區(qū)改革視為某個(gè)方面或單向維度的改革，而應(yīng)當(dāng)將其視為對(duì)政府和市場關(guān)系整體性、全方位、深層次的重新調(diào)校，試圖通過這些特定區(qū)域的創(chuàng)新試驗(yàn)為全國層面去探索政府市場關(guān)系的新結(jié)構(gòu)積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。
二是探索新時(shí)代法治變革新機(jī)制。
在自貿(mào)區(qū)范圍之內(nèi)可以對(duì)既有的法律、法規(guī)作出“調(diào)整性創(chuàng)新”或者“變通性適用”，在不修改基本民商事法律的條件下改變既有的基本法律規(guī)則，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展需要作出“回應(yīng)性調(diào)整”。這種在特定局域“變通適用”既有法律的作法是一種重大的法治創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)內(nèi)“特別授權(quán)+變通適用”的特殊立法機(jī)制既可以為基本法律的修改或者調(diào)整積累經(jīng)驗(yàn)，也可以為特定地域的市場機(jī)制創(chuàng)新提供合法性基礎(chǔ)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也已證明，自貿(mào)區(qū)內(nèi)這種法治調(diào)整機(jī)制具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值，為我國市場經(jīng)濟(jì)法治的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了新的路徑模式。
三是探索新時(shí)代對(duì)外開放新模式。
自貿(mào)區(qū)政策的推出，是我國在新形勢下根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的根本需要和市場經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的內(nèi)在需求作出的重大的戰(zhàn)略部署和宏觀決策，旨在從根本上優(yōu)化對(duì)外開放的法律環(huán)境和制度構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)從“邊境開放”到“境內(nèi)制度開放”的有效過渡，為我國更好地參與全球競爭、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提升市場經(jīng)濟(jì)競爭力奠定基礎(chǔ)。
四是促進(jìn)“一帶一路”倡議實(shí)施，為發(fā)展中國家樹立改革創(chuàng)新典范。
自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與“一帶一路”倡議的實(shí)施是相輔相成，一方面可以讓全球其他國家和地區(qū)更為便利地在中國進(jìn)行投資貿(mào)易，另一方面也可以為中國同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立更為密切的往來。中國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)將會(huì)為其他國家特別是發(fā)展中國家發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)并建設(shè)高水平、高效率的市場經(jīng)濟(jì)法治體系探索經(jīng)驗(yàn)、提供范例。
特別值得一提的是，對(duì)自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新及其制度功能，不能孤立地加以理解，只有納入到改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷的歷史脈絡(luò)之中，才能更好理解自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略意義和法治價(jià)值，特別是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)“自主性”定位的歷史基礎(chǔ)和體系面向。
自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨三大特殊難題
當(dāng)下中國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，雖然已經(jīng)取得了很大的成就，但是由于自貿(mào)區(qū)建設(shè)本身的特殊屬性，決定了其在推進(jìn)過程當(dāng)中依然會(huì)面臨很多根本性的制度難題。其中，以下幾對(duì)矛盾的處理值得理論界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注：
一是改革與法治的關(guān)系。
自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)本身是一場全方位、深層次的改革，必然要對(duì)既存的法律制度、當(dāng)下的市場體系、現(xiàn)有的市場機(jī)制進(jìn)行根本性的調(diào)整與變革。這種變革會(huì)對(duì)已經(jīng)形成的市場經(jīng)濟(jì)法制體系造成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如果不對(duì)既有的法律體系進(jìn)行及時(shí)的修訂或調(diào)整，相關(guān)的改革又會(huì)缺乏正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，就不存在改革意義上的合法性基礎(chǔ)。但是，法律的修訂總會(huì)經(jīng)歷比較復(fù)雜的過程，自貿(mào)區(qū)的改革又必須在短時(shí)間內(nèi)快速推進(jìn)，在這種背景下就有可能造成改革與法治的基本矛盾。這是推出任何自貿(mào)區(qū)改革措施首先必須處理好的根本性問題。
