2016年金秋，PPP回歸已滿兩年，財政部第三批PPP示范項目的發(fā)布，共包括能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)保、市政工程、片區(qū)開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施等19個行業(yè)的516個項目，計劃總投資金額1.17萬億元，示范項目的“入庫”總數(shù)已達745個，基本可歸類為準(zhǔn)公共品。截至2016年9月末，前兩批示范項目落地率58.18%，比6月末增長9.78個百分點，盡管總體呈現(xiàn)上升趨勢，但落地率仍然不高。
PPP本不是個新鮮事，中國第一個PPP項目始于1984年，而在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用領(lǐng)域大規(guī)模推廣是在2002年，2003-2008年是PPP黃金發(fā)展期，2008年金融危機爆發(fā)后，PPP曾一度淡出公眾的視野，取而代之的是地方政府融資平臺。2009到2013年間地方政府融資平臺舉債融資規(guī)模迅速擴張，出現(xiàn)地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險日益加大、部分金融機構(gòu)對融資平臺信貸管理缺失等問題，地方政府性債務(wù)規(guī)模有迅速膨脹的勢頭。2014年10月“43號文”頒布，明確提出剝離平臺公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”，標(biāo)志著地方政府融資重點從融資平臺轉(zhuǎn)變回PPP模式。PPP停滯五年后回歸，需要正確認識以下四個問題。
第一，PPP絕不僅僅是地方政府的融資工具，而是一種準(zhǔn)公共品供給模式。
所謂PPP模式，是指公共部門與私人部門通過正式協(xié)議確定的一種長期關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險、分享收益。通常而言，公共部門決定建立公私伙伴關(guān)系主要出于彌補公共資金的不足，提升公共服務(wù)的水平，減低成本以及合理分擔(dān)風(fēng)險等方面的考慮。
此次PPP和地方融資平臺轉(zhuǎn)換的背景是土地財政難以為繼、地方債務(wù)受到嚴控、政府融資平臺被限制，地方政府融資難度越來越大。動機是避免地方債務(wù)規(guī)模膨脹，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，在新《預(yù)算法》下解決今后地方政府準(zhǔn)公共品供給“錢”從哪里來的問題，即從原來的地方政府融資平臺轉(zhuǎn)向社會資本，具有明顯的融資工具的屬性。但是，PPP絕不僅僅是一種融資工具。
PPP更應(yīng)該是一種準(zhǔn)公共品的供給模式，融資只是PPP的第一步，政府和公共部門除了利用社會資本外，大多還利用了社會資本附帶的生產(chǎn)和管理技術(shù)；同時，作為融資工具更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化，PPP替代融資平臺再次成為地方政府融資的重要工具，可以充分說明這一點。第三，激發(fā)社會資本的主觀能動性，引導(dǎo)更多的民間資本共同參與到準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供中來，增加公共服務(wù)供給量和提高供給水平。
第二，地方融資平臺應(yīng)該也可以利用PPP加速轉(zhuǎn)型。
PPP回歸之后地方政府融資平臺如何轉(zhuǎn)型？這是地方政府必須面對和解決的重要問題。根據(jù)財政部在2014年底發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”,即融資平臺和國有企業(yè)被劃歸在社會資本之外，不允許參與PPP項目。而2015年12月，財政部發(fā)布《對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》指出，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
空殼平臺關(guān)閉，有經(jīng)營和現(xiàn)金流的平臺公司實體化轉(zhuǎn)型，并積極參與PPP、政府購買服務(wù)等，與其他社會資本同平臺競爭，是平臺公司轉(zhuǎn)型的一個積極方向，也是推動PPP落地的動力之一。關(guān)鍵的問題是建立起政府與平臺公司之間法律、結(jié)算等方面的政企關(guān)系，這也是平臺公司轉(zhuǎn)型的核心。
第三，公共利益和社會資本利益的關(guān)系是否協(xié)調(diào)是PPP的成敗的關(guān)鍵。
“有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”的界定說明協(xié)調(diào)公共利益和社會資本利益的關(guān)系仍然是PPP項目最終能否成功的焦點之一。PPP項目涉及準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的公益性但同時也具有可經(jīng)營性，為保障公眾利益，這類產(chǎn)品定價不會很高，謀求的是社會綜合效益最大化，不允許過分追求局部利益，相關(guān)項目投資回報周期動輒十余年甚至幾十年；而社會資本每一分錢都要求回報，沒有合理收益，PPP最終會變成政府的一廂情愿。全國PPP綜合信息平臺項目庫二季報顯示，在落地項目中，國有企業(yè)占了社會資本參與總數(shù)的55%，民營企業(yè)參與熱情不高，也能說明這一點。因此，在PPP推進過程，需要根據(jù)項目各自的特征，建立政府與社會資本共贏的合作關(guān)系，才能推進PPP項目的盡快落地。
第四，政府監(jiān)管是PPP成敗的保障，需要提前考慮。
盡管在我國推行了數(shù)十年，但PPP目前尚不能成為我國政府準(zhǔn)公共品提供的主流方式，此輪PPP再度興起，政出多門，鼓勵和激發(fā)社會資本參與PPP是現(xiàn)階段的主要任務(wù)。但是作為提供公共品或準(zhǔn)公共品的投資和運營的項目，政府應(yīng)該是項目社會綜合效益最大化的最后“守夜人”。目前，沒有一個政府職能部門可以在項目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項目的監(jiān)管責(zé)任，在決定項目成立與否的初期，哪個部門都想管，這個也和上面講到的PPP在我國主要是以融資工具看待有關(guān)。項目開始產(chǎn)出需要進行監(jiān)督管理時，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門，因此，大范圍推廣PPP模式，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)就顯得十分必要和迫切，也是PPP成敗的關(guān)鍵，需要提前考慮。
�。▌�，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心）
