吳建雄 宋陽
[摘要]檢察公益訴訟專門立法是進(jìn)一步全面深化改革中訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新,當(dāng)前已駛?cè)肟燔嚨。但仍存在諸多基本的理論問題亟待解決,包括檢察公益訴訟立法創(chuàng)制的基本定位、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能定位、公益訴訟中檢察與行政、檢察與監(jiān)察的關(guān)系等。檢察公益訴訟專門立法作為公益領(lǐng)域法律體系的基本法律,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中體現(xiàn)的是法律監(jiān)督和司法主體的雙重身份,公益訴訟中應(yīng)形成檢察為主導(dǎo)、行政為配合、監(jiān)察為保障的職權(quán)關(guān)系。
[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān);公益訴訟;立法創(chuàng)制;問題探析
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453(2024)06-0060-08
引 言
黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在“深化立法領(lǐng)域改革”部分作出“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”的明確要求。檢察公益訴訟專門立法作為新興領(lǐng)域的國家立法,是進(jìn)一步全面深化改革中訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會(huì)中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來,從頂層設(shè)計(jì)到制度保障,從地方試點(diǎn)到全面推行,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能充分彰顯。但實(shí)踐中,檢察公益訴訟制度法律供給不足的問題仍然較為突出,嚴(yán)密的規(guī)范體系尚未建立起來,具體制度設(shè)計(jì)仍需完善,不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。因此,制定一部專門的檢察公益訴訟法勢(shì)在必行。黨的二十大報(bào)告要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度”,2023年9月,十四屆全國人大常委會(huì)將檢察公益訴訟法列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目,目前已邁入加速階段。任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新必然會(huì)對(duì)既有制度產(chǎn)生沖擊和挑戰(zhàn)。當(dāng)前,對(duì)檢察公益訴訟專門立法還面臨一些困惑和質(zhì)疑有待澄清和解決。比如,檢察公益訴訟法的立法定位、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的權(quán)能性質(zhì)、公益訴訟中的檢察權(quán)與行政權(quán)及監(jiān)察權(quán)的關(guān)系、進(jìn)入審判程序后檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的性質(zhì)等,都是檢察公益訴訟專門立法不可回避的基本問題。
一、檢察公益訴訟專門立法的基本定位
檢察公益訴訟專門立法的基本定位是此項(xiàng)工作的邏輯起點(diǎn)。檢察公益訴訟與其他公益訴訟制度具有顯著不同,處理好檢察公益訴訟與其他公益訴訟關(guān)系,是立法必須關(guān)注的一個(gè)重要問題。在這一問題上,部分學(xué)者在理論研究和立法研討中形成不同認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為公益訴訟總體上包含在刑事、民事、行政三大訴訟之內(nèi),有的認(rèn)為檢察公益訴訟法作為特別法,是對(duì)三大訴訟法的補(bǔ)充性立法,傳統(tǒng)訴訟法與檢察公益訴訟法是一般法與特別法的關(guān)系,等等。這些觀點(diǎn)為檢察公益訴訟立法定位提供了一定的理論參照,但由于研究視角的局限,現(xiàn)有研究對(duì)公益訴訟從傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟脫穎而出的發(fā)展趨勢(shì)把握不足,對(duì)檢察公益訴訟在國家治理體系全局中的地位與作用認(rèn)識(shí)不夠清晰。本文認(rèn)為,檢察公益訴訟專門立法不同于其他的三大訴訟法,是公益領(lǐng)域法律體系的基本法律。對(duì)此,我們可以從以下三個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)。
。ㄒ唬z察公益訴訟是國家治理體系的重要組成部分
國家治理是通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)”的活動(dòng)與過程。[1]國家治理要求在各主體分工協(xié)作、合理分配各方利益的基礎(chǔ)上,制定充分調(diào)動(dòng)各方資源的政策,[2]適合政府管理乏力和市場(chǎng)規(guī)制失靈的公共利益保護(hù)問題!肮妗钡膬(nèi)涵和外延不僅會(huì)在推動(dòng)法律實(shí)踐的過程中逐步凝聚法律共識(shí),而且會(huì)隨著人們所分享的價(jià)值共識(shí)的變化而發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。在我國,公益訴訟領(lǐng)域涵蓋食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、文物保護(hù)等,每一起案件都與國家利益或社會(huì)公共利益密切相關(guān),順應(yīng)了新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的新期待,回應(yīng)了人民群眾對(duì)公共利益保護(hù)的強(qiáng)烈需求,也捍衛(wèi)著全社會(huì)的公平正義,在國家治理中發(fā)揮著不可或缺的作用,是國家治理體系的重要組成部分。
