英國(guó)歷史上，直接稅不受待見(jiàn)，因?yàn)樾枰獙?duì)納稅人的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行如同司法調(diào)查一般的評(píng)估，被認(rèn)為侵犯了個(gè)人自由和隱私。開(kāi)征所得稅后，也主要是通過(guò)分類(lèi)征收、源頭征稅回避評(píng)估難題。但是，分類(lèi)所得稅中仍然有一些收入無(wú)法從源頭征稅，必須通過(guò)評(píng)估以確定稅額，那么，英國(guó)是怎么解決這個(gè)難題的呢？
對(duì)于無(wú)法通過(guò)源頭征收的所得稅，政府的管理依賴(lài)一個(gè)有專(zhuān)業(yè)管理者和外行組成的混合體系。在英格蘭的每個(gè)郡，大陪審團(tuán)從潛在的納稅人中選擇土地稅委任專(zhuān)員，該專(zhuān)員必須滿足一定的財(cái)產(chǎn)條件，即他們的房產(chǎn)價(jià)值要在100鎊以上，這些專(zhuān)員負(fù)責(zé)任命一般委任專(zhuān)員，一般委任專(zhuān)員要繳納所得稅，且其全部來(lái)源的年收入必須在200鎊以上。一般委任專(zhuān)員可以從年收入達(dá)到100鎊的居民中選出補(bǔ)充委任專(zhuān)員。一般委任專(zhuān)員還任命評(píng)估員，評(píng)估員選擇征稅員。評(píng)估員和征稅員是城鎮(zhèn)中的商人或者鄉(xiāng)村中的小農(nóng)場(chǎng)主。1860/1961年度，英國(guó)有54000名評(píng)估員。評(píng)估員和征稅員每征收1鎊稅款，可以獲得1.5便士的傭金。一般委任專(zhuān)員還可以任命一個(gè)辦事員為自己提供支持服務(wù)，從所征稅款的傭金中向其支付報(bào)酬。大多數(shù)辦事員都另有其他職業(yè)，如律師等，他們獨(dú)立于政府。補(bǔ)充委任專(zhuān)員也有辦事員相助，由中央政府直接向辦事員提供薪水，但是這些辦事員也是兼職的，不是政府常任官員。
英國(guó)這種評(píng)估和征稅的方式，被認(rèn)為是“通過(guò)一個(gè)志愿的中間機(jī)構(gòu)”征稅。地方的外行管理由倫敦的一個(gè)中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，國(guó)內(nèi)收入委員會(huì)在全國(guó)派駐常任官員，他們以調(diào)查員身份管理房產(chǎn)稅，也有責(zé)任監(jiān)督新開(kāi)征的所得稅，解決一般委任專(zhuān)員遇到的難題。
這種混合體系到底有什么優(yōu)缺點(diǎn)呢？人們認(rèn)為，一般委任專(zhuān)員具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，是在社會(huì)中處于受人尊敬地位的人，不偏袒某一方或不施加不適當(dāng)?shù)挠绊�，是正直誠(chéng)實(shí)和獨(dú)立性很強(qiáng)的人。外行委任專(zhuān)員和評(píng)估員都是從納稅階層中挑選產(chǎn)生的，依賴(lài)他們進(jìn)行稅收評(píng)估、征收和解決爭(zhēng)端，納稅義務(wù)的最終決定權(quán)掌握在應(yīng)納稅的公眾成員手中，而不是政府官員手中，整個(gè)過(guò)程幾乎不受行政權(quán)力和法庭決定的影響。這樣可以保護(hù)納稅人不受過(guò)于強(qiáng)權(quán)的管理機(jī)構(gòu)和貪婪政府的壓榨，有利于確保納稅人的認(rèn)同、遵從與合作。不過(guò)，這種辦法容忍一定程度的避稅行為。如果避稅程度比較嚴(yán)重，也會(huì)侵蝕人們對(duì)稅收公平性的感受，最終影響納稅人的信任和遵從。因此，對(duì)此的爭(zhēng)議和博弈從沒(méi)停歇。政府官員希望施加更多的稽查和控制，專(zhuān)家們希望發(fā)揮自己的權(quán)威，頂住壓力維持地方自治和公民參與。中央政府也開(kāi)始著手建立信息收集和稽查系統(tǒng)，1832-1875年間，設(shè)立了二十多個(gè)中央稽查組，負(fù)責(zé)監(jiān)督和強(qiáng)化地方政府實(shí)施國(guó)家制定的法律和標(biāo)準(zhǔn)。
