中國(guó)正在經(jīng)歷人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這一劃時(shí)代的世紀(jì)工程，不僅可以使中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型，而且可能使中國(guó)文明發(fā)生從簡(jiǎn)單輪回向螺旋上升的跨越，不僅可以改變世界發(fā)展的格局，而且可能加速人類(lèi)文明的進(jìn)程。

　　但是，要通過(guò)健康的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)文明的成功躍遷，需要妥善處理涉及城鎮(zhèn)化的若干重要關(guān)系。

　　城鄉(xiāng)協(xié)同一體是新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)志性路徑與目標(biāo)

　　城與鄉(xiāng)作為兩種不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間形態(tài)，具有不同的自然屬性，不同的人口分布和不同的社會(huì)功能。與此同時(shí)，城與鄉(xiāng)擁有諸多方面的互補(bǔ)性和共生性，承載著同等重要的價(jià)值，有可能也需要有機(jī)結(jié)合和協(xié)同一體。

　　2002年以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入比一直在3以上，2007年城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大到改革開(kāi)放以來(lái)的最高水平3.33：1，2014年城鄉(xiāng)居民收入比首次降至3倍以下；與此同時(shí)，農(nóng)村建立了免費(fèi)義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)向均衡的方向發(fā)展。另外，一些先發(fā)區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)區(qū)域正在邁向包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、要素市場(chǎng)等更大范圍和更高層次的一體和融合發(fā)展。

　　制度缺失使城鄉(xiāng)失衡變得復(fù)雜而劇烈

　　盡管城鄉(xiāng)關(guān)系加劇惡化的趨勢(shì)有所緩解，但直到目前，中國(guó)的城鄉(xiāng)分割與對(duì)立以及城市剝奪農(nóng)村的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式?jīng)]有根本改變，城鄉(xiāng)分化的趨勢(shì)仍然在持續(xù)。就目前全國(guó)整體而言，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境建設(shè)落差巨大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，城鄉(xiāng)居民的收入懸殊，法律規(guī)定和賦予的公民基本權(quán)利在城鄉(xiāng)之間還存在差別，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互絕緣，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素還遠(yuǎn)不能自由流動(dòng)和等價(jià)交換。

　　更為棘手的兩難問(wèn)題是：試圖通過(guò)要素市場(chǎng)化建設(shè)與改革，來(lái)擴(kuò)展農(nóng)民權(quán)益的改革，結(jié)果可能被利益團(tuán)體利用來(lái)侵害農(nóng)民的權(quán)益。試圖通過(guò)差別化的社會(huì)保障及公共服務(wù)體系構(gòu)建，來(lái)因地制宜地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)保障及公共服務(wù)的碎片化，城鄉(xiāng)及地區(qū)的分割。試圖通過(guò)大規(guī)模地在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)布局公共資源，以促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡配置公共資源，結(jié)果因?yàn)檗r(nóng)村人口分散，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)或相對(duì)過(guò)剩，從而嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)濟(jì)的效率。原因何在？

　　首先，城鄉(xiāng)關(guān)系階段性失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律使然。

　　其次，開(kāi)放背景與大國(guó)特征使城鄉(xiāng)關(guān)系變得復(fù)雜。在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體系下，外生因素的介入可能使得在一定時(shí)期內(nèi)，工業(yè)化與城市化不同步，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可以脫離農(nóng)業(yè)、城市可以脫離農(nóng)村獲得發(fā)展，進(jìn)而帶來(lái)半城鎮(zhèn)化，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的絕緣，城市與鄉(xiāng)村的對(duì)立。人口眾多、疆域遼闊、區(qū)際人口資源要素非均質(zhì)、區(qū)際發(fā)展水平差異較大以及由此導(dǎo)致的資源要素跨區(qū)域流動(dòng)和聚集，會(huì)加劇區(qū)際及城鄉(xiāng)分割、失衡與對(duì)立。

　　再次，制度缺陷與缺失加劇了城鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步失衡。產(chǎn)權(quán)制度的不完善，尤其是農(nóng)村土地、資源和環(huán)境等權(quán)屬關(guān)系單薄且模糊，限制了資源環(huán)境的商品化、資產(chǎn)化、資本化和市場(chǎng)化；市場(chǎng)制度建設(shè)滯后，土地、資源、生態(tài)環(huán)境、勞動(dòng)力或者沒(méi)有建立交易市場(chǎng)，或者市場(chǎng)存在扭曲，“綠水青山”無(wú)法成為“金山銀山”；政府干預(yù)過(guò)度，行政體制與財(cái)稅制度導(dǎo)致政府過(guò)度支配資源要素，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)過(guò)度配給在城市和行政級(jí)別高的城市。