檢察公益訴訟的參與主體體現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立的訴訟體系特征。檢察公益訴訟活動(dòng)的參與主體包括立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等。而檢察機(jī)關(guān)以公益代表人和公益訴訟擔(dān)當(dāng)者的司法角色積極參與其中,并為公益司法保護(hù)機(jī)制的良性運(yùn)行發(fā)揮了重要的作用。比如,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中,借助訴前磋商程序與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通;又如,在審判程序中,檢察機(jī)關(guān)往往以庭審參與者的身份參加庭前會(huì)議、與被告進(jìn)行證據(jù)交換、質(zhì)證和法庭辯論等。除此之外,民事(行政)公益訴訟是由人民陪審員和審判員共7人組成合議庭,且針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域性較強(qiáng)的公益訴訟,可以吸收專家以人民陪審員的身份審理案件,充分體現(xiàn)了檢察公益訴訟程序具有一定的開放性。檢察公益訴訟司法實(shí)踐中,對(duì)行政機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中不作為、亂作為的直接責(zé)任人,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依照《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》實(shí)施政務(wù)處分,等等。這些情形充分說明,檢察公益訴訟是國家治理主體的專門職能活動(dòng),是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。
。ǘz察公益訴訟實(shí)踐奠定立法的基礎(chǔ)地位
檢察公益訴訟是富含治理內(nèi)涵的司法體制創(chuàng)新。[3]從公益治理主體上看,僅憑社會(huì)力量很難承擔(dān)相關(guān)的治理功能,[4]由檢察機(jī)關(guān)作為代表通過法定程序維護(hù)公益,可以有效避免公益保護(hù)碎片化以及假借維護(hù)公益之名謀取個(gè)人或局部利益的情況。這既由憲法明確規(guī)定,也體現(xiàn)在檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷之中;仡櫸覈嬖V訟的制度發(fā)展,檢察機(jī)關(guān)在其中一直處于主導(dǎo)地位。比如,在辦案數(shù)量上,自2017年檢察公益訴訟全面推行以來,全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件90余萬件。[5]其中,2023年,全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件189885件,檢察公益訴訟占全國公益訴訟案件總量的95%以上。[6]最高人民法院和最高人民檢察院累計(jì)發(fā)布了60余件指導(dǎo)性案例和500余件典型案例來指導(dǎo)各地司法機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐。由此可見,檢察公益訴訟法的制定是對(duì)“檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)型”公益訴訟實(shí)踐探索的現(xiàn)實(shí)回應(yīng),這奠定了檢察公益訴訟法在公益訴訟治理體系中的基礎(chǔ)地位。
。ㄈ﹦(chuàng)制檢察公益訴訟專門立法正當(dāng)其時(shí)
隨著人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面要求日益增長,檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)人民群眾對(duì)公益訴訟的司法期待,公益訴訟的法定領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,已經(jīng)形成檢察公益大保護(hù)格局,使得現(xiàn)有民事、行政法律架構(gòu)無法滿足檢察公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需求。各單行法增設(shè)的檢察公益訴訟條款,也規(guī)定得較為籠統(tǒng),且缺乏操作性,進(jìn)而出現(xiàn)了實(shí)體的法定領(lǐng)域不斷擴(kuò)充,但程序規(guī)范不足的局面。同時(shí),分散于各單行法中的檢察公益訴訟條款,一定程度上顯得各行其是,不利于公益訴訟檢察權(quán)的統(tǒng)一行使和規(guī)范化運(yùn)作。
從檢察公益訴訟的特殊性看,檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了有效保護(hù)公益,而不存在謀取私益的情況。因此,檢察公益訴訟帶有較強(qiáng)的客觀訴訟屬性,很多問題的處理、規(guī)則的適用有不同于私益訴訟的特殊規(guī)定和要求。而自具特色的檢察公益訴訟制度由于自身立法的缺失,導(dǎo)致在具體適用上不得不依靠于傳統(tǒng)的行政、民事訴訟途徑,使得檢察公益訴訟中的諸如案件管轄、起訴期限(訴訟時(shí)效)、裁判組織的構(gòu)建、第三人追加等程序性問題,被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定(被告的確定)、訴訟請(qǐng)求的確定、舉證責(zé)任分配等實(shí)體問題都一定程度上存在爭(zhēng)議,缺乏明確的操作模式和路徑,容易出現(xiàn)某些問題適用行政、民事訴訟的相關(guān)規(guī)定,某些事項(xiàng)又根據(jù)“公共利益”屬性不予適用的現(xiàn)象,一定程度上造成法律適用的不嚴(yán)謹(jǐn),也不利于樹立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威。盡管實(shí)踐中,我們通過相關(guān)司法解釋的方式來予以一定程度的明確和細(xì)化,但由于缺少上位法尤其是檢察公益訴訟專門立法的指引,具體問題的解決仍顯得依據(jù)不足。這種檢察公益訴訟的特殊性,決定了其專門立法不同于其他三種訴訟形態(tài)的正當(dāng)性和必要性。
從檢察公益訴訟和其他公益訴訟主體看,檢察公益訴訟專門立法并不排斥其他法律關(guān)于公益訴訟的規(guī)定,而是要把這些散見在各類法律法規(guī)中的公益訴訟規(guī)范有機(jī)銜接起來,形成以檢察公益訴訟法為基本法律規(guī)范,以行政訴訟法和民事訴訟法及其他各類法律法規(guī)中的公益訴訟規(guī)范為補(bǔ)充的公益訴訟法律規(guī)范體系。
二、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能定位
