核心觀點
從長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位看，長江黃金水道功能的提升、沿岸的開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和中上游承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，無不與長江經(jīng)濟帶水資源的保護(hù)管理息息相關(guān)。故立法先行方能確保長江經(jīng)濟帶沿岸開發(fā)的合理性、產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)性和水資源保護(hù)的有效性，并確保長江沿岸百姓能夠因經(jīng)濟帶的建設(shè)發(fā)展而體驗到相應(yīng)的、更多的獲得感
長江是中國第一大河，由九省二市的43個地市共同組成的長江經(jīng)濟帶，其人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%，是我國一條黃金般的經(jīng)濟帶。作為中國經(jīng)濟“新常態(tài)”下的三大戰(zhàn)略之一，長江經(jīng)濟帶的建設(shè)擔(dān)負(fù)著進(jìn)一步開發(fā)長江黃金水道，加快推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，形成生態(tài)文明建設(shè)先行示范帶的重任。然而，目前長江經(jīng)濟帶沿江流域的水環(huán)境狀況仍十分嚴(yán)峻，水質(zhì)型缺水、飲用水源安全隱患、水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)破壞等問題都尚未從根本上解決，難以適應(yīng)長江經(jīng)濟帶建設(shè)和發(fā)展的需求，甚至將影響、阻礙長江經(jīng)濟帶的建設(shè)和發(fā)展。
長江經(jīng)濟帶面臨的水資源問題挑戰(zhàn)
按環(huán)保部統(tǒng)計，2012年長江全流域廢水排放量達(dá)到217億立方米，比2003年增加了32%。長江干流中游及以下已形成連綿一體的近岸水體污染帶，并正在加快惡化。工業(yè)方面，重化工業(yè)圍江格局基本形成，長江沿岸已集聚著約有40余萬家化工企業(yè)。農(nóng)業(yè)方面，隨著種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，化肥、農(nóng)藥施用強度加大，農(nóng)業(yè)排放水質(zhì)趨于惡化。城鎮(zhèn)方面，人口的城鎮(zhèn)化使得生活污水排放量大幅增加，2003年以來增長了59%，遠(yuǎn)超過廢水排放總量的增幅。今后，隨著長江經(jīng)濟帶發(fā)展，中上游人口、產(chǎn)業(yè)可能加快向長江沿岸匯聚，流域水污染防治工作將更具重要性和迫切性。
值得一提的是，水運具有量大價廉的特點。然而水運船舶運輸中的運營排放和事故污染卻是水資源環(huán)境遭破壞的隱患。數(shù)據(jù)顯示，長江沿江地區(qū)85%以上的煤炭、鐵礦石、70%以上的原油和80%以上的外貿(mào)物資，都通過水運完成。長江干線完成貨物通過量約20億噸。其中，無注冊登記、無船級證書、無適航證書的“三無船舶”并不少見，這種船舶事故率高，違規(guī)超標(biāo)排放的監(jiān)管難度大。此類事故往往給水環(huán)境、生態(tài)資源和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的后果。
缺少有效統(tǒng)一的沿江水資源管理體制機制
鑒于長江經(jīng)濟帶沿江流域跨省市跨區(qū)域的客觀條件，水資源管理存在突出的行政分割與職能交叉問題。第一，“分割管理，各自為政”。地方政府往往不夠重視沿江整體的水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。有些地區(qū)特意將化工、石化、造紙、印染、制藥、農(nóng)藥、皮革、電鍍等污染嚴(yán)重的行業(yè)布局在地區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況。第二，“多頭管理、職能交叉”。水利部門負(fù)責(zé)水量水能管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)和水污染防治管理，市政部門負(fù)責(zé)城市給排水管理，等等。在水道開拓建設(shè)、水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源與水環(huán)境管理的監(jiān)測體系與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等方面，缺少有效協(xié)調(diào)，甚至還存在著明顯沖突。第三，毗鄰邊界的水環(huán)境功能不匹配、水質(zhì)和水耗標(biāo)準(zhǔn)各異，各地在具體治理措施和監(jiān)管要求上的差異更大。由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)的水污染事故和糾紛時，難以形成及時有效的協(xié)同防控，將損失降低到最小。
現(xiàn)有水資源相關(guān)立法不能適應(yīng)經(jīng)濟帶發(fā)展需求
