今年5月1日起，河北張家口境內(nèi)150公里的縣級(jí)公路“草原天路”開(kāi)始面向自駕游者收費(fèi)，引起輿論一片嘩然。
我的觀點(diǎn)很直接：不該收費(fèi)。收費(fèi)是一種違法、短視、不經(jīng)濟(jì)、不公平、不科學(xué)的行為。
一、法律授權(quán)與地方政府的法無(wú)授權(quán)不可為
從法律層面講，張北縣政府在草原天路收錢(qián)與現(xiàn)有《公路法》、《物權(quán)法》、《旅游法》等條規(guī)或立法精神相違背。
《公路法》第六條：“公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道”。第九條規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人在公路上非法設(shè)卡、收費(fèi)、罰款和攔截車輛”。
那么，什么情況下公路可以收費(fèi)呢？《公路法》第五十八條明確規(guī)定：“除本法第五十九條規(guī)定可以收取車輛通行費(fèi)的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費(fèi)”，而第五十九條是這么說(shuō)的：“符合國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車輛通行費(fèi)：（一）由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路；（二）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路；（三）由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路”。也就是說(shuō)，政府貸款或非政府經(jīng)濟(jì)組織投資的公路，不是利用公帑修建的公路，才可以在一定時(shí)限內(nèi)收費(fèi)還貸。草原天路是政府財(cái)政公共資金投資的縣級(jí)公路，也就是“官道”，任何人都可以自由通行。收費(fèi)就是違法。
再看看《物權(quán)法》。草原公路為什么自駕游車輛常常絡(luò)繹不絕？不是因?yàn)楣繁旧矶嗝磁�，而是因�(yàn)楣穬蓚?cè)的風(fēng)景特別讓人愉悅。那么公路兩側(cè)的風(fēng)景是誰(shuí)的？根據(jù)有關(guān)資料，草原天路兩側(cè)的風(fēng)景，用王衍用教授（他是支持收費(fèi)的）的話說(shuō)，草原天路的吸引力在于：“它歷史上是祖國(guó)第一北疆的最后一道防御線，是燕趙、秦漢、北魏、北齊和明清多代長(zhǎng)城遺址保護(hù)區(qū)，是中原與草原，農(nóng)耕與游牧的交錯(cuò)帶，分布著樺皮嶺、閻片山、梯田、風(fēng)力發(fā)電塔、七色花海等具有較高觀賞及休閑價(jià)值的旅游資源，自然和文化品質(zhì)極高”。
王教授提及的資源包括文化古跡、自然山體、草原、風(fēng)力發(fā)電站等。這里涉及的物權(quán)既有國(guó)有的自然資源和歷史文物，又有集體所有的草原，以及企業(yè)所有的風(fēng)力發(fā)電塔。草原天路兩側(cè)的很多資源如森林、山嶺、草原、荒地、野生動(dòng)植物、文物等，根據(jù)《物權(quán)法》的明確規(guī)定，應(yīng)該屬于國(guó)家所有而非當(dāng)?shù)乜h政府所有。如果說(shuō)，某種情景下，縣級(jí)政府受托可以支配國(guó)有資源，那么，沿途的大量屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民集體所有的物權(quán)，則不應(yīng)該由政府包辦支配�！段餀�(quán)法》第五十八條“法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施”等，屬于“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”。旅游者為了觀賞分別屬于國(guó)家（全民）和集體所有的景物，縣級(jí)政府有什么法律依據(jù)收費(fèi)呢？作為政府，法無(wú)授權(quán)不可為，是一條政策紅線。
哪怕縣級(jí)政府一定程度上可以代替中央政府執(zhí)行公共資源的所有權(quán)、支配權(quán)的角色，那么公共資源基礎(chǔ)上形成的旅游資源，國(guó)家的基本立法精神又是如何規(guī)定的呢？《旅游法》第四十三條規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門(mén)票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，不得通過(guò)增加另行收費(fèi)項(xiàng)目等方式變相漲價(jià)。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開(kāi)放。”可見(jiàn)公共資源的景區(qū)不應(yīng)增加門(mén)票、漲價(jià)，而應(yīng)該逐步降價(jià)或免費(fèi)開(kāi)放。但是草原天路當(dāng)?shù)卣畢s走了一條與《旅游法》立法精神相反的道路。
