高小平

　　[摘要]政府治理是國(guó)家治理的重要組成部分�！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》根據(jù)社會(huì)主要矛盾變化的新要求，抓住政府與市場(chǎng)的關(guān)系這個(gè)核心問(wèn)題，在各方面改革相互協(xié)同配合中系統(tǒng)集成地部署，促進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新，完善宏觀調(diào)控治理方式、市場(chǎng)監(jiān)管治理方式、社會(huì)治理方式、公共服務(wù)方式、生態(tài)環(huán)境治理方式，通過(guò)法治、政策、數(shù)字化、績(jī)效、預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)等路徑，加快構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代政府治理方式，提高政府治理科學(xué)性和有效性。

　　[關(guān)鍵詞]政府治理方式；制度創(chuàng)新；政府效能

　　[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453（2024）09-0004-08

　　黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），將“有效的政府治理”作為“發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”的重要內(nèi)容。《決定》在總體部署進(jìn)一步全面深化改革的框架中，對(duì)改進(jìn)政府治理體系和治理方式提出了新要求，作出了新部署。推進(jìn)政府治理制度創(chuàng)新，加快推進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新，增強(qiáng)政府治理科學(xué)性和有效性，對(duì)于提高政府治理水平和能力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，具有重大意義。

　　一、政府治理的概念和理論

　　在現(xiàn)代人類活動(dòng)和話語(yǔ)體系中，“治理”包含的內(nèi)容是極為豐富的，“政府治理”同樣是一個(gè)意義多元、需要進(jìn)一步界定的概念。

　　在不同國(guó)家實(shí)行的不同國(guó)體、政體之下，政府的概念、政府治理的概念是不盡相同的。但政府治理作為國(guó)家治理體系中的重要組成部分，處于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面治理的接合部，這一點(diǎn)是基本一致的。在我國(guó)，“政府治理”是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家行政體制和治理體系遵循人民民主專政的國(guó)體規(guī)定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益。[1]政府治理方式是政府按照黨和國(guó)家決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾，為實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益而履行規(guī)則確立、制度供給和公共產(chǎn)品配送等職責(zé)的手段、渠道、方法。

　　政府屬于人類社會(huì)的上層建筑。政府治理采用什么方式，不是人們主觀憑空決定的，而是由客觀存在的社會(huì)基本矛盾決定的，即生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾。政府治理采取什么方式，直接的決定因素是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這就是說(shuō)，政府治理方式的變革主要不是取決于政府自身，而是取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是一種“受動(dòng)型改革”。馬克思認(rèn)為，人、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)制度“是受動(dòng)的、受制約的和受限制的存在物，就是說(shuō)，他的欲望的對(duì)象是作為不依賴于他的對(duì)象而存在于他之外的；但是，這些對(duì)象是他的需要的對(duì)象；是表現(xiàn)和確證他的本質(zhì)力量所不可缺少的、重要的對(duì)象”。[2]經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，經(jīng)濟(jì)改革深化了，政府治理必然要跟進(jìn)改革，否則就會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，甚至影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

　　當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種轉(zhuǎn)化在社會(huì)生活各個(gè)方面都起著決定性作用。政府要致力于解決社會(huì)主要矛盾及其轉(zhuǎn)化形式，就必須踐行黨的根本宗旨，緊緊抓住我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的瓶頸問(wèn)題，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持發(fā)展是硬道理，努力促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，增進(jìn)人民福祉，創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

　　二、集成改革：新時(shí)代政府治理方式創(chuàng)新的鮮明特征

　　習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定>的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱《說(shuō)明》）中，指出了中央政治局在《決定》起草過(guò)程中重點(diǎn)把握的幾個(gè)問(wèn)題，其中強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化系統(tǒng)集成，加強(qiáng)對(duì)改革整體謀劃、系統(tǒng)布局，使各方面改革相互配合、協(xié)同高效”。

　　政府治理的范圍廣、要素多、鏈條長(zhǎng)，涉及政府行政及事業(yè)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行功能、行為方式、理念文化等方面，貫穿政府規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)的全過(guò)程。政府治理的復(fù)雜性決定了制度創(chuàng)新的艱巨性，對(duì)政府治理方式的改革創(chuàng)新應(yīng)按照集成改革的思路，加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革決策的科學(xué)性，方能取得積極成效。

