由于設(shè)立初衷和后續(xù)管理等因素，許多開發(fā)區(qū)建設(shè)往往注重生產(chǎn)功能、忽視生活功能，大量就業(yè)人口在開發(fā)區(qū)工作、在城區(qū)居住，城區(qū)房價高、就業(yè)地與居住地分離，影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地落戶。通過土地管理制度、房地產(chǎn)供應(yīng)體系、戶籍制度和行政管理制度等的創(chuàng)新，使開發(fā)區(qū)由單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型，無疑能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，“十三五”時期我國的“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”。實現(xiàn)這一目標(biāo)，主要途徑是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是推動有意愿有條件有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　去年以來，盡管中央城鎮(zhèn)化工作會議和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)明確了這一戰(zhàn)略任務(wù)和重點舉措，中央推進(jìn)戶籍、社會保障制度等改革的力度也在加大，目前已有25個省份出臺了具體的戶籍制度改革意見，但近3年戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高在0.3個百分點左右，遠(yuǎn)低于1.3個百分點的預(yù)期。究其原因，主要是戶籍、社會保障、財稅、土地等涉及人口城鄉(xiāng)間自由流動的綜合配套改革合力還未形成，城市政府推動和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿落戶的積極性還未充分調(diào)動起來。對于城市政府而言，多數(shù)城市看到的是落戶帶來的財政壓力、管理難題，沒有上級政府相應(yīng)的政策激勵很難有實質(zhì)性推動；對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，落戶城鎮(zhèn)既需要處置農(nóng)村承包地、宅基地和集體資產(chǎn)權(quán)益的通道，又需要跨越落戶門檻尤其是城鎮(zhèn)住房這一最大門檻。因此，只有相關(guān)配套改革比較到位，才能最終解決這兩個積極性的問題。

　　但土地、財政等一些關(guān)鍵性改革還需在試點基礎(chǔ)上推開，這意味著形成比較完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度環(huán)境可能還需要幾年時間。另一方面，到2020年要實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，時間緊迫、壓力巨大。當(dāng)前亟需找到操作性強(qiáng)的切入點，使地方政府在市民化領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和財力比較匹配，并能降低農(nóng)民的落戶和居住門檻。筆者認(rèn)為，推動單一生產(chǎn)功能的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變，是一個重要切入點。

　　目前，各類開發(fā)區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的地區(qū)。據(jù)2009—2013年版《中國開發(fā)區(qū)年鑒》，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)占全國新增就業(yè)崗位的25%以上，就業(yè)彈性系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，多數(shù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主。作為外來人口集中的開發(fā)區(qū)，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口向城市集中的空間載體。但由于設(shè)立初衷和后續(xù)管理等因素，許多開發(fā)區(qū)建設(shè)往往注重生產(chǎn)功能、忽視生活功能，工業(yè)用地比例、居住用地比例呈現(xiàn)嚴(yán)重“倒掛”現(xiàn)象，使得產(chǎn)城脫節(jié)，大量就業(yè)人口在開發(fā)區(qū)工作、在城區(qū)居住，城區(qū)房價高、就業(yè)地與居住地分離，影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地落戶。這一“缺陷”也是潛力，挖潛的途徑是功能轉(zhuǎn)型。

　　推動符合條件的開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型，并不是指產(chǎn)業(yè)和發(fā)展模式意義上的轉(zhuǎn)型，主要是通過土地管理制度、房地產(chǎn)供應(yīng)體系、戶籍制度和行政管理制度等的創(chuàng)新，由單一生產(chǎn)功能區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型。由于開發(fā)區(qū)空間單位明確且相對集中，利于實際操作，通過工業(yè)用地向商住用地的轉(zhuǎn)變調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，挖掘用地潛力并獲取級差地租，可以有效激發(fā)地方政府積極性；通過開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新房地產(chǎn)供應(yīng)機(jī)制，降低城鎮(zhèn)住房門檻，調(diào)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性。更為關(guān)鍵的是，一些開發(fā)區(qū)土地利用低效，具備轉(zhuǎn)型的空間。推動開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，通過創(chuàng)新管理方式控制行政成本增加幅度，符合開發(fā)區(qū)管理體制改革的總體方向。

　　推動開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型，不能大轟大嗡，必須因地制宜、擇優(yōu)推進(jìn)，也就是要選擇具備一定條件的開發(fā)區(qū)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型。主要包括產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多；以產(chǎn)業(yè)功能為主，城市功能相對較弱；空間上與城區(qū)有一定距離，具備建設(shè)成為新城區(qū)可能的開發(fā)區(qū)�？捎脙赡曜笥业臅r間，在全國推動50個左右的開發(fā)區(qū)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，努力解決1000萬左右外來人口落戶問題，從而為其他地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供示范，帶動全國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

　�。ū疚膩碓矗航�(jīng)濟(jì)日報 作者：國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司 相 偉 韓柯子）