既針對現(xiàn)行財政制度的弊端,也注重政府行政的實際,同時呼應(yīng)財稅改革的大局,是此次預(yù)算法大修的主要特征。但也要看到,建立現(xiàn)代財政制度和法治政府這一目標(biāo),不是一個預(yù)算法文本的進步就可達(dá)成。
醞釀十年,跨越三屆人大,歷經(jīng)四審,有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法8月31日在十二屆全國人大常委會第十次會議終獲表決通過。作為國家財政和政府動作的基礎(chǔ)性法律,大修后的預(yù)算法在立法理念和關(guān)鍵條文上都有顯著進步。預(yù)算法的著力點是財政,而財政的背后則是建立法治政府和現(xiàn)代財政制度的法律環(huán)境?梢哉f,新預(yù)算法既開啟了財稅體制改革的大幕,也將國家治理現(xiàn)代化向前大大推進了一步。
新預(yù)算法最重要的變化是立法理念上的變化。現(xiàn)行預(yù)算法的立法目標(biāo),是“強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理”,強調(diào)的是政府對于預(yù)算的管理權(quán)。新預(yù)算法的立法目標(biāo),則表述為“規(guī)范政府收支行為,強化預(yù)算約束”,強調(diào)的是對政府收支行為的規(guī)范制衡。這一變化,凸現(xiàn)了預(yù)算法就是政府收支約束法的本來屬性。
這一點在細(xì)化全口徑預(yù)算、預(yù)算公開制度等方面表現(xiàn)得尤為明顯。此前,預(yù)算法只對一般公共預(yù)算作了規(guī)定,其他政府收入實際上游離于預(yù)算管理之外,“小金庫”屢查不絕,數(shù)額巨大的土地出讓金封閉運行,彩票基金管理缺乏公信力等之所以成為長期高亮的社會焦點,制度性原因即在于此!叭趶健惫芾,除一般公共預(yù)算外,將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)濟預(yù)算、社會保障預(yù)算也都包含進來,大大限制了諸多預(yù)算外資金暗箱操作的空間。
三公消費是另一個社會長期關(guān)注的焦點。此前,不少政府部門編制的三公經(jīng)費預(yù)算,有意無意只給出一個總數(shù)和科目,要么公眾看不懂,要么監(jiān)督無門。新預(yù)算法對預(yù)算公開制度作了進一步的細(xì)化,今后政府支出應(yīng)按經(jīng)濟分類,其中基本支出編到“款”,項目支出編到“項”;而決算編制中,所有政府支出都按功能分類編到最詳細(xì)的“款”。這為社會監(jiān)督提供了基本依據(jù)。
新預(yù)算法還正式賦予了地方有限發(fā)債權(quán)。地方債務(wù)風(fēng)險是地方發(fā)展面臨的主要隱患,為解決這一問題,此前已允許部分地方試行自主發(fā)債。但是,地方發(fā)債還需要防止任期內(nèi)無限舉債、新官不理舊債等可能出現(xiàn)的問題。新預(yù)算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時,對舉債主體、規(guī)模和用途作了嚴(yán)格規(guī)定,同時明確對擅自調(diào)整預(yù)算的行為要進行追責(zé)。這些條文,有利于理順中央和地方之間的財政權(quán)力關(guān)系,推動地方財權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一。
既針對現(xiàn)行財政制度的弊端,也注重政府行政的實際,同時呼應(yīng)財稅改革的大局,是此次預(yù)算法大修的主要特征。但也要看到,建立現(xiàn)代財政制度和法治政府這一目標(biāo),不是一個預(yù)算法文本的進步就可達(dá)成。舊的行為慣性、管理能力、落實情況等,都在決定著接近目標(biāo)的節(jié)奏。比如,在賦予人大實際的監(jiān)督權(quán)后,各級人大能否有效擔(dān)負(fù)起相關(guān)職能,解讀專業(yè)性較強的預(yù)算?公眾對于政府收支的監(jiān)督是否有快速有效的反饋機制?專項轉(zhuǎn)移支付是否仍可能成為公共財政“漏斗”等等,都還有待今后完善。
不過,預(yù)算法大修本身,已經(jīng)表明了以改革公共財政推進國家治理現(xiàn)代化的決心和意志?梢灶A(yù)見,邁開了這一大步,第二步第三步也將接踵而來。
(責(zé)任編輯:周姍姍)