黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的新論斷，得到社會(huì)各界普遍認(rèn)同。這種“基礎(chǔ)和支柱說”是一個(gè)具有歷史和理論高度的新論斷，它所帶來的最突出變化就是將以往作為經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要素之一的財(cái)政提升到國(guó)家治理層面，放在國(guó)家治理的總棋局中定位，使其功能和作用得到全面提升和拓展�？梢哉f，“基礎(chǔ)和支柱說”準(zhǔn)確把握我國(guó)財(cái)政運(yùn)行規(guī)律，使財(cái)政回歸本義，從根本上擺正了財(cái)政的位置。深刻認(rèn)識(shí)這一新論斷的重要理論和實(shí)踐意義，可以從回答以下幾個(gè)問題著手。
“基礎(chǔ)和支柱說”是在怎樣的語境下提出來的
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就是說，“基礎(chǔ)和支柱說”是在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語境下提出來的。所謂基礎(chǔ)和支柱，是相對(duì)于國(guó)家治理而言的，是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。離開國(guó)家治理現(xiàn)代化，就沒有“基礎(chǔ)和支柱說”。同樣，離開財(cái)政這一國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。兩者緊密聯(lián)系、相伴而生，只有從它們相輔相成、互為條件的關(guān)系中理解“基礎(chǔ)和支柱說”，才能對(duì)其作出恰如其分的闡釋。
為什么到現(xiàn)在才提出“基礎(chǔ)和支柱說”
社會(huì)發(fā)展目標(biāo)往往具有明顯的階段性特征，一個(gè)階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往伴隨著下一個(gè)階段性目標(biāo)的確立。從歷史上看，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最顯著的特征，就是把幾乎所有社會(huì)資源都集中到政府手里，并由政府直接支配。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“治理”二字不可能提到議事日程，也難以形成國(guó)家治理概念。在改革開放初期，改革主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展主要聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也難以提出全方位的國(guó)家治理現(xiàn)代化命題。只有在我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架、躋身于世界第二大經(jīng)濟(jì)體之后，在現(xiàn)代化各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，我們才有條件提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。
再進(jìn)一步說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的過程，也是利益格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)的過程。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，不僅使原有的利益群體和社會(huì)階層發(fā)生分化，而且不斷催生新的利益群體和社會(huì)階層，呈現(xiàn)多元利益關(guān)系格局。隨著不同利益群體、社會(huì)階層逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體日趨多樣多元，不同利益群體之間發(fā)生矛盾和沖突的可能性大大增加，傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式已經(jīng)不再適用，迫切需要啟用與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)相匹配的現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，以包容各種利益關(guān)系、協(xié)調(diào)各種利益矛盾和沖突，進(jìn)而保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的可持續(xù)性。正因?yàn)槲覀兘裉熳叩搅诉@一步，才會(huì)有財(cái)政被納入國(guó)家治理體系以及與之相匹配的“基礎(chǔ)和支柱說”�！盎A(chǔ)和支柱說”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政邁入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。
“基礎(chǔ)和支柱說”是否具有一般意義
“基礎(chǔ)和支柱說”是在全面深化改革的歷史背景下提出來的。它帶給我們的一個(gè)重要啟示就是：隨著改革深入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)的階段，作為各領(lǐng)域改革的一個(gè)交匯點(diǎn)，財(cái)稅體制改革必須發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用。但一個(gè)不容回避的問題是：“基礎(chǔ)和支柱說”究竟是僅具有改革的特殊意義、僅適用于當(dāng)前改革背景下財(cái)政功能和作用定位的表述，還是具有一般意義、是關(guān)于財(cái)政在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中長(zhǎng)久功能和作用定位的表述？這是一個(gè)十分緊要的問題，其答案決定著財(cái)政的未來發(fā)展方向。答案如果是前者，那么，當(dāng)我們完成了當(dāng)前階段的全面深化改革任務(wù)之后，“基礎(chǔ)和支柱說”的論斷便不再適用；如果是后者，那么，無論在全面深化改革進(jìn)程之中還是在此之后，“基礎(chǔ)和支柱說”的論斷都將決定財(cái)政的功能與定位。
