改革開放以來，我國已經(jīng)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革。自1988年第二次機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”并把政府職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵以來，政府職能的改革發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變。

　　第一次轉(zhuǎn)變著眼于機(jī)構(gòu)改革，從精簡機(jī)構(gòu)精簡人轉(zhuǎn)向政府職能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。

　　1982年第一次機(jī)構(gòu)改革的一個重要特點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)精簡人，縮小政府的組織規(guī)模和人員規(guī)模。但是，機(jī)構(gòu)和人員在第二次機(jī)構(gòu)改革時出現(xiàn)了反彈和再度膨脹，這表明精簡后的政府機(jī)構(gòu)并不適應(yīng)后來變化了的經(jīng)濟(jì)體制。這就需要“按照加強(qiáng)宏觀管理和減少直接控制的原則，轉(zhuǎn)變職能，劃清職責(zé)范圍，配置機(jī)構(gòu)。該撤銷的撤銷，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該增加的增加，不搞簡單的撤并機(jī)構(gòu)和裁減人員，使改革后的機(jī)構(gòu)能夠比較適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)的要求”。

　　從中可以看到，這一次政府職能轉(zhuǎn)變涉及了兩個方面：一是改變政府行使職能的行為方式。新的行為方式強(qiáng)調(diào)宏觀管理和減少直接控制，也就是要從原來的微觀管理和直接管理轉(zhuǎn)向宏觀管理和間接管理。二是轉(zhuǎn)變政府行使職能的組織方式，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變同經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟(jì)管理部門行使職能的組織方式。這表明改革已經(jīng)開始涉及政府職能如何適應(yīng)新的變化的經(jīng)濟(jì)體制的需要，而不再局限于簡單的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的增減。

　　第二次轉(zhuǎn)變是從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。

　　政府職能這一轉(zhuǎn)變的催化劑是2003年發(fā)生的SARS。SARS反映了當(dāng)時中國政府在衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域里一種非常窘迫的狀況，促使人們反思政府以往埋頭搞GDP的目的是什么？于是，2003年后提出了政府的四項職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，服務(wù)型政府應(yīng)運(yùn)而生。在履行新的職能方面，改革涉及了三方面內(nèi)容，即大部制改革、行政審批改革以及擴(kuò)大人民民主和促進(jìn)社會公正的改革。

　　大部制改革是針對原有管理體制的不合理而言的，這一不合理表現(xiàn)在部門重疊、職能錯位和交叉，它導(dǎo)致部門扯皮、運(yùn)作不暢、辦事效率低下，導(dǎo)致資源浪費(fèi)或使資源無法得到最大程度利用，無法及時有效地提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理。大部制改革實質(zhì)在于以更有效的管理體制來提高公共服務(wù)質(zhì)量，其核心在于“政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)”。

　　行政審批制度改革從2001年起步，中國加入WTO以及不久開始的服務(wù)型政府建設(shè)推進(jìn)了行政審批改革。這一改革的核心是處理政府與社會和市場的關(guān)系問題，但改革之初的重點(diǎn)并不在這里，而是定位在政府運(yùn)作方式的改變上，具體的做法就是撤銷和減少行政審批項目，即“減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實加強(qiáng)監(jiān)督和落實”。作為職能轉(zhuǎn)變的一個重要舉措，行政審批改革在初期更多是作為服務(wù)型政府建設(shè)的一項內(nèi)容來推進(jìn)的，比如降低市場主體的進(jìn)入門檻，減少審批環(huán)節(jié)、取消對市場主體的一些不必要的管制，以期通過這樣的改革來更好地為市場主體服務(wù)，更好地為社會服務(wù)。

　　再者是擴(kuò)大人民民主和促進(jìn)社會公正方面的改革。政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)即生產(chǎn)轉(zhuǎn)向分配，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，使公民權(quán)利和公平公正問題凸顯了出來。這方面的改革在地方層面有不同程度的進(jìn)展，但缺少在機(jī)構(gòu)改革中類似大部制改革或行政審批改革之類的大舉措。

　　第三次轉(zhuǎn)變是資源配置從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。

　　盡管第二次職能轉(zhuǎn)變將政府的重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但改革以來形成的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并沒有發(fā)生顯著變化。這同改革之初的路徑選擇有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，中國選擇的是政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東亞模式，通過政府的作用來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　這一模式對于中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展起到了重要作用，但也帶來了一些負(fù)面影響，這主要表現(xiàn)在：政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化導(dǎo)致政府其他職能的弱化；對數(shù)量的追求導(dǎo)致了對質(zhì)量的忽略；對經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)導(dǎo)致了尋租空間的擴(kuò)大；權(quán)力的無節(jié)制使用導(dǎo)致政府公信力的下降。當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，這一模式遭到了越來越多的挑戰(zhàn)。新的發(fā)展要求在資源配置中讓市場發(fā)揮決定性作用，第七次機(jī)構(gòu)改革涉及的政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞這一點(diǎn)來做的，采取的主要舉措是以“放管服”為標(biāo)志的行政審批制度改革。

　　與以往的行政審批改革不同，這一輪行政審批改革的核心點(diǎn)是簡政放權(quán)和建立權(quán)力清單，它涉及了政府職能核心的權(quán)力問題。因此，此次行政審批改革不僅僅是政府行使職能方式的轉(zhuǎn)變，它更多涉及了政府職能定位問題。簡政放權(quán)和建立權(quán)力清單的實質(zhì)是確立政府與市場和社會的權(quán)力邊界，確定政府的權(quán)力范圍，法無授權(quán)不可為，這是政府職能轉(zhuǎn)變中具有實質(zhì)意義的轉(zhuǎn)變。

　　（作者竺乾威為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）