自開展檢察公益訴訟試點(diǎn)工作以來,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職能定位一直是理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的問題,也是檢察公益訴訟專門立法必須明確的重要問題。檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份,既是憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),又是法定的司法訴訟主體。但縱觀現(xiàn)有的研究文獻(xiàn),鮮見在這個(gè)問題上研究深入、全面系統(tǒng)的研究成果,而是呈現(xiàn)出有代表性的五種不同觀點(diǎn),即“法律監(jiān)督說”“當(dāng)事人說”“公益代表人說”“公訴人說”“兩重身份說”等。只有科學(xué)定位檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的雙重職責(zé),才能在公益訴訟中實(shí)現(xiàn)依法履職和司法理性有機(jī)統(tǒng)一,在辦案中與行政機(jī)關(guān)形成監(jiān)督制約的良性關(guān)系,與審判機(jī)關(guān)形成互相配合的良性關(guān)系,與其他社會(huì)治理主體形成補(bǔ)闕拾遺的良性關(guān)系,與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成有機(jī)銜接的監(jiān)督合力。
。ㄒ唬┕嬖V訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位的不同觀點(diǎn)
從公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位的不同觀點(diǎn)看,“法律監(jiān)督說”認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能活動(dòng)就是履行法律監(jiān)督職責(zé)!爱(dāng)事人說”認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)囿于一般監(jiān)督的范圍限制,在公益訴訟中只能以普通原告的身份來參與,無法代表權(quán)益受侵害的公民和組織提起公益訴訟;[7]但也有學(xué)者認(rèn)為因檢察機(jī)關(guān)天然具備法律監(jiān)督職能的特殊性,所以無法與普通的當(dāng)事人訴訟地位一致。[8]“公益訴訟代表人說”從訴訟擔(dān)當(dāng)理論和國家公益信托理論出發(fā),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表人,可以以公益訴訟代表人的職能角色參與公益訴訟!肮V人說”認(rèn)為,當(dāng)國家和社會(huì)的重大利益遭受侵害時(shí),檢察機(jī)關(guān)介入干預(yù)是現(xiàn)代檢察權(quán)的應(yīng)有之義,這種介入契合國家公訴內(nèi)在邏輯,有利于公益訴訟效能的發(fā)揮。[9]對(duì)此,有觀點(diǎn)認(rèn)為在《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條①?所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)職能中,將檢察機(jī)關(guān)“提起公訴”和“提起公益訴訟”分別規(guī)定,說明二者并不等同。若定位為“公訴人”會(huì)有概念混淆之嫌!半p重身份說”認(rèn)為,公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)兼具了法律監(jiān)督者和當(dāng)事人的雙重身份。對(duì)此,2020年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”的訴訟地位②?,也就是說檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中雖然具有法律監(jiān)督屬性,但主要還是當(dāng)事人的角色。
。ǘ┕嬖V訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位辨析
上述觀點(diǎn)的爭(zhēng)論,體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中職能責(zé)任的不同認(rèn)識(shí)。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)對(duì)此有明確表述:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān),是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量”。這揭示了檢察機(jī)關(guān)的雙重職責(zé)屬性,即法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性和司法機(jī)關(guān)職能特性及其相輔相成的關(guān)系。也就是說,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督通過司法訴訟來實(shí)現(xiàn),司法訴訟是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的基本途徑;離開了法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性,檢察機(jī)關(guān)的司法特性就不復(fù)存在;離開了司法特性,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性就無法彰顯。因此,檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的“法律監(jiān)督說”,僅強(qiáng)調(diào)了公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性,而忽視了公益訴訟一系列活動(dòng)的司法特性!爱(dāng)事人說”強(qiáng)調(diào)的是在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人一樣,都是提起訴訟的主體,其問題在于混淆了公益訴訟中公民和社會(huì)團(tuán)體以權(quán)利控告損害國家公共利益的行為和檢察機(jī)關(guān)以國家司法權(quán)力提起訴訟的區(qū)別,這種區(qū)別從本質(zhì)上講是權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的區(qū)別!肮嬖V訟代表人說”忽視了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督性質(zhì)和司法特性,混淆了公益訴訟領(lǐng)域權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督的不同性質(zhì)。