另外，縣政府收了費(fèi)，誰(shuí)來(lái)支配這筆錢(qián)？即使縣政府如果受到了物權(quán)所有人的委托來(lái)代理收費(fèi)角色，那么收取的門(mén)票是不是會(huì)按資源的用益物權(quán)狀況而再分配呢？《物權(quán)法》第一百一十八條規(guī)定，“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”。本來(lái)由沿途單位和個(gè)人依法收益的機(jī)會(huì)，因?yàn)榍爸檬召M(fèi)并且不會(huì)再次分配到這些利益主體手中，他們的收益權(quán)受到了一定程度的侵害。
二、經(jīng)濟(jì)理性與非理性
從經(jīng)濟(jì)角度講，旅游產(chǎn)品和旅游收益鏈延長(zhǎng)時(shí)代，還打門(mén)票經(jīng)濟(jì)的算盤(pán)，太低端了。眼睛緊盯單一門(mén)票收益而放棄更大的延伸效益，是經(jīng)濟(jì)上的不理性。
現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入無(wú)景區(qū)化目的地時(shí)代了，可以賺錢(qián)的產(chǎn)業(yè)鏈條很長(zhǎng)，完全沒(méi)有必要把自己“吊死”在門(mén)票這一棵樹(shù)上。
沿著一條風(fēng)景道自駕游，當(dāng)?shù)乜梢耘嘤嚅L(zhǎng)的自駕游產(chǎn)業(yè)鏈？如果這條風(fēng)景道不公開(kāi)赤裸裸收取門(mén)票，自駕游者在某種容量約束之內(nèi)自由進(jìn)出，可以帶動(dòng)的消費(fèi)包括汽車銷售、公路加油站、餐飲、住宿、旅游商品銷售、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)、零售業(yè)、文化藝術(shù)表演、汽車租賃、汽車維修、汽配、互聯(lián)網(wǎng)金融、農(nóng)民就業(yè)……但是收費(fèi)后，因?yàn)橐徊糠秩艘騼r(jià)格敏感會(huì)疑慮和抵制，或者干脆消費(fèi)不起，從而使進(jìn)入總量下降，少一張門(mén)票，實(shí)際上可能會(huì)抑制數(shù)倍、數(shù)十倍的潛在消費(fèi)能力。收錢(qián)的單位是縣政府，而受影響的旅游產(chǎn)品供應(yīng)鏈可能波及成千上萬(wàn)的商家和農(nóng)戶。雖然杭州作為城市型目的地與張北草原目的地有相當(dāng)大的不同，但是杭州西湖取消門(mén)票后促使旅游消費(fèi)的總體水平大大提高的案例，以及湖南鳳凰古城關(guān)門(mén)售票又重新開(kāi)放經(jīng)營(yíng)的案例，都說(shuō)明了理性的開(kāi)發(fā)管理模式應(yīng)該是擴(kuò)展旅游產(chǎn)業(yè)鏈，而非僅僅盯著門(mén)票。
中國(guó)的旅游市場(chǎng)仍然是一個(gè)價(jià)格敏感市場(chǎng)。一個(gè)目的地本來(lái)游客蜂擁，但如果漲價(jià)一個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)需求可能就會(huì)下降好幾個(gè)百分點(diǎn)。張北草原作為開(kāi)放式旅游吸引物，其特色是無(wú)邊界、多層次、自然與文化景觀豐富的線性資源，適合自駕游體驗(yàn)，其消費(fèi)點(diǎn)在于沿途的服務(wù)，而風(fēng)景本身屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，人們的支付意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有為了獲得特定的服務(wù)那樣來(lái)得爽快。
三、社會(huì)公平與利益博弈
從社會(huì)角度講，收費(fèi)行為是縣級(jí)政府與沿途百姓爭(zhēng)利，不利于旅游扶貧事業(yè)發(fā)展。
一條數(shù)百公里長(zhǎng)的公路，自駕游者可以自由出入，沿途可以產(chǎn)生各種消費(fèi)需求，為千千萬(wàn)萬(wàn)旅游者提供服務(wù)的供應(yīng)商可以包括不同等級(jí)的國(guó)營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)，當(dāng)然更重要的是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民。原來(lái)依賴土地耕種和牧場(chǎng)養(yǎng)殖的農(nóng)牧民，轉(zhuǎn)為一加三產(chǎn)業(yè)組合，既可實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，也可提高生活水平，如果縣政府關(guān)起門(mén)來(lái)收門(mén)票，勢(shì)必會(huì)在一定程度上影響進(jìn)入風(fēng)景道及其沿途的旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，實(shí)際上是縣級(jí)政府與下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其農(nóng)牧民經(jīng)營(yíng)戶爭(zhēng)奪旅游收益。
