1978年，安徽小崗村18位農(nóng)民冒著巨大風(fēng)險，在實(shí)行包產(chǎn)到戶的契約上按下鮮紅手印�？梢哉f，就是這個舉動，使小崗村成為“大包干”的發(fā)源地，也使農(nóng)村土地制度改革成為我國改革的發(fā)端，由此推動了波瀾壯闊的改革進(jìn)程。30多年后的2013年，黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點(diǎn)，就是在深化農(nóng)村土地制度改革上又有了新突破，明確了今后農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。新一輪農(nóng)村土地制度改革的推開，不僅直接關(guān)系億萬農(nóng)民的切身利益，關(guān)系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，而且將對我國整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
一 農(nóng)村土地制度須破瓶頸
“地者，萬物之本源”，土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國的改革是從農(nóng)村土地制度改革起步的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立和推行，極大地解放和發(fā)展了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，深刻改變了農(nóng)村發(fā)展的面貌，也為整個改革開放注入強(qiáng)大動力。
30多年來，隨著農(nóng)村土地制度的不斷發(fā)展完善，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了由長期短缺向總量平衡、豐年有余的根本轉(zhuǎn)變。自2004年起，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十連增”，2013年突破6億噸，人均占有量連續(xù)多年超過世界平均水平。同時也要看到，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度還有許多不完善的地方，已到了非改不可的時候。
微評
土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，土地制度無論怎么改，都不能打農(nóng)民的“歪主意”，不能動農(nóng)民的“奶酪”，不能成為誰都想咬一口的“唐僧肉”。
俗話說，握緊的拳頭才有力。農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，就是要實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�(jīng)營，使其成為“拳頭”而不是“指頭”。
“農(nóng)地入市”收益怎么分配是關(guān)鍵，必須保證農(nóng)民是最大的受益者。
影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。近年來，農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但很多人仍保留著農(nóng)村承包地。按照現(xiàn)行制度，這些土地既不能上市流通，也不能另作他用，阻礙了土地的規(guī)�；�(jīng)營，導(dǎo)致耕地撂荒，出現(xiàn)“有田無人種”現(xiàn)象，不利于增加糧食產(chǎn)量，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
造成土地浪費(fèi)。在一些地方，形成了“以土地謀發(fā)展”的擴(kuò)張模式，嚴(yán)重依賴土地收入，違規(guī)占地、盲目圈建，致使耕地快速減少，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。“十一五”期間，在城鎮(zhèn)，工礦用地承載的人口密度下降10%，土地利用率不升反降； 2001年至2010年，雖然農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工，但農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了203萬公頃。粗放浪費(fèi)的用地模式，導(dǎo)致很多地方寅吃卯糧，甚至突破了2020年的用地指標(biāo)。
損害農(nóng)民權(quán)益。在我國，城鄉(xiāng)之間同地不同價的問題突出。農(nóng)村集體土地不能直接上市交易，而是由國家征收，按照土地的原有用途收益來補(bǔ)償，集體土地所有者獲得的補(bǔ)償過低。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民拿到的征地補(bǔ)償款，只占土地增值收益的5%—10%。由征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、程序不到位、安置方式單一、社會保障不足引發(fā)的社會矛盾尖銳，每年都會因征地問題引發(fā)大量糾紛。
為解決這些問題，黨的十八屆三中全會提出了一系列重大舉措，著力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。但這項(xiàng)改革是一個重大而特殊的問題，必須慎之又慎、有序推進(jìn)，該盡早推出的不拖延不辦，該試點(diǎn)的不倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不急于求成。中央已作出部署，在授權(quán)范圍內(nèi)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革試點(diǎn)。
聲音
姜大明：土地改革要守住底線
國土資源部部長姜大明認(rèn)為，土地改革要守住底線。守住底線就是不論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。
二 “農(nóng)地入市”有啥門檻
半年多來，“農(nóng)地入市”這個詞，頻頻出現(xiàn)在各類媒體和網(wǎng)絡(luò)中。其實(shí)，這個詞是源于一些人對黨的十八屆三中全會有關(guān)精神的一種解讀。但這個提法并不準(zhǔn)確，農(nóng)地的概念很寬泛，籠統(tǒng)地講“農(nóng)地入市”容易給人造成誤解，以為所有的農(nóng)村土地都能入市了。
事實(shí)上，黨的十八屆三中全會《決定》的原文是這樣的：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價�！边@就是說，“農(nóng)地入市”是有限定要求的，是有“門檻”的，不是什么農(nóng)地都可以入市。
其一，必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)村土地包括集體農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地3種，其中集體建設(shè)用地又可分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地3類。集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通俗地說就是用于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的土地，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織用于從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的土地，如村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地。在農(nóng)村土地中，只有這部分土地才有入市的資格，而耕地、宅基地等都不行。