　�。ㄒ唬�從行政改革歷程看集成改革的必要性

　　黨的十一屆三中全會(huì)以前，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行全面管理，行政職能覆蓋社會(huì)生活各個(gè)方面，微觀干預(yù)成為重要的管理方式。改革開(kāi)放打破了傳統(tǒng)體制，逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，政府實(shí)施治理轉(zhuǎn)型，配置資源的功能主要交給市場(chǎng)，政府不再干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，把主要精力放到創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上。黨的十六大后，政府治理變革速率不斷加快。國(guó)家提出將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性作為指導(dǎo)思想，對(duì)行政管理體制機(jī)制改革形成了倒逼機(jī)制，政府職能更多地轉(zhuǎn)到社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)上，讓發(fā)展成果惠及所有地區(qū)、所有人群。黨的十七大要求“加快行政管理體制改革”。黨的十七屆二中全會(huì)提出“建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”的總體目標(biāo)。黨的十八大提出“深化行政體制改革”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，政府治理現(xiàn)代化步入新征程。經(jīng)過(guò)數(shù)十年制度創(chuàng)新，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府基本職能明確了，政府組織結(jié)構(gòu)和管理方式也做了大幅調(diào)整。實(shí)踐表明，政府治理制度的改革創(chuàng)新，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，發(fā)展了社會(huì)主義民主政治。

　　黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》，按照系統(tǒng)集成的要求，對(duì)政府治理體系的改革創(chuàng)新進(jìn)行整體謀劃和布局，這既是以往改革的繼續(xù)和深化，又與以往改革有明顯不同之處。

　　以政府治理為對(duì)象的改革創(chuàng)新，以往大都是在相對(duì)獨(dú)立的行政領(lǐng)域中進(jìn)行的，即作為各方面改革中一個(gè)方面、一個(gè)組成部分進(jìn)行制度安排的。如，改革開(kāi)放以來(lái)的歷次行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，就是將屬于政府職能配置和職能轉(zhuǎn)變、組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性變革、運(yùn)行管理方式優(yōu)化等方面的制度從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度中進(jìn)行抽象、剝離、切割，梳理出被叫作“行政”的制度體系，提出這些領(lǐng)域的改革主張。這種制度創(chuàng)新，是由改革的策略性、循序漸進(jìn)的步驟所決定的，是非常必要的，也是切實(shí)可行的，在改革創(chuàng)新初期取得了顯著成效。但這樣的改革存在不足之處，將行政制度從與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的廣泛聯(lián)系中單列出來(lái)，其集成程度必然受到限制，盡管也充分考慮到行政的外部環(huán)境，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革大局中來(lái)觀察和布局行政改革，仍然無(wú)法全面應(yīng)對(duì)日益綜合化、復(fù)雜化的社會(huì)問(wèn)題。從改革開(kāi)放初期的“摸著石頭過(guò)河”，到黨的十八屆三中全會(huì)的“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”，再到黨的二十屆三中全會(huì)的“系統(tǒng)集成”，體現(xiàn)了黨在領(lǐng)導(dǎo)改革的戰(zhàn)略策略方面的提升和增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了新時(shí)代改革認(rèn)識(shí)論、方法論上的突破和轉(zhuǎn)變。

　�。ǘ�）集成式創(chuàng)新符合政府治理的本質(zhì)要求

　　集成式改革創(chuàng)新，是由政府治理的制度本質(zhì)決定的。我國(guó)的政府治理體系是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)“開(kāi)放系統(tǒng)”，在這個(gè)系統(tǒng)中，政府治理與國(guó)家治理，行政管理體制與其他體制，都是水乳交融、渾然一體、不能割裂的。政治性、非獨(dú)立性、非中立性是政府治理制度的重要標(biāo)志。通常人們說(shuō)的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制等，是一種理論上的抽象、是工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分工，而在現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)性上，各個(gè)體制之間很難作嚴(yán)格的邊界劃分。我國(guó)的體制只有一個(gè)，即中國(guó)特色社會(huì)主義體制，這個(gè)體制的特征就是《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”�！稕Q定》遵循這個(gè)原理，在與各方面改革尤其是與經(jīng)濟(jì)改革相互協(xié)同配合中系統(tǒng)集成地提出政府治理改革，提綱挈領(lǐng)對(duì)政府治理制度創(chuàng)新進(jìn)行布局和部署，必將在更高階位上有力有序地推進(jìn)政府治理乃至整個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　整體性治理是政府發(fā)展的必然趨勢(shì)�，F(xiàn)代政府治理與傳統(tǒng)的政府管理相區(qū)別，在于突破了分工帶來(lái)的碎片化，通過(guò)總體性與專業(yè)性結(jié)合，解決部門治理的合理分工與政府治理的高度協(xié)作之間的矛盾，開(kāi)辟專業(yè)化管理與協(xié)同治理的融合之道�！稕Q定》提出，要“圍繞實(shí)施國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進(jìn)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力”。整體性治理理論認(rèn)為，過(guò)往的以功能為導(dǎo)向的科層制模式導(dǎo)致政府職能重復(fù)分散、公共服務(wù)割裂，需要通過(guò)組織的整合、制度的配套、政策的協(xié)同多管齊下，促使公共管理不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為社會(huì)提供無(wú)縫隙、非分離的整體性服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理的包容性和合作性。[3]將政府治理有機(jī)融入國(guó)家治理，還原政府治理與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各類治理的既相對(duì)獨(dú)立又相互鑲嵌的關(guān)系，通過(guò)將復(fù)雜的系統(tǒng)、事物、現(xiàn)象等化解為各部分的組合，深入理解、描述和把握政府治理制度的本質(zhì)和規(guī)律，不斷謀求政府治理體系內(nèi)外的動(dòng)態(tài)平衡，必將有助于提升政府治理效能和治理能力，創(chuàng)造出更多的公共價(jià)值。[4]