二是整體與局部的關(guān)系。
自貿(mào)區(qū)改革強(qiáng)調(diào)在特定區(qū)域進(jìn)行改革的“先行先試”，但就具體改革舉措而言，所涉及的制度內(nèi)容又是全國性的、統(tǒng)一性的，不能簡單地做任意性分割或調(diào)整。特別是在自貿(mào)區(qū)金融改革領(lǐng)域，很難脫離整體金融市場和資本市場去進(jìn)行某一制度或某一環(huán)節(jié)的改革。統(tǒng)一性是金融市場最為重要的制度構(gòu)成和評(píng)價(jià)指標(biāo)，自貿(mào)區(qū)如果想在金融制度和金融監(jiān)管方面推行改革，就會(huì)在一定程度上影響國家金融監(jiān)管體制和金融制度建構(gòu)的統(tǒng)一性；如果要機(jī)械地服從或者配合國家金融監(jiān)管體制和金融制度建設(shè)的統(tǒng)一性，自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管改革和金融制度創(chuàng)新又難以跨越既有的框架。因此，在自貿(mào)區(qū)制度改革的過程當(dāng)中，既要維護(hù)全國市場經(jīng)濟(jì)體制的統(tǒng)一性，又要實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)在相關(guān)制度改革方面的靈活性和創(chuàng)新性。
三是科層化權(quán)限分配與市場經(jīng)濟(jì)體制整體運(yùn)行、自主運(yùn)行之間的矛盾。
市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行有自身的規(guī)律，通常來說，政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)既有的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行任意性的體系分割、市場分割、地域分割，不能通過行政手段對(duì)市場機(jī)制施加不當(dāng)?shù)臈l框限制，特別是不能按照行政科層化的設(shè)計(jì)來干預(yù)市場的正常運(yùn)行。但是，自貿(mào)區(qū)內(nèi)大多數(shù)改革措施都是由自貿(mào)區(qū)所在地的政府機(jī)關(guān)通過各種方式加以強(qiáng)制推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)改革的方案設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制在一定程度上都呈現(xiàn)出了一定的行政科層化色彩，行政力量在一定程度上也介入了自貿(mào)區(qū)制度的整體運(yùn)行架構(gòu)。實(shí)際上，從有利于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)改革的目的出發(fā)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的改革創(chuàng)新措施應(yīng)當(dāng)由科層制頂端的中央政府進(jìn)行設(shè)計(jì)建構(gòu)可能更能順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的整體要求和基本趨勢。如果不能有效處理這一關(guān)系，將會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)改革的推進(jìn)造成不利的影響。
強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)“自主”定位與探索
完善具體改革措施
為了克服上述根本性矛盾，在自貿(mào)區(qū)改革的推進(jìn)過程當(dāng)中，需要特別強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)改革的“自主性定位”和地方自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的“自主權(quán)探索”，在以下幾個(gè)方面注重相關(guān)具體改革措施的完善：
一是強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)基本立法。
我國自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐已有五年，在這個(gè)過程當(dāng)中已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了比較成熟的制度，在此基礎(chǔ)上有必要總結(jié)各地區(qū)自貿(mào)區(qū)“自主性”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并為自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步開展制定全國性的統(tǒng)一立法。該統(tǒng)一立法需要對(duì)自貿(mào)區(qū)的基本地位、法律結(jié)構(gòu)、制度構(gòu)成、創(chuàng)新機(jī)制等內(nèi)容規(guī)定基本的制度規(guī)范，從國家立法層面解決好自貿(mào)區(qū)的法律地位、制度構(gòu)成等問題，協(xié)調(diào)好法治與變革、局部改革與整體變革、科層制管理和市場化機(jī)制之間的內(nèi)在矛盾，從根本上保障自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)?zāi)軌蚣{入法治化的軌道，確保自貿(mào)區(qū)改革的合法性和正當(dāng)性。
