2014年的最后一天，國務院批轉(zhuǎn)的財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》正式公布，這預示著中國將正式啟動政府財務報告制度改革。根據(jù)改革時間表，到2020年，各級政府都要力爭編制財務報告，全部“家底”經(jīng)審計并報人大備案后，將向全社會公開。
這一改革的啟動，不僅表明了建立現(xiàn)代型政府、推進國家治理現(xiàn)代化的決心，而且找到了一個切實可行的突破口，同時預示了2015年改革不會停頓，還會進一步加大力度。
1
政府編制財務報告具撬動效應
政府財務報告制度等于開辟了“第二戰(zhàn)場”，旨在規(guī)范政府應該怎么“花錢”，堪稱是又一次重大改革的起步。
政府編制財務報告，盡管已是國際潮流，但在國內(nèi)尚屬首次。表面看，這只是政府會計準則的小改進，但實際上，這一改進是一次涉及制度層面的重大改革。其意義不僅在于摸清政府及其所屬部門、單位的“家底”，將公共財產(chǎn)由模糊化管理導入更精確及時和公開的管理模式，還在于通過市場化的會計核算，進一步明確任期內(nèi)政府的權力和責任。由此，為傳統(tǒng)型政府向現(xiàn)代型政府轉(zhuǎn)變注入新的內(nèi)生動力。
如果說多年以來強調(diào)的行政體制改革主要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕V求，規(guī)范政府應該“做什么”的話，那么政府財務報告制度等于開辟了“第二戰(zhàn)場”，旨在規(guī)范政府應該怎么“花錢”，以此推動行政體制的改革深化。就此而言，政府編制財務報告所能產(chǎn)生的預期“撬動效應”，不亞于政府職能轉(zhuǎn)變。這種重要意義，決定了政府編制財務報告改革的分量：堪稱是又一次重大改革的起步。
那么，政府編制財務報告的“撬動效應”怎么產(chǎn)生？能否達到預期目的？
2
公共財產(chǎn)家底不能靠匡算管理
政府資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)，本就應該既精確又透明，但迄今為止，仍缺乏精確的統(tǒng)計。
在中國社會財富的總盤子中，政府在分配中的占比相當大。這既是中國傳統(tǒng)的強政府慣性延續(xù)的結果，也是政府參與并主導了財富從生產(chǎn)到分配全過程的結果。改革開放以來，相當一部分政府資產(chǎn)已通過市場化渠道上市分流，為政府財產(chǎn)的管理注入了市場化因子。比如，大量國有企業(yè)在境內(nèi)外上市，不僅實現(xiàn)了國有即公共資產(chǎn)的保值升值，提高了政府資產(chǎn)的配置效率，同時為建立市場經(jīng)濟體系打下了基礎。在這一過程中，以權責發(fā)生制為基礎的會計準則也在這部分國有資產(chǎn)中得到普遍運用。
但是，還有大量政府管理的財產(chǎn)沒有實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換，而是繼續(xù)實施以收付實現(xiàn)制為基礎的會計原則。所謂權責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制，其主要區(qū)別在于，前者是以資金到位情況為基礎，后者則以財務行為為基礎。而隨著當代社會和經(jīng)濟治理模式發(fā)生變化，越來越多的政府財務行為，并不是在資金到位后才發(fā)生。比如，許多重大基建項目都是在企業(yè)先墊付資金的情況下啟動，政府在資金到位后再返還。再如，通常中央財政撥付資金都會在每年兩會后才陸續(xù)下?lián)�，到年底達到高峰，這滯后于政府年度工作安排。按照收付實現(xiàn)制會計準則，政府資產(chǎn)的全貌就無從反映。在這種情況下，無論是政府的預算編制還是決算審核，都部分失去了意義。
