信訪法治化改革利器再出。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，并發(fā)出通知要求各地區(qū)各部門遵照執(zhí)行�！掇k法》在中央對加強問責(zé)提出更高要求的背景下，將信訪工作中探索形成的經(jīng)驗固化提升為制度，就責(zé)任追究、督查考核等四個方面作出新規(guī)定，明確了應(yīng)當(dāng)追責(zé)的6種情形及問責(zé)主體、方式、程序等。這標志著我國信訪工作責(zé)任落實步入制度化、規(guī)范化、法治化的新階段，必將有力推進整個信訪工作的法治化，倒逼信訪工作者運用法治思維和方式處理信訪案件。
1功能交疊下的信訪困局
隨著依法治國的全面推進，信訪制度如何邁向法治化，實現(xiàn)與司法等其他機制的功能互補，成為信訪制度改革亟待解決的問題。
追根溯源，信訪制度創(chuàng)設(shè)之初，暗含了人民當(dāng)家做主的民主價值。1951年，當(dāng)時的政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，強調(diào)各級政府應(yīng)為人民群眾做主，全心全意為人民服務(wù)，也鼓勵人民群眾積極監(jiān)督政府工作。這被認為是我國信訪制度確立的標志，其目的就是保障人民對國家建設(shè)建言獻策、參與國家治理的權(quán)利。1957年11月，國務(wù)院又頒布《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》。這一時期的信訪工作，作為密切聯(lián)系政府和人民之間的機制，發(fā)揮了積極作用。“文革”結(jié)束后，信訪工作又在撥亂反正和解決歷史遺留問題中發(fā)揮了重要作用。
1982年2月，第三次全國信訪工作大會在北京召開，討論并通過了《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例草案》，標志著信訪逐漸走上正規(guī)化道路。此后，信訪逐漸從政府密切聯(lián)系群眾的一般性機制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q權(quán)利訴求、化解利益沖突的矛盾疏導(dǎo)機制。1995年10月，國務(wù)院頒布《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規(guī)，在信訪工作規(guī)范化、法制化方面做出重要努力和嘗試。進入21世紀，隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，各類社會矛盾和利益沖突加劇，原有信訪制度在利益疏導(dǎo)和矛盾化解上日漸力不從心。為此，國務(wù)院于2005年修訂了《信訪條例》，2007年又頒發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》。
遺憾的是，中央對信訪的重視并沒有被準確傳導(dǎo)到基層，實踐中信訪不僅在化解利益沖突上捉襟見肘，某種程度上其本身也陷入亂象困境。例如，信訪排名制度將各級黨政領(lǐng)導(dǎo)列為信訪責(zé)任人，轄區(qū)內(nèi)上訪次數(shù)成為黨政干部升遷考核的指標之一，由此導(dǎo)致各地頻頻曝出“截訪”“抓訪”事件，甚至出現(xiàn)雇傭“黑保安”、設(shè)置“黑監(jiān)獄”的情況。中央鼓勵信訪，基層頻頻截訪，“堵”成為一些地方信訪工作的“要訣”，反而損害了政府威信，進一步加劇了“信訪洪流”。
信訪困局的出現(xiàn)，根子上與其功能定位交疊泛化有關(guān)。在長期的歷史發(fā)展中，信訪從以往傾聽群眾呼聲、回應(yīng)群眾訴求、解決群眾實際困難的一般性“群眾工作”，轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢呒m紛解決、監(jiān)督公權(quán)、政策協(xié)商、群眾聯(lián)系等多重功能的綜合性機制。其中，最主要的解決利益糾紛、監(jiān)督公權(quán)功能，與法治體系中的司法糾紛解決機制發(fā)生重疊交叉。法律和政策協(xié)商功能，也與立法和公共政策制定中的法治化參與機制相重疊。在人治傳統(tǒng)根深蒂固的社會環(huán)境里，這種功能交疊最終會讓信訪成為一種“兜底”機制，所謂“信訪是個筐，啥都往里裝”，信訪與行政復(fù)議、仲裁、司法等途徑之間的邊界不清，最終導(dǎo)致“信訪不信法”“信訪無終點”。隨著依法治國的全面推進，信訪制度如何邁向法治化，實現(xiàn)與司法等其他機制的功能互補，成為信訪制度改革亟待解決的問題。
