編者按：中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。當今世界各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程，智庫在國家治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現(xiàn)。中國（深圳）綜合開發(fā)研究院和綜研軟科學發(fā)展基金會為深化國家高端智庫建設而全新設立的研究計劃“綜研國策”將聚焦國家戰(zhàn)略和重大政策問題，包括對國家重要發(fā)展問題的政策建議、對國家重要政策的即時解讀、國內外重大事件影響的評論與分析以及國際發(fā)展經(jīng)驗借鑒與思考，將在中國網(wǎng)觀點中國獨家發(fā)布。
“綜研國策”系列述評之二十一：
劉憲法中國(深圳)綜合開發(fā)研究院資深研究員
□ 糧食生產(chǎn)過剩與供需缺口加大并存，說明已不能簡單地用“糧食生產(chǎn)總量自給”的概念，來審視中國的糧食安全問題了。
□ 保證糧食品種結構、品質安全將成為今后一段時期內中國糧食安全戰(zhàn)略的重點。
□ 隨著農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的深入，中國農(nóng)業(yè)支持政策的重點將從價格支持，轉向生產(chǎn)者支持和農(nóng)業(yè)綜合服務支持。
中央經(jīng)濟工作會議結束后，一年一度的中央農(nóng)村工作會議于12月19-20日在北京召開。農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是本次會議討論重點，會議通過了《中共中央、國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革,加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見（討論稿）》，按照近年慣例，該文件將成為2017年中共中央1號文件，文件預示著中國的糧食安全戰(zhàn)略將發(fā)生重大調整。
01糧食安全內涵的變化
長期以來，中國糧食安全最主要的內涵是“糧食自給”。2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》中提出保證中國糧食安全的目標是糧食自給率需維持在95%以上。之后，國際、國內糧食市場供需關系發(fā)生巨大變化，國內農(nóng)產(chǎn)品成本激增，導致糧食進口量（主要是大豆）激增。無論如何計算，95%的糧食自給率的目標實際上已經(jīng)不可逆轉地被突破了。在此形勢下，中央對糧食安全戰(zhàn)略目標做出了調整，2013年中央農(nóng)村工作會議上提出：“要依靠自己�？诩Z，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全�！边@一新的糧食安全戰(zhàn)略目標也被寫進了2014年中央1號文件。這就是說“糧食自給”的涵義變?yōu)椤肮任锘咀越o”，糧食安全的內涵是“口糧絕對安全”，這也可以理解為“口糧自給”是中國糧食安全的底線。
自2004年以來，中國的糧食產(chǎn)量連續(xù)12年增產(chǎn)，糧食總產(chǎn)量從4億噸，越過5億噸，2013年突破了6億噸。與此同時，供需缺口也在加大，以大豆、玉米為主要品種的進口糧大增，到2015年，糧食凈進口量達到2.2億噸。而令人費解的現(xiàn)象是國內糧食庫存量也同時激增。據(jù)有關部門透露，中國目前的糧食庫存已經(jīng)超過了3億噸，庫存消費比高達45%，遠遠高出國際通行的20%左右的庫存消費安全線（中國作為一個大國，從國際戰(zhàn)略安全角度，通常認為中國的庫存消費安全線在25%左右比較合適）。供需缺口加大和糧食生產(chǎn)過剩并存，這種悖論的深層次原因是糧食生產(chǎn)結構出現(xiàn)了問題。也就是說，市場需要的糧食品種供給不足，而市場不需要的糧食還在拼命生產(chǎn)。這說明已經(jīng)不能再簡單地用“糧食生產(chǎn)總量自給”的概念，來審視中國的糧食安全問題了。
本次中央農(nóng)村工作會議在糧食安全戰(zhàn)略上的重大轉變是：“從主要滿足‘量’的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足‘質’的需求轉變”。目前農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的重點是“要在確保國家糧食安全基礎上，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結構”。這就是說，其表現(xiàn)是當前中國糧食安全問題不是在“量”上（今年結束糧食產(chǎn)量12年連增的態(tài)勢已成定局），而且在“質”上，特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出結構上，保證糧食品種結構、品質安全將成為今后一段時期內實施糧食安全戰(zhàn)略的重點，這也是實施農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的主要內容。