其二，必須符合規(guī)劃和用途管制。建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，一旦被破壞就很難恢復(fù)原貌。為此，世界上大多數(shù)國家對土地都實(shí)行用途管制，我國也是如此。因而，經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須“先買票后上車”，而不能“先上車后補(bǔ)票”，這張票就是要符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，這是前提條件。換句話說，在經(jīng)營性建設(shè)用地中，只有符合規(guī)劃和用途管制的那部分土地，才可以上市買賣。
其三，與國有土地享受同等待遇。對于符合條件的經(jīng)營性建設(shè)用地，就應(yīng)與國有土地同等入市、同權(quán)同價，而不應(yīng)厚此薄彼、“看人下菜碟”。同等入市，就是二者以平等地位進(jìn)入市場，這意味著經(jīng)營性建設(shè)用地可在更多的市場主體間、更寬的范圍內(nèi)、更廣的用途中進(jìn)行交易；同權(quán)同價，意味著二者具有的權(quán)能相同，都可以出讓、租賃、入股、抵押等，市場價格也不應(yīng)由于土地性質(zhì)不同而有所差別。
曬政策
引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。
——摘自《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》
由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，既有嚴(yán)格的硬杠杠，也賦予它新的權(quán)能，對廣大農(nóng)民來說是一個利好消息。近年來，廣東、安徽、湖北等省已出臺規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，積極開展集體建設(shè)用地改革探索。當(dāng)然，要把這件好事做好，真正使廣大農(nóng)民得利，還要做好一些基礎(chǔ)性工作。一是貫徹落實(shí)2014年中央1號文件，加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂和制度建設(shè)，抓緊修訂物權(quán)法、土地管理法等，盡快出臺具體指導(dǎo)意見，使改革于法有據(jù)。二是完善公開交易市場，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易，納入已有國有建設(shè)用地市場等交易平臺，使其價格由“市場說了算”，充分體現(xiàn)應(yīng)有價值。三是建立土地增值收益分配機(jī)制，兼顧好國家、集體、個人的利益，合理提高個人收益，讓農(nóng)民在這項(xiàng)改革中受益。
聲音
陳錫文：土地增值收益要覆蓋五大群體
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文認(rèn)為，在土地利用性質(zhì)改變后產(chǎn)生的巨大利益，至少要有五個群體得到分配：第一，政府要拿到一部分土地增值收益，從而提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，使土地產(chǎn)生更高價值；第二，必須保證開發(fā)土地的企業(yè)有一定投資報酬；第三，大多數(shù)市民，因?yàn)樗麄円猛恋厣嫔睿坏谒�，貢獻(xiàn)土地的農(nóng)民；第五，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民。
三 放活經(jīng)營權(quán)意味著什么
黨的十一屆三中全會開啟的農(nóng)村改革，將承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)村集體土地所有權(quán)中分離，實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。黨的十八屆三中全會啟動的新一輪改革，又將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離，實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，并賦予經(jīng)營權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能。
這個突破意味著什么？有人認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)可抵押擔(dān)保后，承包地的權(quán)能更加完整，使農(nóng)民有了更多“以地生財”的機(jī)會。也有人擔(dān)心，會不會以抵押擔(dān)保為名，行土地買賣之實(shí)，特別是工商資本下鄉(xiāng)，容易造成“圈地運(yùn)動”。那么，到底應(yīng)該怎樣理解這項(xiàng)改革？
首先，賦予承包地抵押擔(dān)保權(quán)是現(xiàn)實(shí)之需。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，沒有抵押擔(dān)保權(quán)。因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無法償還貸款，就會變成事實(shí)上的土地買賣�？涩F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，商業(yè)貸款必需的有效抵押物農(nóng)民拿不出來，造成了貸款難。改革后，農(nóng)民就能以經(jīng)營權(quán)為抵押物，從金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持。
其次，抵押擔(dān)保不會改變土地承包關(guān)系。經(jīng)營權(quán)分離后，抵押擔(dān)保的是經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。也就是說，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅其承包權(quán)。
再次，抵押擔(dān)保權(quán)將會逐步實(shí)現(xiàn)。從20世紀(jì)90年代開始，“三權(quán)分置”探索已在許多地方展開，如重慶、湖北、浙江、四川等地通過出臺文件，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。在這次改革中，有關(guān)部門將在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，抓緊研究出臺具體實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)，盡快讓這一舉措落地開花。
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土地流轉(zhuǎn)的主要形式
