除了通過以上兩方面制約地方立法權(quán)之外,還需要通過民意來制約立法權(quán),以防止立法走偏,以提高立法質(zhì)量
8月25日,立法法修正案草案提請全國人大常委會審議。目前,在全國282個設(shè)區(qū)的市中,有49個享有地方性法規(guī)制定權(quán),草案擬將地方立法權(quán)擴大至全部282個設(shè)區(qū)的市。草案規(guī)定:較大的市制定地方性法規(guī)限于城建、環(huán)保等城市管理方面事項。地方立法事項須省一級人大批準(8月26日《新京報》)。
地方立法權(quán)將擴大,這是意料之中的事,因為十八屆三中全會就已經(jīng)提出,逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。但立法法修正案草案擬將地方立法權(quán)一下子從49個擴大至全部282個設(shè)區(qū)的市,恐怕讓很多人沒有想到。如果該草案獲得通過,表明我國全面推進依法治國的步伐將大大加快。
據(jù)悉,今年10月,十八屆四中全會將研究推進依法治國等重大問題。顯然,推進依法治國需要完善的法律體系,而地方性法規(guī)是法律體系中不可缺少的一部分。由于我國各地發(fā)展情況不同,單靠國家法律法規(guī)和省級地方性法規(guī)難以解決所有的問題,因此,需要一些城市根據(jù)各自發(fā)展特點制定相應法規(guī)。
一旦282個設(shè)區(qū)城市獲得地方立法權(quán),地方法制建設(shè)步伐無疑將加快許多。所以,擴大地方立法權(quán)是必要的。不過,公眾對此也有一些憂慮,比如說,地方立法機構(gòu)是否具備相應的立法水平,地方立法過程是否嚴格遵守立法程序,地方立法會不會偏離民意或者只為地方政府利益服務(wù)?
比如,據(jù)權(quán)威媒體2010年10月的一則報道披露,安徽某地出臺地方法規(guī),要求當?shù)厮蟹康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)在售房前必須繳納每部不得低于25萬元的“首次電梯更新費”,不交錢不發(fā)房屋預售許可證。這一做法引起了企業(yè)和公眾質(zhì)疑。如果地方立法水平低,或者立法權(quán)得不到制約,就有可能出現(xiàn)這樣那樣的問題。
為了避免地方立法權(quán)擴大后的“副作用”,該草案從兩方面來制約地方立法權(quán):一方面是有立法權(quán)的設(shè)區(qū)城市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面事項;二是地方立法事項須經(jīng)省一級人大批準。通過這兩方面來提高地方立法的質(zhì)量,可見,有關(guān)方面考慮比較周到。
在筆者看來,除了通過以上兩方面制約地方立法權(quán)之外,還需要通過民意來制約立法權(quán),以防止立法走偏,并提高立法質(zhì)量。具體來說,地方立法機構(gòu)在立法前要深入傾聽民意,在立法過程中要通過座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見,在法規(guī)正式出臺前公開草案廣泛征求社會意見。
也就是說,通過民意、民智來彌補地方立法機構(gòu)經(jīng)驗不足,消除立法中的缺陷。所以,在地方立法過程中,尤其要用好民意這張牌,把征求社會意見作為地方立法的一道剛性程序。有法律學者指出,地方立法權(quán)越大,損害公民基本權(quán)利的可能性也就越大。這話很有道理,可見制約地方立法權(quán)很有必要。
雖然現(xiàn)行立法法第五條對立法的民主性原則作出規(guī)定:“立法應當體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動!钡孤实卣f,這一規(guī)定不夠具體。如果地方立法權(quán)擴大至282個設(shè)區(qū)城市,有必要在新的立法法中就立法的民主程序作出更詳細的規(guī)定,這是制約地方立法權(quán)的基礎(chǔ)。
另外,有專家建議,必須成立專門的地方性法規(guī)審查機構(gòu),防止地方性法規(guī)違反國家現(xiàn)行法律,損害公民基本權(quán)利。這也是制約地方立法權(quán)的有效舉措,值得參考?傊,不讓地方性法規(guī)違反國家法律,需要國家有關(guān)方面加強監(jiān)督;不讓地方性法規(guī)損害公民權(quán)利,則需要創(chuàng)造條件讓民眾發(fā)揮更多積極作用。