“公訴人說”將檢察機(jī)關(guān)刑事公訴與公益訴訟相等同,可能存在混淆公益訴訟起訴人與刑事公訴人概念的問題。其實(shí),檢察公益訴訟與刑事訴訟存在諸多相似之處,如二者在本質(zhì)上都是維護(hù)社會(huì)公共秩序的訴訟;二者在權(quán)力運(yùn)行上都凸顯了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬性;二者從性質(zhì)上都屬于國家公訴;等等。因此,專門立法應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位予以進(jìn)一步明確。[10]概言之,檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份,既是憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),又是法定的司法訴訟主體;通過司法辦案實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督,以法律監(jiān)督促進(jìn)公益維護(hù),由此實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與司法公益保護(hù)職能的有機(jī)統(tǒng)一。
三、公益訴訟中的兩組權(quán)力關(guān)系
在不同的國家機(jī)關(guān)中,職能定位、資源配置不同,維護(hù)公共利益的效果也不相同。開展檢察公益訴訟,不是檢察機(jī)關(guān)“大包大攬”、代行其他部門職權(quán),而是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能,推動(dòng)相關(guān)司法行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織等依法各司其職、協(xié)作聯(lián)動(dòng),共同解決公益保護(hù)難題。從公益訴訟的司法實(shí)踐看,主要涉及檢察權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)等公權(quán)力的行使。鑒于檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系比較清晰,而檢察權(quán)(檢察監(jiān)督)與行政權(quán)(行政監(jiān)督)、檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)(監(jiān)察監(jiān)督)之間的關(guān)系存在爭(zhēng)議,值得我們深入思考。
。ㄒ唬┕嬖V訟中檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系
有學(xué)者認(rèn)為,公益訴訟中檢察監(jiān)督和行政監(jiān)督同等重要。這是因?yàn),維護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的職能責(zé)任,行政機(jī)關(guān)的管理監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用,故行政監(jiān)督在公益訴訟中居于主責(zé)地位;公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)除自身發(fā)揮監(jiān)督作用外,對(duì)社會(huì)團(tuán)體組織和公民個(gè)人提起公益訴訟起著支持指導(dǎo)作用,故檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督相比,前者是外部監(jiān)督,后者是自身監(jiān)督,兩種監(jiān)督相輔相成。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是在維護(hù)社會(huì)公共利益上檢察權(quán)和行政權(quán)發(fā)揮著不同的職能作用,具有合理性。申言之,行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,管理社會(huì)事務(wù),服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。在“堅(jiān)持為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督,創(chuàng)新行政方式,提高行政效能”的過程中,加強(qiáng)行政管理監(jiān)督,是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。各級(jí)政府行政管理監(jiān)督的主體責(zé)任在于,將維護(hù)社會(huì)公共利益納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局,在行政工作的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)將維護(hù)社會(huì)公共利益落到實(shí)處。[11]
訴訟是通過司法解決社會(huì)矛盾的終極機(jī)制,公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。而這個(gè)訴訟是在行政不作為或亂作為導(dǎo)致公共利益受到損害的前提下啟動(dòng)的,本質(zhì)上是一種司法制度。在我國,司法機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán),司法監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的剛性支撐,必須規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。檢察公益訴訟專門立法,正是加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)和定位,決定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域中,既是維護(hù)國家法律在公益訴訟領(lǐng)域統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),又是提起公益訴訟、確保公益訴訟活動(dòng)正當(dāng)性、合法性、有效性、權(quán)威性的司法主體。這就要求檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)揮職能,以訴訟方式履行維護(hù)社會(huì)公益的法律監(jiān)督職責(zé)。