二是賦予地方自貿(mào)區(qū)立法的自主性。
在我國各個(gè)地方設(shè)立的自貿(mào)區(qū)，都必須結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐情況確定相應(yīng)的改革方向和創(chuàng)新制度。落實(shí)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須通過地方性自貿(mào)區(qū)立法去加以實(shí)現(xiàn)。因此，各個(gè)地方在推進(jìn)自貿(mào)區(qū)改革時(shí)，必須合理利用地方性立法資源為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新確立合法性基礎(chǔ)，特別是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確立具有靈活性的創(chuàng)新制度體系，將全國統(tǒng)一自貿(mào)區(qū)法所確立的基本原則、基本制度加以具體化和實(shí)質(zhì)化，使得本地自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐具有一定的靈活性和開放性。
三是給予地方自貿(mào)區(qū)充分的自主試驗(yàn)權(quán)限，使其能夠大膽充分地進(jìn)行制度創(chuàng)新。
這種自主創(chuàng)新是全方位的，包括立法層面的改革創(chuàng)新，特別是通過特定的授權(quán)機(jī)制允許地方自貿(mào)區(qū)結(jié)合本地的實(shí)踐需要對(duì)全國性的基本法律、基本制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整變更；也包括行政管理層面的改革試驗(yàn)，中央必須給予地方充分授權(quán)，使得地方自貿(mào)區(qū)能在行政管理層面靈活采納市場化的管理機(jī)制，促使自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)用更具效率、更為公正；當(dāng)然，也包括司法機(jī)制層面的創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地方自貿(mào)區(qū)大膽進(jìn)行司法制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)?zāi)芊癯晒�，取決于各個(gè)地方的“自主性”創(chuàng)新改革，而這種創(chuàng)新改革的“自主權(quán)”需要得到中央層面的大力支持，只有通過合理的授權(quán)機(jī)制，賦予地方充分的自主試驗(yàn)權(quán)限，地方自貿(mào)區(qū)才能充分發(fā)揮靈活性，有效地進(jìn)行制度創(chuàng)新。
四是推動(dòng)金融制度改革的深化。
從當(dāng)下商事交易日益金融化和資本化的發(fā)展趨勢來看，自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)與金融制度的改革深化有密切的關(guān)系。在過去幾年自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)過程當(dāng)中，雖然在金融改革方面有所推進(jìn)，但是改革的深度與廣度并非十分充分。如果要想充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的制度優(yōu)勢，全面推進(jìn)自貿(mào)區(qū)改革的深化，就必須在金融領(lǐng)域繼續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)改革，比如在利率市場化、匯率市場化、人民幣國際化、外匯管理、在岸金融市場和離岸金融市場發(fā)展等方面有深入的推進(jìn)，優(yōu)化自貿(mào)區(qū)金融立法機(jī)制，推動(dòng)金融制度體系創(chuàng)新，完善自貿(mào)區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管體制，健全自貿(mào)區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。
五是建立與自貿(mào)區(qū)改革實(shí)踐相適應(yīng)的爭議解決機(jī)制。
隨著自貿(mào)區(qū)改革的推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)日益發(fā)展，各類創(chuàng)新市場主體不斷增多，新型的商事爭議糾紛也會(huì)越來越多。在此背景下，必須根據(jù)自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)的客觀需要，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)爭議解決機(jī)制的“自主性”創(chuàng)新，使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)不同商事主體之間的爭議能夠得到高效公正的解決。比如，引入專業(yè)化的調(diào)解仲裁機(jī)制，使得各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的爭議沖突能夠得到及時(shí)的化解；在自貿(mào)區(qū)之內(nèi)繼續(xù)完善專業(yè)化的商事審判制度，設(shè)立專業(yè)的金融法庭、投資法庭、貿(mào)易法庭、交通法庭等專業(yè)化的司法審判機(jī)制，保障自貿(mào)區(qū)內(nèi)商事爭議的公正高效解決。
（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）
