自2013年國務(wù)院大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式以來，PPP在中國出現(xiàn)爆炸式增長。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年9月30日，全國綜合信息平臺項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目10471個(gè)，入庫項(xiàng)目金額約12.5萬億元。但是，從落地情況來看，進(jìn)度不如預(yù)期，其中一大原因就是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)缺失，社會(huì)資本對PPP模式觀望多、參與少。
觀望多、參與少的原因很復(fù)雜，其中，對地方政府誠信的擔(dān)憂，是社會(huì)資本不愿參加PPP的最主要原因。因?yàn)�，這些年來，地方政府在與社會(huì)資本的合作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)承諾多、兌現(xiàn)少，甚至開門迎商、關(guān)門打狗的現(xiàn)象。尤其在城市建設(shè)過程中，欠賬、拖賬、賴賬現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果沒有強(qiáng)有力的法制做保障，沒有契約意識做基礎(chǔ)，社會(huì)資本與政府的合作就很難向縱深推進(jìn)。更多情況下，PPP會(huì)淪為政府變相負(fù)債、向社會(huì)資本舉債。
從實(shí)際情況來看，絕大多數(shù)的城市建設(shè)項(xiàng)目，包括各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)資本都是以“債主”的身份參與的，而不是投資主體。也就是說，政府通過平臺公司向社會(huì)資本融資，并由平臺公司承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。如此一來，所謂的社會(huì)資本與政府合作，實(shí)際只是為政府多了一個(gè)融資渠道，而最終的債務(wù)承擔(dān)者，仍然是政府。
殊不知，PPP的初衷，并不是想讓政府通過這樣的方式繼續(xù)大規(guī)模負(fù)債。如果社會(huì)資本只是扮演了銀行資金的角色，就失去了PPP的意義。推廣PPP的目的，就是要把社會(huì)資本的積極性調(diào)動(dòng)起來，讓社會(huì)資本承擔(dān)起社會(huì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)責(zé)任，并使其在這樣的責(zé)任承擔(dān)中獲得相應(yīng)的利益，最終使社會(huì)資本的作用得到最大限度的發(fā)揮。更重要的，如果PPP推廣得好，還有利于社會(huì)資本更多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企改革、社會(huì)事業(yè)建設(shè)中去，有利于減少社會(huì)資本因過于寬裕卻無處投資而可能帶來的財(cái)富外流、市場炒作、地下金融泛濫等問題。
很顯然，如果沒有規(guī)范的法律體系作保障，社會(huì)資本與政府的合作就無法按照契約上的規(guī)定全面履行，那么，PPP就會(huì)是一句空話。至少，雙方的合作不會(huì)那么順利，更不會(huì)那么容易。眼下PPP項(xiàng)目的落地率低，就是因?yàn)楸舜酥g缺乏有效的信任，缺乏能夠讓雙方都嚴(yán)格按照契約履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、享受權(quán)利的法律保障。這也意味著，加快PPP立法，應(yīng)成為推動(dòng)社會(huì)資本與政府合作最重要、最緊迫的工作。為此，需要注意以下幾個(gè)方面的問題。
首先，必須破除部門利益蕃籬。從現(xiàn)實(shí)來看，承擔(dān)著PPP推廣任務(wù)的發(fā)改委、財(cái)政等部門，仍在為按照誰的思路立法而爭論。要想更好地推動(dòng)社會(huì)資本與政府的合作，就不能讓PPP立法淪為部門立法，更不能因?yàn)槔嬷疇幎怪贫ǔ鰜淼姆删哂刑珡?qiáng)的部門利益平衡跡象。
其二，PPP立法一定要以公平為基礎(chǔ)，體現(xiàn)地位平等。相關(guān)法規(guī)要充分考慮社會(huì)資本和政府的共同利益，而不能在利益關(guān)系的處理方面明顯偏向政府。否則，仍然無法打消社會(huì)資本的顧慮，無法讓社會(huì)資本積極參與到PPP項(xiàng)目中來。
再者，PPP立法范圍要廣、內(nèi)容要全，要能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。從項(xiàng)目推送到項(xiàng)目運(yùn)行，都要用立法的方式固定下來，以確保項(xiàng)目建成以后，能夠讓社會(huì)資本在良好的環(huán)境下運(yùn)作。這就要求，制定的法律不僅要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周密，還要與其他法律相協(xié)調(diào)。否則，法律的執(zhí)行也會(huì)出現(xiàn)問題。
最后，要實(shí)事求是，分步實(shí)施�？紤]到PPP立法是一個(gè)新課題，難以一蹴而就，其過程可以分兩步走：第一步，先以行政立法的方式，由國務(wù)院法制辦制定出一部條例，以滿足目前工作需要；第二步，根據(jù)條例的實(shí)際實(shí)施情況，研究制定針對PPP的法律，由人大推動(dòng)相關(guān)立法工作。不過，立法的時(shí)間也不能拖得太長。因?yàn)檫@幾年是PPP大爆炸的時(shí)期，凸顯的矛盾不少，沒有完善的法律保障，很多問題就難以得到妥善解決。
總而言之，只有加快推進(jìn)立法，PPP才有前途，社會(huì)資本才有信心，政府才能安心。（中國民營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)理事、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)專欄作者 譚浩俊）
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