同時(shí),支持和引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、單位和個(gè)人為維護(hù)社會(huì)公益而提起訴訟,繼而使社會(huì)公共利益得到全面有效的保護(hù)。而行政監(jiān)督在公益訴訟中表現(xiàn)為自身監(jiān)督,即上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)存在社會(huì)公益管理不作為或亂作為情形后的監(jiān)督管理,也就是事后監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)、公民或社會(huì)團(tuán)體組織發(fā)現(xiàn)行政不作為或亂作為情形后,支持配合檢察機(jī)關(guān)或公民、團(tuán)體組織提起公益訴訟;執(zhí)行和落實(shí)檢察機(jī)關(guān)訴前建議和提起公益訴訟后法院裁判決定。因此,檢察公益訴訟專門立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)兩種監(jiān)督之間的關(guān)系,在不代替、不沖突、不交叉的基礎(chǔ)上,發(fā)揮檢察公益訴訟的監(jiān)督職能作用,形成監(jiān)督體系的整體合力。
。ǘ┕嬖V訟中檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系
國家監(jiān)察權(quán)作為反腐敗執(zhí)法監(jiān)督的政治權(quán)力,檢察權(quán)作為維護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施的司法監(jiān)督權(quán)力,都是不可或缺的國家監(jiān)督權(quán)力,從不同的角度和層面,以不同的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約。[12]在檢察公益訴訟中,必然涉及檢察訴權(quán)行使和行政管理權(quán)行使,其權(quán)力行使責(zé)任人是否依法公正履職,無疑在監(jiān)察監(jiān)督的范圍之列!兑庖姟分赋,“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān),是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量”,并對(duì)查辦職務(wù)犯罪中的檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合和制約提出了要求。同時(shí),由于公益訴訟必然涉及行政不作為或亂作為等問題的責(zé)任追究,檢監(jiān)銜接和配合制約具有正當(dāng)性。只有加強(qiáng)公益訴訟中前端和末端的監(jiān)檢銜接,在充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體責(zé)任的同時(shí),加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)公共利益損害的線索移送、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌貪污受賄、不作為、亂作為等腐敗線索的移送,才能形成通過訴訟維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的強(qiáng)大合力。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān),在公益訴訟活動(dòng)中的職責(zé),是支持檢察機(jī)關(guān)依法履行公益訴訟法律監(jiān)督職責(zé),支持行政機(jī)關(guān)在公益訴訟活動(dòng)中主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)和公民社會(huì)團(tuán)體依法履職,對(duì)行政不作為和亂作為行為達(dá)到違法犯罪程度的責(zé)任人依法行使監(jiān)察權(quán)。由此,檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在公益訴訟活動(dòng)中以檢察監(jiān)督為主責(zé),以監(jiān)察監(jiān)督為保障。
四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)
進(jìn)入審判程序后檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的性質(zhì),是檢察公益訴訟要明確的核心問題之一。有觀點(diǎn)認(rèn)為,在檢察公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能是第一位的,法律監(jiān)督是第二位的,二者之間不存在分層級(jí)的主次關(guān)系。特別是進(jìn)入審判程序后,檢察機(jī)關(guān)作為提起訴訟的一方,應(yīng)當(dāng)處于原告地位,法院居中裁判,只有在審判結(jié)束后,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為判決裁定錯(cuò)誤而提出再審檢察建議或啟動(dòng)抗訴程序,才是真正意義上的法律監(jiān)督。這一觀點(diǎn)對(duì)檢察公益訴訟本質(zhì)特征存在誤解,需要加以澄清。
在檢察公益訴訟中,法律監(jiān)督職能的履行貫穿訴訟全過程,涵蓋了訴前、訴訟、執(zhí)行等訴訟整個(gè)閉環(huán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一行為本身就是履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。以行政公益訴訟為例,在訴前程序中,法律監(jiān)督權(quán)自行發(fā)揮作用,不存在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩方對(duì)抗、人民法院居中裁判這一訴訟程序構(gòu)造。若訴前程序的法律監(jiān)督尚不足以糾正行政違法行為時(shí),行政公益訴訟進(jìn)入訴訟程序階段。檢察機(jī)關(guān)居于控方地位向人民法院提起訴訟。此時(shí),不應(yīng)因訴訟的提起、階段的變更,就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不再是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而漠視檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。從職權(quán)配備的統(tǒng)一性角度考量,在進(jìn)入訴訟階段后,檢察機(jī)關(guān)不再享有訴前程序中附條件的實(shí)體處理權(quán),如提出檢察建議、終結(jié)案件等,而是通過訴訟達(dá)到訴前程序所未能實(shí)現(xiàn)的糾正違法行政行為、修復(fù)受損公益這一目標(biāo),此階段檢察機(jī)關(guān)仍作為監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)審判活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督,以更好保護(hù)公共利益。
