●在中央地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管，“可復制可推廣”與國際金融中心建設的協(xié)調(diào)處理，與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則的對標等方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設還存在有待進一步研究的問題。
●建議上海自貿(mào)試驗區(qū)下一步充分依托浦東新區(qū)作為一個完整行政區(qū)域的優(yōu)勢，探索建立一套與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，推動上海自貿(mào)試驗區(qū)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)，為全國深化改革開放繼續(xù)發(fā)揮示范引領作用。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)走過兩年多的歷程。目前，以“準入前國民待遇+負面清單”管理模式的改革探索不斷取得新突破，對標國際投資貿(mào)易通行規(guī)則的制度創(chuàng)新不斷深化，國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境不斷完善，一批立足可復制、可推廣的基礎性制度和核心制度不斷形成，浦東新區(qū)作為一級地方政府轉(zhuǎn)變職能的改革舉措不斷取得新進展，提高經(jīng)濟領域政府治理能力的制度框架基本形成。
上海自貿(mào)試驗區(qū)建設對新一輪改革開放具有引領意義，是全面深化改革的突破口。這一特性決定了上海自貿(mào)試驗區(qū)必須在諸多領域先行先試，承擔“制度闖關”的艱巨任務，并形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，為在國家層面全面深化改革助力。兩年多來，自貿(mào)試驗區(qū)在貿(mào)易、投資、金融三方面的制度創(chuàng)新取得了較為顯著的成效。
以負面清單管理為核心的投資管理制度基本建立
一是深化完善負面清單。2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)推出全國首張負面清單，外商投資準入特別管理措施有190條；2014年6月修訂出臺2014版負面清單，特別管理措施減少至139條，提高了開放度和透明度。2015年，國家明確4個自貿(mào)試驗區(qū)共用一張負面清單，特別管理措施進一步減少至122條。
二是改革外商投資和境外投資管理制度。自貿(mào)試驗區(qū)將負面清單以外領域的外商投資項目和企業(yè)合同章程審批全部改為備案制，境外投資也改為備案。這兩項工作從自貿(mào)試驗區(qū)成立伊始就開始實施，效果顯著。截至目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)新設外資企業(yè)超過5000家，投資總額達800億美元。對境外投資共計628個項目，其中86個為增資項目，表明境外投資運轉(zhuǎn)良好。
三是落實擴大開放措施。上海自貿(mào)試驗區(qū)運行兩年來，國家先后批準了兩批、共54項擴大開放措施，其中服務業(yè)37項、制造業(yè)17項。目前所有擴大開放措施均已可實施，已有超過1100個項目落地。
以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)督制度有效運行
一是創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管制度。在海關、檢驗檢疫部門的支持配合下，上海自貿(mào)試驗區(qū)推出了“先入?yún)^(qū)、后報關”、“一次申報、一次查驗、一次放行”等多項創(chuàng)新舉措，成效顯著。
二是搭建國際貿(mào)易“單一窗口”。2015年6月，國際貿(mào)易“單一窗口”1.0版正式上線運行，覆蓋6個功能模塊，涉及17個口岸和貿(mào)易監(jiān)管部門，600多家企業(yè)上線辦理業(yè)務，初步具備了國際貿(mào)易“單一窗口”的基本構(gòu)架和主要功能。
三是貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物進行分類監(jiān)管，通過采用“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管+庫位管理+實時核注”的監(jiān)管模式，對貨物的“進、出、轉(zhuǎn)、存”情況進行實時掌控和動態(tài)核查。
以資本項目可兌換和金融服務業(yè)開放為目標的金融改革有序推進