2主導(dǎo)改革的是法治邏輯
十八大以后，針對信訪制度弊端，觸發(fā)了一場國家主導(dǎo)的信訪重大改革，其主導(dǎo)邏輯便是回歸法治、回歸理性。
作為社會穩(wěn)定的“減壓閥”，信訪既是社會轉(zhuǎn)型期不可或缺的矛盾疏導(dǎo)渠道，也是黨政機關(guān)有效回應(yīng)利益訴求的重要平臺。適應(yīng)全面深化改革對于化解矛盾的新要求，近年來我國加快了信訪制度改革的步伐。
十八大是信訪制度改革的一個重要分水嶺。此前的改革主要是局部性的改革，并沒有涉及體系改革。十八大以后，針對信訪制度弊端，觸發(fā)了一場國家主導(dǎo)的信訪重大改革，其主導(dǎo)邏輯便是回歸法治、回歸理性。2013年3月，為了將矛盾化解在基層，把問題解決在當(dāng)?shù)�，從根本上解決上訪、截訪等問題，我國在部分省市試點取消信訪排名制度。這場取消信訪全國排名的改革，被輿論認為影響力度不亞于勞教制度的廢除。
十八屆三中全會的召開，全面拉開了信訪制度改革的序幕。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制；把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。2014年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，要求各地區(qū)各部門實行網(wǎng)上受理信訪制度，增強透明度和公正性，同時規(guī)定嚴格實行訴訟與信訪分離，要求各級政府信訪部門對涉法涉訴事項不予受理。
三年來，從取消信訪全國排名到實行訴訪分離，從依法分類處理信訪訴求到實行網(wǎng)上受理信訪，從推行律師參與信訪接待到建立信訪工作責(zé)任制，圍繞暢通渠道、依法規(guī)范、陽光信訪、解決訴求，我國信訪工作法治化改革步伐不斷加快，驅(qū)動信訪形勢持續(xù)穩(wěn)中向好。2015年全國信訪增量和存量實現(xiàn)“雙下降”，信訪總量下降7.4％，進京上訪下降6.5％，網(wǎng)上信訪數(shù)量上升到總量的40.1％。
不難看出，信訪形勢的改觀，很大程度上來自于信訪制度改革的法治化方向�？v觀各項信訪改革舉措，共同目的都是推進信訪規(guī)范化、法治化、有序化，形成及時就地解決群眾合理訴求的常態(tài)機制，實現(xiàn)公民依法上訪、黨政機關(guān)依法處理信訪。其中，涉訴涉法信訪的分流與依法終結(jié)，既有效緩解了“信訪洪流”，又尊重了司法權(quán)威，打破了一些人“信訪不信法”的慣性。這項改革的法治意蘊就在于：法治社會，司法是化解利益糾紛的“最后一道防線”。信訪從這類案件中抽身，恰恰是信訪和司法都回歸理性、邁向法治的體現(xiàn)。
3扭住信訪制度的牛鼻子
責(zé)任制能夠提供一種倒逼機制，將法定的信訪職責(zé)落實到位，因而是解決現(xiàn)實中信訪亂象的“中樞神經(jīng)”。
現(xiàn)代政治是責(zé)任政治，責(zé)任制是強化制度實施的關(guān)鍵要素。在實現(xiàn)功能區(qū)分、案件分流的基礎(chǔ)上，如何推進信訪工作法治化？我們以為，建立科學(xué)合理的問責(zé)制度是重心。信訪制度的改革完善是一個系統(tǒng)化工程，通過法治手段來糾治其自身存在的諸多問題是當(dāng)務(wù)之急。而要實現(xiàn)信訪法治化，就必須通過一套科學(xué)、合理、完備的問責(zé)機制來倒逼信訪走上法治化軌道。
責(zé)任制的主體內(nèi)容是責(zé)任體系，建立健全信訪責(zé)任制，必須構(gòu)建“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的信訪責(zé)任體系�！缎旁L條例》規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制”，國家信訪局也曾開展過信訪案件的督查。但是在普遍意義上，信訪尚未建立起嚴密的責(zé)任體系，問責(zé)也沒有完全納入常態(tài)化軌道�；诖�，此次出臺《信訪工作責(zé)任制實施辦法》明確了各級黨政機關(guān)工作部門的信訪權(quán)責(zé)，首次對信訪工作各責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容作出明確規(guī)定，有助于解決實踐中理解不一、難以界定、把握不準等問題。