　　實(shí)施差別化策略原則

　　完善自利性調(diào)節(jié)機(jī)制

　　首先，確立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展目標(biāo)�？紤]到當(dāng)今和未來(lái)全球發(fā)展趨勢(shì)和中國(guó)特殊國(guó)情，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體目標(biāo)是：城鎮(zhèn)人口比例以75%為理想目標(biāo)，人口密度以每平方公里一萬(wàn)人為標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)地區(qū)總面積10萬(wàn)平方公里。其中，25%的人口在農(nóng)村，25%的人口在小城鎮(zhèn)，25%的人口在中小城市，25%的人口在大城市。實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)居民收入均衡化，城鄉(xiāng)要素配置合理化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，城鄉(xiāng)環(huán)境生態(tài)化以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化。

　　其次，實(shí)施差別化的協(xié)同一體策略。要循序漸進(jìn)，分段推進(jìn)。在城市化前期和低收入發(fā)展階段，推進(jìn)各項(xiàng)一體化，如權(quán)益平等和要素自由流動(dòng)；城市化中期和中等收入階段，推進(jìn)基本一體化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等和基本基礎(chǔ)設(shè)施共享；城市化后期和高收入階段，實(shí)施全面一體化。要上下分工，分層推進(jìn)。城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)益、基本公共服務(wù)和全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施，由國(guó)家統(tǒng)籌推進(jìn)。就業(yè)、住房保障及地方性基礎(chǔ)設(shè)施由地方政府統(tǒng)籌推進(jìn)，醫(yī)療、教育等由中央與地方政府共同推進(jìn)。要頂層設(shè)計(jì)，因地推進(jìn)。對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路、實(shí)施路徑、操作程序、配套改革、政策扶持等做出總體布局和設(shè)計(jì)，同時(shí)鼓勵(lì)各地探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展路徑、重點(diǎn)和模式。要區(qū)分原因，分類(lèi)推進(jìn)。針對(duì)由社會(huì)發(fā)展規(guī)律使然的城鄉(xiāng)分割，要保持歷史耐心，在條件具備時(shí)逐步解決；對(duì)制度阻礙導(dǎo)致的城鄉(xiāng)對(duì)立，要通過(guò)深化改革，加快解決。要注重效率，兼顧公平。積極推進(jìn)兼利公平與效率的政策措施，謹(jǐn)慎實(shí)施公平與效率矛盾的政策措施，堅(jiān)決剔除兼害公平與效率的政策措施。

　　再次，堅(jiān)持五位一體的協(xié)同發(fā)展思路。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施一體和制度安排一體，促進(jìn)資源與要素、商品與服務(wù)市場(chǎng)一體，保證城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展一體，從而實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)，協(xié)同發(fā)展，最終帶來(lái)城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量均值。

　　最后，構(gòu)建協(xié)同一體的自利性調(diào)節(jié)機(jī)制。通過(guò)完善調(diào)節(jié)機(jī)制，讓市場(chǎng)主體在自利的追求中實(shí)現(xiàn)整體協(xié)同發(fā)展。其中，要完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)即公平交換機(jī)制，建立城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化的基礎(chǔ)制度。要完善政府調(diào)節(jié)機(jī)制，改革、完善和強(qiáng)化相關(guān)的法規(guī)、制度和政策，從而消除城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益的人為差別，保障城鄉(xiāng)居民的合法權(quán)益。完善轉(zhuǎn)移支付制度體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。要完善政府與市場(chǎng)相結(jié)合的調(diào)節(jié)機(jī)制，讓城鄉(xiāng)及區(qū)域的公私部門(mén)之間，公共部門(mén)之間，在要素資源環(huán)境的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)轉(zhuǎn)移、分割、限制等變化過(guò)程中，參照自由市場(chǎng)的公平交易標(biāo)準(zhǔn)，給予公平合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　�。ㄗ髡邽橹袊�(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)助理、研究員）