一是金融開放創(chuàng)新方案及配套政策陸續(xù)制定完成。2015年，國務院批準各相關部委和上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布《進一步推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點，加快上海國際金融中心建設方案》（以下簡稱《聯(lián)動方案》）；中國人民銀行上�？偛堪l(fā)布《上海自貿(mào)試驗區(qū)分賬核算業(yè)務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則》，啟動自由貿(mào)易賬戶外幣服務功能和境外融資功能；證監(jiān)會發(fā)布《境外交易者和境外經(jīng)紀機構(gòu)從事境內(nèi)特定品種期貨交易管理暫行辦法》，原有期貨市場建設步伐加快，相關配套政策陸續(xù)發(fā)布。
二是金融市場和產(chǎn)品服務功能不斷提升。主要表現(xiàn)在金融機構(gòu)大量集聚，自由貿(mào)易賬戶運行順暢，人民幣跨境使用迅猛增長，外匯管理改革成效顯著，面向國際的金融要素市場建設穩(wěn)步推進。
三是金融監(jiān)管和風險防范機制不斷完善。通過建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制、跨境資金流動監(jiān)測機制、“反洗錢、反恐融資、反逃稅”監(jiān)管機制，完善金融宏觀審慎監(jiān)管措施，切實加強金融機構(gòu)風險管理主體責任，構(gòu)建開放條件下的金融安全網(wǎng)。
但與此同時，在中央地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管、“可復制可推廣”與國際金融中心建設的協(xié)調(diào)處理、與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則的對標等方面，也存在一些有待進一步研究的問題和需要進一步推進的工作。
適應簡政放權新常態(tài)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能
一是要解決“證照分離”后的新問題。
上海自貿(mào)試驗區(qū)成立之初，即率先在區(qū)內(nèi)試行注冊資本認繳制。此后又推行“三證合一、一照一碼”注冊登記制度。此外，還在全國率先試點“證照分離”，將“先證后照”改為“先照后證”，以進一步激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。從現(xiàn)有實踐來看，“證照分離”、“先照后證”雖然為在自貿(mào)試驗區(qū)開辦企業(yè)帶來了便利，但并未解決全部問題。很多創(chuàng)業(yè)者拿到營業(yè)執(zhí)照后仍然存在辦證難問題，只是把矛盾推后了。主要問題仍在于許可事項辦理的透明度和預期性較低，部分行業(yè)的市場準入門檻較高。為此，需要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，更加充分發(fā)揮市場和企業(yè)的主體作用，取消部分許可證，降低具體辦事部門的自由裁量權，增強行政過程的透明度和辦理結(jié)果的可預期性。
二是要轉(zhuǎn)變“誰審批，誰主管”的傳統(tǒng)思路，加強事中事后監(jiān)管。
很多審批、許可項目被取消，隨之而來的問題是一些政府部門履行監(jiān)管職能不積極，認為“不是我批的，不歸我管”。這種在“全鏈條”審批時代遺留下來的“誰審批，誰主管”的傳統(tǒng)思路，顯然已經(jīng)不適應“準入前國民待遇+負面清單”時代的新形勢。為此，需要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將工作重心和注意力真正從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來，明確監(jiān)管職權、厘清監(jiān)管責任，做到不該管的果斷放手，該管的堅決管起來。
三是要進一步強化部門間信息共享，打破“蜂窩煤”管理模式。
目前我國的政府管理模式很大程度上是“蜂窩煤式”的，各部門自上而下自成一體，相互之間信息流通不暢、溝通協(xié)調(diào)不足，既不利于監(jiān)管資源的最佳利用，也給企業(yè)經(jīng)營和市場運轉(zhuǎn)造成額外負擔。一些體制機制方面的問題是在自由貿(mào)易試驗區(qū)乃至上海市層面都無法完全解決的，需要中央相關部門給予配合、支持和協(xié)調(diào)。從現(xiàn)實情況出發(fā)，可以考慮以金融領域為突破口，在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)打破“一行三會”間的監(jiān)管壁壘，探索建立符合國際規(guī)則、適應中國國情、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的全覆蓋金融監(jiān)管體制。
處理好“可復制可推廣”與國際金融中心建設的關系
探索和積累可復制可推廣的經(jīng)驗，是中央對上海自貿(mào)試驗區(qū)的重要要求，也是自貿(mào)試驗區(qū)試點的重要意義之所在。但是，對“可復制可推廣”的理解不宜絕對化，不應認為自貿(mào)試驗區(qū)的任何創(chuàng)新舉措都要以“可復制可推廣”為前提。金融領域尤其如此。金融要素天生具有集中性，需要大資金、大市場、大平臺，這也正是上海建設國際金融中心的原因之所在。在此情況下，如果一味強調(diào)“可復制可推廣”，一來易于束縛金融創(chuàng)新思路；二來復制、推廣過快會對試驗深度和要素積累造成影響；三來復制、推廣過多會分散金融資源，妨礙要素集聚，影響國際金融中心的建設進程。在調(diào)研過程中，相關政府部門和金融機構(gòu)對此均有所反映。
