中共十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價�！边@意味著，全面把握農(nóng)村集體建設(shè)用地的設(shè)置目的、構(gòu)成及其經(jīng)營性建設(shè)用地的動態(tài)調(diào)整，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的關(guān)鍵。以下提出兩點建議。

　　第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。現(xiàn)階段，農(nóng)村集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。其中，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地的同等權(quán)利。但問題在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。如果把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中，農(nóng)村集體建設(shè)用地所占比重和發(fā)揮的作用就微不足道了。

　　而農(nóng)村建設(shè)用地，是為了滿足農(nóng)村居民基本的自住房建設(shè)需要和公共設(shè)施建設(shè)需要的前提下，通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，其最終目的是讓農(nóng)民脫貧致富。因此，在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，應(yīng)該允許農(nóng)民對集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　十八屆三中全會還提出，市場在土地資源配置中起決定性作用，這也應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場規(guī)律進(jìn)行如下動態(tài)調(diào)整。

　　其一，隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設(shè)施用地也會相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地。其二，在新農(nóng)村建設(shè)中，由于舊村改造和新村建設(shè)使農(nóng)村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節(jié)省出的大量宅基地應(yīng)允許調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地并與國有建設(shè)用地同地入市。其三，即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

　　根據(jù)工業(yè)化、城市化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地動態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　第二，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)在農(nóng)村集體之間實現(xiàn)。近些年來，為了緩解城市建設(shè)用地的緊張狀況，國土資源部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，基本做法是離城市偏遠(yuǎn)的農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，然后將其建設(shè)用地指標(biāo)平移到相關(guān)的城市，由政府將城市周邊相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)地征收為國有城市建設(shè)用地。這種做法與三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的精神并不相符。

　　應(yīng)該改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民(集體)之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民(集體)在將其節(jié)省的建設(shè)用地(包括宅基地)復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民(集體)，后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。