要回答這一問題，不妨將視野由中國(guó)擴(kuò)展至世界，再站在歷史的高度觀察一下作為“基礎(chǔ)和支柱說”提出依據(jù)的“治理”的發(fā)展趨勢(shì)�？梢钥吹�，作為一個(gè)世界性的趨勢(shì)性變化，“治理”已經(jīng)成為21世紀(jì)世界主要國(guó)家改革的重要特征。黨的十八屆三中全會(huì)所勾畫的“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”藍(lán)圖，正是在深刻認(rèn)識(shí)世界發(fā)展潮流的基礎(chǔ)上、立足我國(guó)國(guó)情所作出的事關(guān)我國(guó)改革和發(fā)展前行方向和前途命運(yùn)的戰(zhàn)略抉擇。有別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”，治理并非單一向度的管理，而是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)規(guī)則、公共利益和廣泛認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作。因此，它所涉及的要素和領(lǐng)域空前復(fù)雜和寬廣，既需要凝聚包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民自治組織等盡可能多的社會(huì)主體的意志，又需要協(xié)調(diào)多元利益主體特別是公共利益與個(gè)體利益之間的沖突，還需要覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多個(gè)角度和領(lǐng)域。
在所有國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的政府職能中，由于所有政府活動(dòng)均要以財(cái)政資金的及時(shí)、足額到位為前提條件，所以，只有財(cái)政職能可以覆蓋所有政府職能，并由此影響經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等所有領(lǐng)域。由此可見，財(cái)政是一項(xiàng)最具綜合性的基本政府職能。在所有國(guó)家治理體系所涉及的制度安排中，由于國(guó)家治理體系格局的任何變化均要伴之以財(cái)稅體制的同步變化，所以，只有財(cái)稅體制的觸角可以伸展至國(guó)家治理體系的方方面面。由此可見，財(cái)政是一項(xiàng)最具基礎(chǔ)性的基本制度安排。在所有國(guó)家治理事務(wù)所涉及的利益關(guān)系中，由于所有公共事務(wù)均要最終落實(shí)到政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等關(guān)系的調(diào)整上，通過財(cái)政收入的繳納、財(cái)政支出的撥付以及財(cái)政資金的調(diào)動(dòng)所形成的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上構(gòu)成了這些利益關(guān)系的基本方面，所以，只有財(cái)政關(guān)系可以承載并牽動(dòng)公共事務(wù)線索上的各方面關(guān)系。可見，財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家治理中具有“牛鼻子”效應(yīng)的一條基本關(guān)系鏈條。
現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力與財(cái)政的基礎(chǔ)性和支撐性作用是相輔相成、密不可分的。伴隨著人類社會(huì)向著現(xiàn)代國(guó)家治理階段前行，財(cái)政必然要作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱而存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入以國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)定位的階段。站在現(xiàn)代國(guó)家治理的高度，無論從哪個(gè)方面看，財(cái)政都是國(guó)家治理體系一個(gè)不可或缺的重要組成部分。
至此我們可以得出結(jié)論，“基礎(chǔ)和支柱說”是一個(gè)具有一般意義的論斷，是對(duì)同現(xiàn)代國(guó)家治理相匹配的財(cái)政運(yùn)行規(guī)律的概括。它不僅適用于改革，而且適用于發(fā)展；不僅適用于當(dāng)前，而且適用于未來；不僅適用于中國(guó)，而且適用于世界。它揭示了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)共同規(guī)律。
我國(guó)財(cái)政應(yīng)怎樣適應(yīng)新的定位
上述分析告訴我們，“基礎(chǔ)和支柱說”亮明了當(dāng)前和未來我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的底色。在國(guó)家治理中履行基礎(chǔ)和重要支柱的使命，已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政必須致力于完成的經(jīng)常性工作和根本性任務(wù)。順應(yīng)這一規(guī)律，瞄準(zhǔn)“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一新的功能和作用定位，全面構(gòu)建匹配現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)政運(yùn)行新格局，是當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革的第一要?jiǎng)?wù)。按照中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，促進(jìn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的貫徹落實(shí)，是財(cái)政必須承擔(dān)的重要職責(zé)和作用。這意味著我國(guó)財(cái)政邁上了一個(gè)新的發(fā)展平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)樹立新的理念，歷史地、辯證地認(rèn)識(shí)財(cái)政運(yùn)行的階段性特征，準(zhǔn)確把握財(cái)政運(yùn)行的新規(guī)律。為此，全面而適時(shí)地調(diào)整以往習(xí)以為常的理念、思維和做法，以新的科學(xué)理念、思維和做法推動(dòng)我國(guó)財(cái)政理論和實(shí)踐實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，是非常必要的。我國(guó)財(cái)政應(yīng)在不斷把握新規(guī)律、構(gòu)建新格局的過程中，通過全面深化改革向著既定方向穩(wěn)步前行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮更大作用。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）