2015年4月8日，《國務院關于印發(fā)進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》中明確指出：“加大金融創(chuàng)新開放力度，加強與上海國際金融中心建設的聯(lián)動�！�10月30日，經(jīng)國務院同意，人民銀行、商務部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局和上海市政府聯(lián)合印發(fā)《聯(lián)動方案》，標志著上海自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新與上海國際金融中心建設聯(lián)動這一理念得到明確。上海在建設國際金融中心方面具有先天優(yōu)勢，這一優(yōu)勢不應被沖淡或放棄。金融市場除了集聚功能，還有輻射功能，能夠輻射和服務周邊。因此，就上海自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展和金融市場建設而言，可以更多地從“可服務可輻射”的角度進行思考和探索，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，將自貿(mào)試驗區(qū)推進與國際金融中心建設有機結(jié)合起來。
例如，目前，關于自由貿(mào)易賬戶和分賬核算體系的實施細則是由人民銀行上�？偛恐贫ǖ�，其能否約束上海市以外的金融機構(gòu)存在疑問。而如果將自由貿(mào)易賬戶簡單復制推廣到其他自貿(mào)試驗區(qū)，又會使相關金融業(yè)務的集中性受到影響。因此，可以考慮將人民銀行上�？偛恐贫ǖ囊�(guī)則上升到人民銀行總行層面，約束全國范圍內(nèi)的相關金融機構(gòu)；其他自貿(mào)試驗區(qū)基于相同規(guī)則建立自由貿(mào)易賬戶，但將結(jié)算中心總后臺放在上海，從而充分發(fā)揮上海的金融中心優(yōu)勢。
進一步對標國際投資貿(mào)易通行規(guī)則
由于上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設主要著眼于制度創(chuàng)新而非政策優(yōu)惠，因此必須從轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、便利貿(mào)易投資的角度打造核心競爭力，對標國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，在國際范圍內(nèi)對企業(yè)產(chǎn)生足夠吸引力。從調(diào)研中了解到的情況看，很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務的大企業(yè)，對自由貿(mào)易試驗區(qū)出臺新政策、新規(guī)則并無多高期待，更希望、更看重的是“政府少管點”和“尊重國際慣例”，以便其能以國際通行方式進行更為自主靈活的經(jīng)營。
例如，航運保險是國際化程度很高的自成一體的保險業(yè)務，相比一般保險業(yè)務有較大的特殊性�！逗Ｉ谭ā穼Ｉ媳ｋU也有專章規(guī)定，構(gòu)成《保險法》的特別法。有鑒于此，保險監(jiān)管部門在對航運保險業(yè)務及開展此類業(yè)務的企業(yè)進行監(jiān)管時，理應與對一般保險業(yè)務的監(jiān)管有所區(qū)別。但實踐中，保險監(jiān)管部門對航運保險業(yè)務的特殊性并未給予足夠關注，而是習慣于一體適用相關監(jiān)管規(guī)則和指標，并要求監(jiān)管對象相應調(diào)整其業(yè)務模式和作法。這不僅給航運保險企業(yè)增加了不必要的合規(guī)成本，也不利于這些企業(yè)開展國際化經(jīng)營。
因此，有必要在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)進一步探索簡政放權和轉(zhuǎn)變政府職能，可放可不放的盡量放，可管可不管的盡量不管，盡可能做到尊重市場規(guī)律和國際慣例，為企業(yè)創(chuàng)造一個更為友好和寬松的國際化、法治化營商環(huán)境。
建議上海自貿(mào)試驗區(qū)下一步充分依托浦東新區(qū)作為一個完整行政區(qū)域的優(yōu)勢，探索建立一套與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，推動上海自貿(mào)試驗區(qū)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)，為全國深化改革開放繼續(xù)發(fā)揮示范引領作用。
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