昨日?qǐng)?bào)載,2014年廣東省政府發(fā)布的《電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》提出“當(dāng)電梯事故或故障造成損失時(shí),使用管理權(quán)者對(duì)受害方承擔(dān)第一賠付責(zé)任”的改革措施,引發(fā)了是否違反相關(guān)上位法的爭(zhēng)議,同時(shí)也將“備案審查”制度推入了公眾視野:2014年底,廣東省物管協(xié)會(huì)提請(qǐng)廣東省人大常委會(huì)對(duì)《改革方案》進(jìn)行合法性審查。審查結(jié)果如何,目前還不得而知;但物管協(xié)會(huì)反對(duì)政府紅頭文件的途徑——備案審查——在某種意義上比“物管先賠”的爭(zhēng)議本身更值得關(guān)注。
在我國(guó),除了全國(guó)人大制定的法律之外,還有行政立法、地方立法等多種類型的法律文件;各級(jí)政府的紅頭文件,雖無(wú)法律之名,但有規(guī)范效力之實(shí),與社會(huì)生活的關(guān)系通常更為密切。這樣一種多層次的規(guī)則體系,“規(guī)定”與“規(guī)定”之間有時(shí)難免存在抵觸;甚至還會(huì)出現(xiàn)效力較低的規(guī)定反而比效力較高的法律法規(guī)更“管用”的不正常情況。
備案審查制度正是為了避免上述情況而設(shè)立的,具體包括“備案”和“審查”兩套制度:所謂“備案”,就是各類規(guī)范性文件在發(fā)布之前,須向有審查權(quán)的機(jī)關(guān)(如本級(jí)人大、上級(jí)政府等)報(bào)備;所謂“審查”,就是有審查權(quán)的機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在合法性或其他問(wèn)題,可以加以審查并有權(quán)撤銷。
但如此重要的制度,在過(guò)去卻有被閑置之嫌。事實(shí)上,在全國(guó)范圍內(nèi),都較少聽(tīng)說(shuō)有哪一級(jí)人大正式啟動(dòng)審查程序,至于撤銷規(guī)范性文件就更是罕見(jiàn)。那么,這一制度的運(yùn)作究竟難在何處呢?
根據(jù)《監(jiān)督法》等相關(guān)法律的規(guī)定,規(guī)范性文件的審查有兩種啟動(dòng)方式:一是特定國(guó)家機(jī)關(guān)提出審查要求,可直接啟動(dòng)審查程序;一是其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民提出審查要求,經(jīng)人大研究認(rèn)為確有審查的必要,可啟動(dòng)審查程序。
應(yīng)該說(shuō),這種分類規(guī)定的方法是為了避免審查要求太多、令人大不堪重負(fù)從而淹沒(méi)了真正需要審查的問(wèn)題,因此有其合理性。但問(wèn)題在于,可以直接啟動(dòng)審查的“特定國(guó)家機(jī)關(guān)”通常包括本級(jí)政府、法院、檢察院以及下級(jí)人大等,而它們?nèi)绻潜粚彶榈膶?duì)象,它們提請(qǐng)人大審查自己的規(guī)范性文件(并且有可能被人大撤銷)的動(dòng)機(jī)有多大?至于其他的情況,如某法院在審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)某個(gè)政府規(guī)定可能違反了法律,該法院需要將這個(gè)問(wèn)題層層上報(bào)到最高人民法院、由后者向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求、有了結(jié)果后再層層下發(fā)到該法院,這其中毫無(wú)效率可言。另一種啟動(dòng)方式,即其他主體提出的審查要求,則需要經(jīng)人大研究,而目前這一環(huán)節(jié)的程序、期限、依據(jù)、救濟(jì)等制度要素均付之闕如,也為審查的啟動(dòng)增加了不確定性。因此,審查要求非但沒(méi)有如潮水般涌來(lái),反而如同干涸的河道。但與此同時(shí),當(dāng)今社會(huì)中層出不窮的公共話題爭(zhēng)議往往會(huì)歸結(jié)到“有關(guān)規(guī)定”的合法性與合理性。兩相對(duì)照,反差巨大。
除了作為“入口”的審查啟動(dòng)制度存在問(wèn)題之外,作為“出口”的審查結(jié)果處理制度也存在問(wèn)題。實(shí)踐中,人大往往對(duì)撤銷政府決定的行為心存顧慮,擔(dān)心影響團(tuán)結(jié);從而影響了規(guī)范性。當(dāng)然,人大如果認(rèn)為被審查的規(guī)范性文件有問(wèn)題,除了“撤銷”這一剛性手段外,還可以采取向被審查機(jī)關(guān)提出修改意見(jiàn)等柔性手段。但是如果被審查機(jī)關(guān)消極應(yīng)對(duì),如之奈何?據(jù)媒體報(bào)道,某省人大在備案審查時(shí)指出某地方政府規(guī)章與上位法抵觸,向被審查機(jī)關(guān)提出修改意見(jiàn),請(qǐng)他們自行修改;但延宕一年有半,至今仍未修改?梢哉f(shuō),如果缺乏制度上的配合與保障,柔性手段本身是很難發(fā)揮效用的。
問(wèn)題的解決首先涉及思想觀念。審查機(jī)關(guān)和被審查機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到:規(guī)范性文件的審查可以盡可能早地發(fā)現(xiàn)被審查機(jī)關(guān)相關(guān)決策在法律上的問(wèn)題,從而避免問(wèn)題的擴(kuò)大,恰恰是“寓支持于監(jiān)督之中”的生動(dòng)體現(xiàn)。所以,對(duì)于作為審查機(jī)關(guān)的人大而言,應(yīng)敢于、善于使用審查權(quán);而對(duì)于被審查機(jī)關(guān)而言,至少應(yīng)放下戒備心理,積極配合。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)通過(guò)規(guī)范性文件審查制度的公開(kāi)實(shí)踐、配合相關(guān)的宣傳,使這一制度廣為人知;當(dāng)越來(lái)越多的社會(huì)公眾知道還有這樣一條維護(hù)自身權(quán)益的法律渠道時(shí),“信訪不信法”的窘?jīng)r或會(huì)有所改善。
。ㄗ髡呤侨A南理工大學(xué)法學(xué)院副教授)
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