02當前糧食品種結構的核心問題是“玉米”
自2004年以來，中國玉米產(chǎn)量持續(xù)大幅度增長，從2003年的1.15億噸上升到2015年的2.24億噸，翻了近一番，是“三大谷物（稻谷、小麥和玉米）”中增長最快的，持續(xù)大幅增長的原因有三：
一是飼料糧需求大增。進入新世紀以來，隨著生活水平提高，人們的膳食結構發(fā)生了很大的變化。主要表現(xiàn)之一是對肉蛋的消費需求比重增加，對口糧消費需求降低。肉蛋消費需求增加刺激了飼料用糧的需求。1995年，在糧食總消費中口糧占60%以上，飼料用糧占28%。而到了2012年，飼料用糧比重已提高到38%，接近于口糧消費需求。飼料用糧需求的大幅增加，直接刺激了最主要的飼料用糧—玉米的種植。此外，玉米還廣泛用于淀粉、酒類加工和燃料乙醇生產(chǎn)，玉米的工業(yè)用糧需求增加進一步刺激了玉米的種植。
二是進口大豆沖擊對玉米的傳導。根據(jù)2001年中國加入WTO的協(xié)議，對進口大豆實行3%的單一關稅，且無關稅配額。這就使得中國的大豆種植業(yè)直接面對國際市場的激烈競爭。美國、巴西、阿根廷等新大陸國家，大豆種植的成本優(yōu)勢十分明顯，且其大豆品種的含油量也較國內大豆要高。結果導致國內大豆種植業(yè)全面潰敗，大豆播種面積大幅下降。由于大豆種植與玉米種植有很強的替代性，放棄大豆種植的豆農(nóng)紛紛轉種玉米，導致玉米播種面積大幅上升。
三是臨儲政策的作用。國家為了保證農(nóng)民種植收入不下降，平抑玉米價格，自2008年起，國家在玉米主產(chǎn)區(qū)（東三省和內蒙古）實行臨時收儲政策，即當玉米市場價格過低時，委托中儲糧以臨時收儲價格收購玉米，當?shù)接衩资袌鰞r格過高時，委托中儲糧向市場拋售玉米。這本是一種臨時支持農(nóng)業(yè)政策。但自2011年以來，國際糧食價格進入下降通道，加上玉米種植大國巴西、阿根廷貨幣大幅貶值，進口玉米價格大幅下降，對國內玉米市場形成了很大沖擊。為了保護農(nóng)民種糧的積極性，中儲糧等國家糧食企業(yè)不得不連續(xù)幾年，以高于市場價格的臨儲價向玉米種植戶敞開收購，臨時收儲不“臨時”了。由于臨儲價高于市場價，農(nóng)戶更愿意向國家糧食企業(yè)賣糧，導致民營糧商和糧食加工企業(yè)處于無糧可收的境地。有了臨儲價托底，玉米種植戶只盯著國家臨儲價種糧，將玉米的市場風險轉嫁給中儲糧。在玉米種植近乎于無市場風險的情況，農(nóng)戶有不斷擴大玉米種植的傾向，市場價格信號引導農(nóng)戶種植的作用完全失靈。
市場價格信號的失靈，所付出的代價：一是國內玉米市場價格與國內市場價格“倒掛”現(xiàn)象嚴重。國內玉米價格已突破了配額內的關稅保護防線（配額內關稅為1%），配額外的關稅保護防線（配額外關稅為65%）也岌岌可危。二是玉米庫存“爆倉”。據(jù)有關部門透露，目前玉米庫存到達2.7億噸，已經(jīng)超過了中國玉米一年的消費總量，東北三省糧倉一度全線告急。
03化解之道及難點
農(nóng)產(chǎn)品結構調整總思路是農(nóng)業(yè)供給側結構性改革。具體到玉米，中央今年采取政策主要包括：一是臨儲政策退出，實施“市場化收購”加“補貼”的模式；二是區(qū)域調整政策，引導“鐮刀彎地區(qū)”農(nóng)戶退出玉米種植。以上兩項玉米種植結構調整的重磅政策，今年上半年才推出，具體效果如何，還有待觀察。這兩項政策造成影響最大的糧食種植大戶，特別是在廣袤的“鐮刀彎地區(qū)”，糧食種植大戶不種玉米，轉種其他國家鼓勵種植的作物，誰能保證他們不虧本。從媒體的有關報道來看，今年玉米種植戶收入下降是一個普遍的現(xiàn)象。因此，如何在農(nóng)產(chǎn)品種植結構調整過程中，保證種植大戶的收入不下降，是本輪農(nóng)產(chǎn)品結構調整的難點。
可以預期的是，隨著農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的深入，中國農(nóng)業(yè)支持政策的重點將從價格支持，轉向生產(chǎn)者支持和農(nóng)業(yè)綜合服務支持，從以“黃箱”政策為主，轉向以“綠箱”政策為主。通過農(nóng)業(yè)支持政策的改革，以渡過農(nóng)產(chǎn)品結構調整的難關，保證中國糧食安全新戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
