8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過修改預(yù)算法的決定。修改后的預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)請全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這意味著建立現(xiàn)代財(cái)政制度正邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

　　預(yù)算制度改革對(duì)中國深化經(jīng)濟(jì)改革具有深遠(yuǎn)意義。一方面，預(yù)算能力是國家能力的重要支撐，預(yù)算是推進(jìn)國家治理的重要手段。因此，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)。另一方面，行政體制改革，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變，也需要我國政府預(yù)算制度改革的配合。

　　修改后的預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。這是一個(gè)重大突破。

　　原預(yù)算法第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！比欢�，由于財(cái)稅體制改革滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字，實(shí)際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)。預(yù)算法很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%�？梢哉f，隱性負(fù)債是中國面臨最大的中長期風(fēng)險(xiǎn)。

　　首先，中國已形成一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。這些擔(dān)�；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任；其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政的承受能力，勢必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。

　　因此，此次預(yù)算法修正明確強(qiáng)化人大立法和法律監(jiān)督地位對(duì)于約束政府財(cái)政擴(kuò)張具有重大意義。然而，盡管政府預(yù)算框架基本形成，但與現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)要求還相距甚遠(yuǎn)。未來的預(yù)算程序必須從傳統(tǒng)的“自下而上”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙�下”為主。要形成提供公共服�?wù)和保障民生的公共服務(wù)型預(yù)算，而不是行政干預(yù)市場的建設(shè)與調(diào)控型預(yù)算；要形成規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預(yù)算，而不是強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算。

　　一方面，須加快實(shí)現(xiàn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時(shí)盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。

　　另一方面，必須盡快增加編制中期滾動(dòng)預(yù)算和臨時(shí)預(yù)算。目前我國只編制年度預(yù)算，容易使政府只考慮短期利益，不利于長遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)政資源與收支政策。據(jù)悉，國家財(cái)政部門已經(jīng)將此列入今年財(cái)政改革重點(diǎn)工作。國際上很多國家都在編制年度預(yù)算的同時(shí)編制3至5年中期滾動(dòng)預(yù)算，它可以使政府將幾年的財(cái)力綜合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地配合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行，提高政府預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性、可控性。