目前，有關(guān)長江沿江水資源的管理與保護(hù)的立法有《中華人民共和國水法》（以下稱《水法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下稱《水污染防治法》）等，都未從整體上對長江流域性水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等作出專門的法律規(guī)定，且在執(zhí)行中也缺乏流域整體性保護(hù)和治理的體制機制和有效措施，對全流域資源環(huán)境保護(hù)難以形成有效支撐。2014年9月12日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》雖然已經(jīng)把水污染治理和水環(huán)境作為重要保護(hù)的內(nèi)容寫入其中，但是原則性引導(dǎo)性的內(nèi)容多，可操作性有限。
進(jìn)一步看，《水法》和《水污染防治法》這兩部法律之間也存在矛盾和沖突，操作性差、定位不明，監(jiān)督機制和配套懲治措施缺失。如：根據(jù)《水法》，流域綜合規(guī)劃和水資源保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃由國家水利部門組織編制并實施，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)服從綜合規(guī)劃；根據(jù)《水污染防治法》，流域水污染防治規(guī)劃由國家環(huán)境保護(hù)部門編制并組織實施�，F(xiàn)行法律都沒有明確同一流域的綜合規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，以及水污染防治規(guī)劃與綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃如何協(xié)調(diào)。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟利益與流域整體利益發(fā)生沖突時，缺乏強有力的協(xié)同約束機制和懲治手段。而現(xiàn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，也僅局限于中下游少數(shù)省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限。
長江經(jīng)濟帶呼喚統(tǒng)一的“長江經(jīng)濟帶水資源法”
從長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位看，長江黃金水道功能的提升、沿岸的開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和中上游承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，無不與長江經(jīng)濟帶水資源的保護(hù)管理息息相關(guān)。故立法先行方能確保長江經(jīng)濟帶沿岸開發(fā)的合理性、產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)性和水資源保護(hù)的有效性，并確保長江沿岸百姓能夠因經(jīng)濟帶的建設(shè)發(fā)展而體驗到相應(yīng)的、更多的獲得感。
由此建議由全國人大常委會在長江經(jīng)濟帶制定“長江經(jīng)濟帶水資源法”,使其效力優(yōu)于現(xiàn)有與長江經(jīng)濟帶水資源相關(guān)的法規(guī)條例，為實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的國家戰(zhàn)略提供法律支持。法律應(yīng)明確長江全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和綜合治理的目標(biāo)，確立相關(guān)基本原則，包括“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”原則、全流域分區(qū)分類發(fā)展原則、發(fā)展規(guī)劃與水生態(tài)安全銜接原則等等。明確相關(guān)管理主體、適用范圍，以建立協(xié)同有效的水資源管理制度，推動流域水生態(tài)環(huán)境的全面優(yōu)化。
從西歐、美國、加拿大、澳大利亞等地的跨國、跨州或跨區(qū)域的流域管理經(jīng)驗看，不管是西歐的保護(hù)萊茵河國際委員會還是美國特拉華流域管理委員會，都為解決跨國跨州的水資源管理問題提供了保證，是成功的流域綜合管理的關(guān)鍵。建議在長江流域統(tǒng)籌建立“國家主導(dǎo)、地方協(xié)同、專家參與”三方組成的“長江經(jīng)濟帶水資源管理委員會”，重點負(fù)責(zé)規(guī)劃開發(fā)與保護(hù)治理的定位和以滿足經(jīng)濟帶建設(shè)發(fā)展需求為前提的關(guān)系協(xié)調(diào)、加強斷面監(jiān)測考核、對地方政府職責(zé)范圍內(nèi)工作的監(jiān)督和具體事務(wù)的協(xié)調(diào)。委員會的綜合管理和協(xié)調(diào)職能不替代各省市地方政府的職責(zé)，轄區(qū)的水資源保護(hù)管理等具體事務(wù)仍由地方政府負(fù)責(zé)。
�。ㄗ髡邽槿珖舜蟠�，上海金融學(xué)院副校長、法學(xué)教授）
