財政部日前印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》,對公共服務領域PPP項目的識別論證、項目政府采購管理、項目財政預算管理、項目資產(chǎn)負債管理及監(jiān)督管理進行了規(guī)定。暫行辦法特別強調(diào),各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監(jiān)督管理,切實保障項目運行質(zhì)量,嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。
眾所周知,PPP是政府與社會資本合作的一種模式,即政府通過引入社會資本,解決公共服務投入能力不足、資金實力不夠等問題。PPP的核心在于,社會資本是“投”不是“借”。也就是說,政府通過引入社會資本,在增加公共服務投入的同時,不能同步增加政府債務。否則,就失去了PPP的意義。
從目前的實施情況來看,很多地方并沒有嚴格按照PPP的初衷去做,而是將PPP變成了政府變相負債的一種手段,以股代債、以股舉債、以股負債,導致短短一兩年時間,政府的債務負擔又增加不少。
造成PPP扭曲和異化的原因是什么?首先,地方政府沒有從熱衷于城市建設的泥潭中走出來,仍在想方設法地投資城市建設。用PPP項目來推動城市建設,可以回避銀行在為城市建設項目提供資金支持方面的政策障礙,從而使政府繼續(xù)從銀行獲得資金支持。事實上,參與建設的主體是社會資本的持有者,最終買單的則是地方政府。
其二,政府融資平臺轉(zhuǎn)型水分大。為了應對金融政策對融資平臺的調(diào)整,前兩年,地方政府紛紛對融資平臺實施了“轉(zhuǎn)型”,絕大多數(shù)融資平臺都“轉(zhuǎn)型”成了實體企業(yè)。按理,轉(zhuǎn)型后的融資平臺應該嚴格按照實體企業(yè)的方式運轉(zhuǎn),不再成為政府的負擔。但實際情況是,多數(shù)融資平臺并沒有進行實質(zhì)性的轉(zhuǎn)型,而是繼續(xù)承擔融資平臺的各項職能,變相地進行政府舉債。政府通過“轉(zhuǎn)型”后的融資平臺實施的PPP項目,也是以股代債,沒有真正地把PPP項目變成政府與社會資本的合作,而是政府向社會資本的借債。
PPP項目原則上必須是社會資本投資、政府參與,以此來緩解地方政府資金實力不足的問題。但實際情況是,地方在推行PPP項目中,更多地采用了增加負債的方式,自然與初衷不相符。
正是因為地方把增加負債作為推行PPP的實質(zhì)意圖,這就導致對能夠更好地發(fā)揮PPP作用的具有固定收入來源的水、氣、熱、污水處理等項目,地方政府卻希望繼續(xù)控制在自己手中,致使社會資本參與PPP項目的熱情不高,PPP項目的落地率低。即便落地,項目的進展也不快、效率也不高。因為無論是回購還是政府變相投資,這些年來地方政府頻頻失信于社會資本,沒能按照協(xié)議做好各項承諾的兌現(xiàn)工作,已經(jīng)讓社會資本對政府的信用產(chǎn)生了嚴重擔憂。
要想避免PPP淪為地方變相舉債的工具,就必須回歸到推行PPP的初衷,把解決地方政府資金不足、投入能力不強的問題解決好,把真正適合采用PPP模式的項目拿出來,吸引社會資本參與。
(責任編輯:鄧浩)