收門(mén)票降低景區(qū)內(nèi)居民商業(yè)收入，這個(gè)已經(jīng)有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在先。湖南鳳凰古城封閉收門(mén)票，就曾遭到城內(nèi)居民的激烈反對(duì)，因?yàn)閮r(jià)格敏感的旅游市場(chǎng)，收門(mén)票就會(huì)減少進(jìn)入古城的流量，城內(nèi)的市民所從事的商業(yè)活動(dòng)就會(huì)受到不利影響。迫于壓力，最近鳳凰縣政府已經(jīng)順應(yīng)民意，重新開(kāi)放了古城（景區(qū)），受到廣大居民的一致歡迎。
收費(fèi)門(mén)檻限制和剝奪了低收入者利用公共資源的權(quán)利。理論上講，屬于公共資源的風(fēng)景道路，每一個(gè)國(guó)民都有權(quán)力平等地進(jìn)出。但哪怕只是收取50元的門(mén)票，對(duì)于月收入只有數(shù)千元或者更低的低收入家庭來(lái)講，一家三五口集體出游，就有可能帶來(lái)阻礙，限制了他們分享公共資源的權(quán)利。
旅游吸引物的價(jià)格直接相關(guān)者就是游客，收不收門(mén)票，收多少，游客應(yīng)該有參與聽(tīng)證的渠道�！堵糜畏ā返谒氖龡l規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)……擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性”。草原天路收費(fèi)引起游客一片反對(duì)之聲，也許是聽(tīng)證過(guò)程沒(méi)有讓游客真正的參與。
對(duì)公共產(chǎn)品的風(fēng)景道，在美國(guó)、德國(guó)、加拿大和澳大利亞，都有現(xiàn)成的管理方法，也就是中央政府或聯(lián)邦政府與省級(jí)政府，提供財(cái)政投入以維護(hù)公路的服務(wù)設(shè)施，讓國(guó)內(nèi)外訪客零成本進(jìn)入。但可以將具有商業(yè)性的游客中心、接待設(shè)施、餐飲服務(wù)、紀(jì)念品服務(wù)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)力量來(lái)提供。美國(guó)國(guó)家公園體系中也包括一類被稱為parkway（公園路）的類型，基本上也是不收門(mén)票，但能帶動(dòng)沿途社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)，通過(guò)稅收獲得回報(bào)，不一定非要直接收取門(mén)票來(lái)滿足地方財(cái)政的需要。
四、環(huán)境保護(hù)與技術(shù)實(shí)現(xiàn)
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，收費(fèi)可以限制車流量，保護(hù)草原景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。每逢旺季，來(lái)自北京等客源城市的游客短時(shí)間內(nèi)集中出發(fā)，致使張北公路一線嚴(yán)重混亂、堵塞、垃圾滿地，也有一些商家乘機(jī)漲價(jià)，服務(wù)質(zhì)量低。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)賣(mài)門(mén)票可以限制客流。
實(shí)際上真的漲價(jià)可以限制客流嗎？上面已經(jīng)分析了，收費(fèi)只會(huì)限制低收入者的出游，這是一種對(duì)公共資源的平等利用權(quán)利的剝奪。旅行的邊際成本理論解釋了遠(yuǎn)途客人不會(huì)受50元門(mén)票的限流措施的影響。人們自駕游每天所花的汽油、住宿、餐飲費(fèi)用可能超過(guò)上千元，根本不會(huì)因?yàn)槎嗷?0元錢(qián)門(mén)票而動(dòng)搖進(jìn)入預(yù)設(shè)目的地的欲望。
其實(shí)，在智慧旅游時(shí)代限流完全不需要通過(guò)收費(fèi)門(mén)檻來(lái)實(shí)現(xiàn)�，F(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和網(wǎng)上預(yù)約、遠(yuǎn)程支付功能的普及，使得任何容量水平的景區(qū)管理措施都能很方便地實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)以上四點(diǎn)分析，結(jié)論是公路收費(fèi)弊大于利，“小利損害了大利”。強(qiáng)烈建議停止收費(fèi)，想辦法延長(zhǎng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，完全能夠?qū)崿F(xiàn)“上路不收費(fèi)，進(jìn)入有收益”的良性循環(huán)。