　�。ㄈ�）集成式創(chuàng)新的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能

　　經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)政府治理的決定性以及對(duì)行政自主規(guī)定性的關(guān)注，體現(xiàn)了國(guó)家治理的普遍性與政府治理特殊性的辯證關(guān)系，體現(xiàn)了整體性治理與專業(yè)化管理之間的聯(lián)系，揭示了政府治理的底層邏輯。這個(gè)邏輯，為研究紛繁復(fù)雜、多種多樣的政府治理方式理清了頭緒，抓住了要害，這就是我國(guó)政府治理中存在的問(wèn)題都與社會(huì)主要矛盾有直接和間接關(guān)系，正如《說(shuō)明》中指出的，“歸結(jié)起來(lái)，這些問(wèn)題都是社會(huì)主要矛盾變化的反映，是發(fā)展中的問(wèn)題”。在這樣的前提下，理解政府治理方式創(chuàng)新，就能夠依據(jù)社會(huì)主要矛盾的理論，界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用。

　　如何在市場(chǎng)決定性與行政自主性的張力中獲得平衡，找到主要矛盾？經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)艱苦的探索，明晰了改革的重點(diǎn)—轉(zhuǎn)變政府職能。要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。[5]以轉(zhuǎn)變職能為“總鑰匙”，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，能動(dòng)地創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，降低成本，高效辦事。政府過(guò)“緊日子”但讓人民過(guò)“好日子”，這樣，政府治理制度創(chuàng)新就有了強(qiáng)勁動(dòng)力，就能加速盤活各種資源，創(chuàng)造出盡可能多的社會(huì)價(jià)值。

　　三、政府治理方式創(chuàng)新的主要領(lǐng)域

　　《決定》以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，按照總體戰(zhàn)略布局謀劃進(jìn)一步全面深化改革的基本框架，全面安排各方面的改革，對(duì)政府治理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)抓住政府與市場(chǎng)的關(guān)系這個(gè)核心問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域的創(chuàng)新。

　�。ㄒ唬┱�府宏觀經(jīng)濟(jì)治理方式創(chuàng)新

　　宏觀經(jīng)濟(jì)治理是政府治理的首要內(nèi)容，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系是貫徹以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引這一要求的精準(zhǔn)落點(diǎn)。一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)治理水平，直接關(guān)系到該國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量高低、動(dòng)力強(qiáng)弱�！稕Q定》對(duì)健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的部署是全方位、多層次的，從政府治理的角度分析，在強(qiáng)調(diào)完善機(jī)制、提高能力的同時(shí)，重點(diǎn)突出強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理�！稕Q定》提出“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”原則，不僅在“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”這一章的總論中強(qiáng)調(diào)這一重大原則，而且還在“完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”這一節(jié)中提出要“把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策都納入宏觀政策取向一致性評(píng)估”。這就要求各部門在制定政策時(shí)須堅(jiān)持全局意識(shí)，使政策之間相互協(xié)調(diào)、方向一致、共同發(fā)力，不相違、不打架、不打橫炮，確保各個(gè)決策與國(guó)家宏觀政策形成最優(yōu)組合，形成服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的合力，最大程度提升宏觀政策的整體效果，并高效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。這是黨中央完善政府調(diào)控的新要求，也是中國(guó)特色宏觀治理、公共政策創(chuàng)新的又一重要理論成果。

　�。ǘ�）市場(chǎng)監(jiān)管治理方式創(chuàng)新

　　《決定》進(jìn)一步部署了構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管治理的重大改革舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，在政府與市場(chǎng)關(guān)系中有“放”與“亂”的矛盾，如何做到既“放得活”又“管得住”，是市場(chǎng)監(jiān)管的難點(diǎn)�！稕Q定》提出“更好維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”，指明了市場(chǎng)監(jiān)管治理改革的方向。目前，我國(guó)市場(chǎng)領(lǐng)域存在著制度規(guī)則不完善、要素市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后、地方保護(hù)和市場(chǎng)分割屢禁不止等問(wèn)題，亟待深化改革�！稕Q定》從建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等制度入手，作出一系列加強(qiáng)政府監(jiān)管工作的部署，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府監(jiān)管治理水平的提升。