從深層次上看,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的公法性特征與公益訴訟維護(hù)公共利益高度契合。無論是行政公益訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,還是民事公益訴訟中對(duì)違法主體的監(jiān)督,二者都是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職權(quán)內(nèi)容,背后有著相同的價(jià)值追求,即保護(hù)國家和社會(huì)公共利益;诜杀O(jiān)督權(quán)的公法性特征,檢察機(jī)關(guān)不是法律意義上的利害關(guān)系人,而是以憲法所賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份提起公益訴訟、參加相關(guān)訴訟活動(dòng),通過個(gè)案實(shí)現(xiàn)廣泛的法律監(jiān)督職能,從而達(dá)成維護(hù)公共利益的目標(biāo),在訴訟主體、審理程序、審查內(nèi)容和裁判方式上迥異于普通原告基于個(gè)案利益救濟(jì)提起的私益訴訟。由此形成的訴訟法律關(guān)系,雖然名義上叫訴訟關(guān)系,但本質(zhì)上是通過訴訟方式履行法律監(jiān)督職責(zé)、維護(hù)客觀法秩序的統(tǒng)一,進(jìn)而維護(hù)公共利益。故檢察公益訴訟的邏輯構(gòu)造,應(yīng)跳出傳統(tǒng)民事訴訟法和行政訴訟法有關(guān)私益救濟(jì)邏輯的思維定式。經(jīng)過持續(xù)實(shí)踐探索,檢察公益訴訟已經(jīng)具有明顯的督促性、協(xié)同性、開放性特征,逐步成為區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài),有獨(dú)特的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則,不能簡(jiǎn)單照搬民事和行政訴訟制度。
公益訴訟審判程序中檢察機(jī)關(guān)的職能定位與刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能定位有許多相似之處。一是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟和刑事訴訟中都并非普通的訴訟當(dāng)事人,都沒有自己的利益,都是代表國家維護(hù)公共秩序和公共利益。二是都有訴前調(diào)查核實(shí)和對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行審查等職能,與民事訴訟、行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)有本質(zhì)不同。2015年制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)參照《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)的有關(guān)規(guī)定,設(shè)計(jì)了公益訴訟相關(guān)程序。如,檢察機(jī)關(guān)對(duì)未生效一審裁判不服提起抗訴的二審程序!缎淌略V訟法》第二百二十八條賦予了檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中的二審抗訴權(quán),《辦法》同樣規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴。因此,檢察機(jī)關(guān)公益訴訟無論是否進(jìn)入審判程序,其法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性是無可替代的。
結(jié) 語
檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐,開辟了在改革中維護(hù)公共利益、在維護(hù)公共利益中推進(jìn)公益訴訟改革的新境界。將這一原創(chuàng)性成果法治化、制度化,制定一部適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的檢察公益訴訟法,是具有標(biāo)志性意義的重大創(chuàng)新。而這一重大創(chuàng)新必然涉及對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整和完善,必然帶來傳統(tǒng)思維模式與時(shí)代要求的沖突。檢察公益訴訟專門立法不是內(nèi)含于刑事、民事、行政三大訴訟之內(nèi)的補(bǔ)充性立法,而是我國公益訴訟法律體系的基本法;檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能責(zé)任是法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn),法律監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了檢察公益訴訟職能的權(quán)力基礎(chǔ);公益訴訟中檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系可以表述為“以檢察監(jiān)督為主導(dǎo),以行政監(jiān)督為配合,以監(jiān)察監(jiān)督為保障”。此外,關(guān)于檢察公益訴訟中二審程序的啟動(dòng)方式、公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的配置、民事公益訴訟中民間公益組織與檢察機(jī)關(guān)的起訴順位等程序問題,也是立法過程中需要關(guān)注和探討的內(nèi)容,應(yīng)對(duì)檢察公益訴訟職權(quán)運(yùn)行的實(shí)體、程序規(guī)則作出明確規(guī)定,在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的同時(shí),推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),形成規(guī)范高效的權(quán)力運(yùn)行制約體系。
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