實際上，因為會計準則的相對滯后，近年來一些政府資金的使用方式屢屢顯現(xiàn)出奇怪之處，引發(fā)廣泛關注。比如，政府預算與年底突擊花錢之間存在的矛盾之處，就部分源于政府部門編制預算不能按照實際支付、運行成本等情況予以精算，因此只能按照上年規(guī)模編制。而出于保證來年資金不被壓縮的考量，不少政府部門都有年底突擊花錢的沖動，即使三令五申也難以禁絕。
再如，最近幾年，地方政府負債情況總是成為一個需要猜測的謎。在一些人看來，地方債是中國經(jīng)濟的隱形炸彈，在另一些人看來，地方債風險可控。盡管這兩種對立意見都能找到支持數(shù)據(jù)，但其數(shù)據(jù)基本都是匡算的結果，因此總是缺乏說服力。
最關鍵的是，政府資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)，本就應該既精確又透明，但迄今為止，仍缺乏精確的統(tǒng)計。有研究機構估算，中央和地方直接控制的資產(chǎn)大約有70萬億，而社科院的估算則認為，2013年中國政府的凈資產(chǎn)為106.9萬億。無論是哪個數(shù)據(jù)更接近真實，都明顯高于全年的GDP，這與發(fā)達國家形成了鮮明對比。由此引出的問題是，如此大規(guī)模的資產(chǎn)，不能通過匡算來實施模糊管理，越是能掌握真實情況，越有利于精確管理，這也是保護全民利益的需要。因此，從匡算升級到精算是應有之義。
3
推進改革需要精確的數(shù)目字管理
通過國有財產(chǎn)的去模糊化，達到更精確的“數(shù)目字管理”，優(yōu)化和平衡中央與地方的財富分配格局，為深化改革去除障礙。
十八大以來，推進國家治理現(xiàn)代化成為改革的主要目標。其中，財稅體制改革是至關重要的切入點。醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審的新預算法，確立了細化全口徑預算、預算公開制度，其目的就是在前端管好政府的“錢袋子”。新預算法還賦予地方政府在一定條件下自主發(fā)債的權利，其目的在于優(yōu)化央地關系，發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟治理自主性。近期，國家統(tǒng)計局宣布不再以地方數(shù)據(jù)為基礎核算GDP。
如果我們把這些制度層面的改進統(tǒng)合起來看，就可以發(fā)現(xiàn)一條極其明顯的脈絡，即通過國有財產(chǎn)的去模糊化，達到更精確的“數(shù)目字管理”，優(yōu)化和平衡中央與地方的財富分配格局，為深化改革去除障礙。實際上，在歷史學家對中國歷史的總結梳理中，能否實現(xiàn)“數(shù)目字管理”，一直是影響歷史興衰周期的關鍵所在。而新的改革形勢，和趨于現(xiàn)代化的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段，對于能否實現(xiàn)精確的“數(shù)目字管理”，提出了更高要求。
從管好政府“錢袋子”的角度說，僅僅依靠現(xiàn)行的預決算管理模式，還不足以實現(xiàn)精確管理。這既是預決算審核時間過短決定的，也是收付實現(xiàn)制會計準則不能完全對應實際情況決定的。而權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，要求各級政府建立以資產(chǎn)負債表為主的財務報表，在這張報表中，政府固定資產(chǎn)、債務規(guī)模、現(xiàn)金流、日常運行成本、所屬單位無形資產(chǎn)、公共設施估值和折舊等，都需要依照要求呈現(xiàn)，并適時向全社會公布。由此，就極大補充了預決算審核制度存在的不足，并為社會提供了更全面的監(jiān)督樣本。