近年來，我國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模擴(kuò)大，截至2013年年底流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例為26%。土地流轉(zhuǎn)后，承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體存在事實(shí)分離。從實(shí)踐看，主要有以下幾種形式：
一是轉(zhuǎn)包。承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)，以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原承包關(guān)系不變。
二是轉(zhuǎn)讓。承包方將其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)，以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的行為。轉(zhuǎn)讓后原承包關(guān)系自行終止。
三是出租。承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)，以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并收取租金的行為。出租后原承包關(guān)系不變。
四是入股。承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股份，以股份入股形式與他人自愿共同生產(chǎn)，按股分紅。
五是托管。承包方將承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定費(fèi)用。托管期間原承包合同履行可協(xié)議確定。
最后，工商企業(yè)下鄉(xiāng)不能變相圈地。工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，同時也有“三不”的限制，即不能改變所有權(quán)、不能改變農(nóng)地用途、不能損害農(nóng)民權(quán)益。這次改革也明確作出嚴(yán)格規(guī)定：一是只有一家一戶很難干或干不了的，如農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，才能引進(jìn)工商資本；二是企業(yè)可以發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不得變相搞房地產(chǎn)和旅游業(yè)。
四 宅基地可否自由買賣
前些年，北京宋莊畫家村一件房屋買賣糾紛案，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。2002年，李某用4.5萬元，從宋莊村民馬某手中購得8間房。2006年，因當(dāng)?shù)胤績r上漲，馬某又要求收回房子。最終，法院判定房產(chǎn)買賣無效，李某敗訴失房。
這個極具代表性的案件，反映了我國農(nóng)村宅基地的特有性質(zhì)。它屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個人只有使用權(quán)；只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的人才能使用，其他人員不能以任何方式占有。有人稱之為“自有的土地、自用的建筑”。可見，城里人買農(nóng)村這種性質(zhì)的房，是不受法律保護(hù)的。
宅基地以前不能自由買賣，這次改革之后同樣不能。在這次改革中，主要是推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。也就是說，能夠進(jìn)行抵押擔(dān)保的不是宅基地，而是宅基地上面的住房，它才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)。說“宅基地可以自由買賣”，完全是一種誤解誤讀。不過也要看到，由于住房蓋在不能自由流轉(zhuǎn)的宅基地上，所以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)行使受到很大制約。這次改革，正是為了盤活宅基地使用權(quán)及住房，使這個“死資產(chǎn)”變成“活資本”。
問與答
問：什么是農(nóng)村宅基地？
答：農(nóng)村宅基地，是我國土地制度下特有的一種土地形式，指農(nóng)村農(nóng)民個人經(jīng)依法批準(zhǔn)，用于建造自己居住的住宅（含住房、附屬用房和庭院等）的集體所有土地。一般來說，宅基地有如下特征：第一，使用主體只能是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；第二，用途僅限于村民建造個人住宅；第三，實(shí)行嚴(yán)格的一戶一宅制；第四，宅基地初始取得是無償?shù)摹?/p>
改革的前提是推進(jìn)確權(quán)工作。2014年開始，國家將全面開展對農(nóng)村宅基地的確權(quán)、登記和頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系，為宅基地管理和使用權(quán)保障奠定基礎(chǔ)，給農(nóng)民一個“定心丸”。同時為確保宅基地“應(yīng)保盡保”，國土資源部已明確要求，各地要拿出不少于5%的用地指標(biāo)，用于農(nóng)村宅基地使用和建設(shè)，對符合條件的地區(qū)，考慮采用“先用后核銷”的辦法，保證宅基地使用得到切實(shí)保障。
改革的關(guān)鍵是完善管理制度。在農(nóng)村，一戶多宅、一宅超限和宅基地閑置現(xiàn)象大量存在。據(jù)統(tǒng)計，中部某省份約15%的農(nóng)戶擁有多處宅基地，城鄉(xiāng)接合部這一比例更高達(dá)40%以上。針對上述問題，國土資源部正抓緊制定宅基地管理辦法，完善宅基地的規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制等，杜絕多占宅基地現(xiàn)象。同時，在保障農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，探索建立農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，對自愿退出的給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
改革的目的是增加農(nóng)民收入。改革農(nóng)村宅基地制度，不是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，而是要進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，切實(shí)維護(hù)好、保障好農(nóng)民宅基地使用權(quán)。應(yīng)在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予宅基地更完整的用益物權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民增加更多的財產(chǎn)性收入。
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《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見〉》，《人民日報》2014年1月20日。