法治的視野下，司法責(zé)任制是司法制度改革的“牛鼻子”，信訪責(zé)任制也是信訪制度改革的“牛鼻子”，其對整個信訪法治化的作用就在于：責(zé)任制能夠提供一種倒逼機制，將法定的信訪職責(zé)落實到位，因而是解決現(xiàn)實中信訪亂象的“中樞神經(jīng)”。當(dāng)然，問責(zé)制的倒逼效應(yīng)寓于“有責(zé)必問”，不能成為“橡皮筋”“紙老虎”。十八屆六中全會吹響了全面從嚴治黨的號角，釋放出有責(zé)必問、問責(zé)必嚴的強烈信號。在這種背景下，信訪工作只有以責(zé)任落實推動工作落實，一級抓一級、層層抓落實，在整個信訪系統(tǒng)中壓實信訪工作責(zé)任，讓問責(zé)力度從“寬、松、軟”轉(zhuǎn)為“嚴、緊、硬”，才能發(fā)揮出“牛鼻子”的作用，將信訪工作納入依法履職盡職的規(guī)范化軌道。
4三管齊下推進信訪法治化
聽證是將“正當(dāng)程序理念”引入信訪機制的體現(xiàn)，而程序除了具有保障實體和排除恣意的功能，還具有“吸納不滿”的功能。
習(xí)近平總書記在談及改革信訪工作時專門強調(diào)：“需要密織法律之網(wǎng)，強化法治之力”。全面推進信訪工作法治化，不僅僅是貫徹落實全面依法治國方略、加快法治中國的必然要求，也是維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義的重大舉措，更是破解“信訪不信法”等信訪工作難題的有效途徑。具體說來，有以下幾項工作需要盡快落實。
一是加快信訪立法。目前，我國形成了以《信訪條例》為主體，以地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)制度文件為配套的信訪制度規(guī)范體系，但并不完備�！缎旁L條例》僅僅是一部行政法規(guī)，存在效力層級較低、剛性不足、覆蓋面窄、相關(guān)規(guī)定過于原則等問題，難以有效調(diào)整行政機關(guān)之外的黨組織、司法機關(guān)的信訪工作，且難以與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等法律制度相銜接。因此，信訪立法的重點，是按照學(xué)者的建議盡快制定一部《信訪法》，從法律層面明確信訪的性質(zhì)、職能、地位、作用、原則，解決信訪部門職責(zé)權(quán)限的劃分、信訪程序的規(guī)范以及法律責(zé)任的承擔(dān)等，從而在國家宏觀體制下改革完善信訪的制度框架，確立“信訪公開透明”原則，形成信訪法治化的運作模式。
二是建立完善信訪聽證制度。將聽證制度引入信訪，一方面可以充分保障信訪人自由陳述意見、辯論和質(zhì)證的機會，有利于澄清案件事實，防止信訪部門主觀臆斷，使其對案件做出合理合法的評判；另一方面，聽證是將“正當(dāng)程序理念”引入信訪機制的體現(xiàn)，而程序除了具有保障實體和排除恣意的功能，還具有“吸納不滿”的功能。經(jīng)過聽證中的充分表達和申訴，讓上訪者感受到“陽光信訪”的信息開放和表達自由，這能在很大程度上吸收、化解掉上訪者內(nèi)心的焦慮、不安、猜忌與不信任，從而推動實體權(quán)益糾紛的有效解決，增加上訪人對信訪決定的信賴程度。
三是建立專業(yè)化的信訪隊伍。目前我國信訪隊伍規(guī)模巨大，專職或兼職人員將近50萬，但信訪工作人員能力素質(zhì)參差不齊，法律和心理學(xué)專業(yè)素養(yǎng)普遍不高，難以適應(yīng)推進信訪法治化的需要。為此，應(yīng)當(dāng)著眼于法治化需要，專門加強信訪干部的法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強其依法信訪的自覺性；在各級信訪部門的重要崗位上增配法律專業(yè)人員，大力推動律師介入信訪機制；同時著眼于矛盾化解的特點，對信訪工作人員進行心理疏導(dǎo)方面的專業(yè)訓(xùn)練，大量引進具有心理學(xué)知識背景的人充實到信訪工作隊伍。
本版撰文趙儒初傅達林