這種爭(zhēng)議和博弈中的評(píng)估員和征收員深處兩難境地。一些小商人受其所在的行政區(qū)的命令擔(dān)任評(píng)估員和征收員，經(jīng)常夾在兩個(gè)利益互相對(duì)立互相沖突的群體之間，一邊是國(guó)家，一邊是他們的生意客戶(hù)。一些人拒絕履行這一職責(zé)，而拒絕履職將被處以10鎊的罰款。1862年，格萊斯頓建議國(guó)內(nèi)收入委員會(huì)有權(quán)接管倫敦城外任何區(qū)域的所得稅征收工作。這一建議最終不得不收回，因?yàn)樗枚愒诋?dāng)時(shí)仍然是暫時(shí)征收的，反對(duì)者認(rèn)為，既然是暫時(shí)的，為了挽回失職征收員造成的微不足道的損失，有必要大費(fèi)周章，給政府更大的權(quán)力嗎？
1870年，羅伯特·洛再次小心翼翼提出此議題：“我們當(dāng)前結(jié)束地方行政區(qū)官員征稅這一機(jī)制的時(shí)機(jī)是否成熟？”他認(rèn)為很多征收員是沒(méi)受過(guò)教育和腐敗的，漠視財(cái)政大臣的想法。但1871年的改革中一般委任專(zhuān)員得到保留，稅務(wù)局也認(rèn)為很難設(shè)計(jì)一個(gè)可以比一般委任專(zhuān)員制更好的確保公平和公正的模式。1879年的改革中，允許一般委任專(zhuān)員將征收責(zé)任移交給國(guó)內(nèi)收入委員會(huì)。
1887年，評(píng)估員的地位再次受到挑戰(zhàn)。政府提議，當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時(shí)，授權(quán)國(guó)內(nèi)收入委員會(huì)將評(píng)估事務(wù)交給調(diào)查員，還提議廢除D稅目和E稅目的征收員職位。這一提議引起憤怒。經(jīng)驗(yàn)豐富的所得稅改革者哈伯德譴責(zé)這是對(duì)自由和正義的威脅，他認(rèn)為目前的評(píng)估員是精挑細(xì)選出來(lái)的，是在其社區(qū)享有盛譽(yù)的紳士，不僅商業(yè)知識(shí)淵博，而且還熟知如何經(jīng)商和記賬，但是官方調(diào)查員對(duì)此一無(wú)所知，他們只會(huì)按照一條規(guī)則即“攫取”辦事。經(jīng)過(guò)此次挫敗，1891年和1892年的改革也只是對(duì)政策進(jìn)行了微調(diào)，用固定薪酬取代了對(duì)評(píng)估員、征收員按鎊支付傭金的方式。直到20世紀(jì)的20年代，評(píng)估和征收工作才交給了政府官員。
英國(guó)將中央集權(quán)的官僚和地方性的外行控制結(jié)合在一起，對(duì)于所得稅在19世紀(jì)能夠被人們接受是非常重要的。這有助于確立稅收的合法性，避免一個(gè)過(guò)分強(qiáng)大的行政機(jī)構(gòu)的干擾。后來(lái)，英國(guó)向福利國(guó)家轉(zhuǎn)變，國(guó)家職能不斷擴(kuò)張，國(guó)家以慷慨的福利支出換取人們放棄一些權(quán)利，削弱了19世紀(jì)英國(guó)特色的志愿主義。志愿組織的稅收評(píng)估和征收隨之壽終正寢。
（作者系財(cái)稅學(xué)者）
（責(zé)任編輯：李焱）