從推動政府職能轉(zhuǎn)變的角度說，可以想象，在這樣一份詳盡的政府財務報表中，除了保密項目，政府的資產(chǎn)運作將得到較為全面的呈現(xiàn)，這對政府決策的平衡作用將是巨大的。過去，政府財產(chǎn)的運作只是提供一個數(shù)字，而今后，哪一屆政府變動了資產(chǎn)負債表，導致政府資產(chǎn)規(guī)模擴大了還是縮小了，政府債務在誰手上增加了或減少了，為什么增加或減少，是否具有充分的合理性，都將被反映出來。
在公眾審視下，不僅可以倒逼政府決策更加注重民主化、科學化，而且也為上級部門推行重大項目終身負責制，客觀評估下級政府的政績提供了直觀的參考依據(jù)。由此，政府行政的優(yōu)化也可得到推動。
從優(yōu)化央地關系的角度說，在地方政府獲得自主發(fā)債權后，如何避免可能產(chǎn)生的債務風險，落實誰發(fā)債誰負責的基本原則，也需要更精確的政府財報做支撐。信用是發(fā)債并合理定價的關鍵因素，為避免可能存在的風險，地方政府有必要建立與市場主體相類似的主權信用等級。權責發(fā)生制政府綜合財務報告，提供了評估地方政府信用等級的基礎。信用等級高的地方政府，可以獲得發(fā)債成功的保證，并降低發(fā)債成本；信用等級低的地方政府，則要么需要付出更高成本，要么發(fā)債失敗。這等于引入了市場化的手段控制風險。
可以說，推進各方面的深入改革，需要對政府資產(chǎn)精確管理，而精確管理既是國家治理現(xiàn)代化應該達到的結果，也是保證在這一進程中少付成本的前提。
4
設立時間表緣于準備過程復雜
中國政府層級、行政單位繁多，與下屬事業(yè)單位的利益關系沒有完全理清。這種復雜性，決定了設立過渡期、時間表的復雜性。
政府財務報告制度改革具有一石多鳥的多重正向效應，為何不能迅速推進，而要設立時間表？答案是，作為新生事物，編制政府財務報告需要一個準備過程。
其一，出于保證既得利益的考量，可以斷言，有不少政府部門、單位未必具有主動推進此項改革的積極性。這一點，從近年來“三公經(jīng)費公開”的過程中可見一斑。盡管“三公”公開已成慣例，但公開信息模糊、對經(jīng)費變動情況解釋不清、除審計外缺乏相應的立體追責機制等情況仍屢見不鮮。而政府財務報告要求披露的政府資產(chǎn)信息更加全面翔實，要集聚推動這項改革的共識需要一個過程。
其二，編制政府財務報告既有格式化要求，也需要對政府所屬資產(chǎn)進行全面評估才能發(fā)揮作用，現(xiàn)階段還需要補強相關環(huán)節(jié)。一方面，有形政府資產(chǎn)還不完全掌握，比如地下管道數(shù)據(jù)，不少地方政府未盡掌握信息，而無形資產(chǎn)產(chǎn)權的認定等也需要時間。另一方面，在資產(chǎn)的估值和標準認定等方面，基本是白手起家，需要創(chuàng)設一個新的標準體系。比如，公共設施的折舊如何計算，能否避免通過折舊率計算牟取局部利益等情況發(fā)生，都需要深入研究。
其三，政府財務報告制度需與其他相關制度盡可能契合。比如，政府資產(chǎn)跨期支出與財政資金撥付存在的時間差，能否盡可能縮小；政府人事變動與資產(chǎn)負債表之間如何建立起合理的責任認定機制等，都需要進一步打磨。
相對于發(fā)達國家實施的政府財務報告制度，中國推行類似制度的難度更大。這是因為，客觀上，中國各級政府在經(jīng)濟和社會治理中所起的作用更大，基于這種作用，政府層級、行政單位繁多，與下屬事業(yè)單位的利益關系沒有完全理清。這種復雜性，也決定了設立過渡期、時間表的復雜性。
取法乎上得乎其中。即使在政府財務報告制度的改革過程中存在變數(shù)，即使在這一制度成型落地后早期不能發(fā)揮出潛在的所有作用，但仍可以對其前景保持樂觀。因為，政府財務報告制度改革啟動本身，即已表明了建立現(xiàn)代型政府，推進國家治理現(xiàn)代化的決心，而且找到了一個切實可行的突破口。2014年最后一天啟動的這項改革如同一個昭示，預示了2015年改革不會停頓，還會進一步加大力度。這樣的改革意志，為政府財務報告制度逐漸發(fā)揮作用提供了最基礎的保證。