　�。ㄈ�）社會(huì)治理方式創(chuàng)新

　　創(chuàng)新社會(huì)治理，才能維護(hù)人民的利益，釋放社會(huì)成員的活力�！稕Q定》對(duì)發(fā)揮社會(huì)治理中的政府作用作出部署。在“健全社會(huì)治理體系”的專節(jié)中，將“探索建立全國(guó)統(tǒng)一的人口管理制度”擺在突出位置，凸顯了源頭治理的重要性。從國(guó)家層面統(tǒng)籌人口管理制度，是保障公民合法權(quán)利、便利公民社會(huì)生活，提升社會(huì)治理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐�！稕Q定》提出，“健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度”，這是對(duì)近十余年來(lái)多地進(jìn)行的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)成效和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)基層政府及派出機(jī)構(gòu)治理制度的創(chuàng)新�！稕Q定》提出，“深化行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革”“健全社會(huì)組織管理制度”。這是在黨的十八屆三中全會(huì)提出“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)”后，沿著確定的改革之路繼續(xù)前行的新舉措。

　�。ㄋ模┕�共服務(wù)治理方式創(chuàng)新

　　公共服務(wù)是進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后產(chǎn)生的一種新的政府治理方式。管理就是服務(wù)，治理也是一種服務(wù)，而且是更系統(tǒng)、更全面、更貼心、可定制的服務(wù)�！稕Q定》提出了公共服務(wù)的制度供給和各項(xiàng)措施，充分體現(xiàn)了管理與服務(wù)統(tǒng)一、寓管理于服務(wù)之中的原則和服務(wù)先導(dǎo)的理念，將服務(wù)作為政府一切治理手段的“先手棋”，將公共服務(wù)做出“路標(biāo)”，走到管理鏈的前端，而不是與其他手段平行使用的工具�！稕Q定》在“進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)”中提出“增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性”，就表明這是一種目標(biāo)管理導(dǎo)向下的公共服務(wù)，比以往提出的加強(qiáng)公共服務(wù)有了更前端的定位。將公共服務(wù)的職能提到了市場(chǎng)監(jiān)管的前面，意圖是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)引導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)，進(jìn)而引領(lǐng)服務(wù)型社會(huì)建設(shè)，指引其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展前行方向。公共服務(wù)具有化解風(fēng)險(xiǎn)的功能。傳統(tǒng)解決沖突的主要方法是控制、遏止。但風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)并不一定是疏于控制的結(jié)果，很多時(shí)候來(lái)源于缺乏疏導(dǎo)，深究起來(lái)，很多時(shí)候來(lái)源于缺乏服務(wù)及以服務(wù)為載體的疏導(dǎo)�！稕Q定》提出“公共服務(wù)績(jī)效管理”，就是要讓服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)政府工作，將防范化解風(fēng)險(xiǎn)作為行政管理者和行政相對(duì)人共同的使命。《決定》又提出“公共服務(wù)隨人走”“高效辦成一件事”等要求，體現(xiàn)了服務(wù)體系改革的新要求，表明公共服務(wù)形態(tài)的政府治理更加需要科學(xué)化、人性化和高效化。

　�。ㄎ澹┱�府生態(tài)治理方式創(chuàng)新

　　政府生態(tài)環(huán)境治理是疊加于傳統(tǒng)行政管理上的功能，又是需要全面融入國(guó)家治理體系的政府基本職能。[6]《決定》提出，“完善落實(shí)綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制”。這就需要建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益，由生態(tài)使用者付費(fèi)、生態(tài)破壞者賠償，形成綠色發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。政府重點(diǎn)要在建立制度和協(xié)同推進(jìn)兩方面發(fā)揮積極作用，即構(gòu)建和完善生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)、自然資源確權(quán)登記、生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估和權(quán)益交易、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及環(huán)境破壞賠償制度，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，提升協(xié)同績(jī)效。[7]

　　四、推進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新的路徑

　　政府治理是一項(xiàng)巨大而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，在改革創(chuàng)新中必須堅(jiān)持科學(xué)的路徑。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革所處的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境、所面臨的困難和挑戰(zhàn)、所要解決的問(wèn)題、所要達(dá)到的具體目標(biāo)都有了新的變化，改革創(chuàng)新在方法論上也要有新的發(fā)展。[8]《決定》既繼承實(shí)踐已經(jīng)證明行之有效的政府治理改革方式方法，又結(jié)合新時(shí)代的特點(diǎn)和要求形成新時(shí)代的改革理念和要求，提出了“堅(jiān)持守正創(chuàng)新”“頂層設(shè)計(jì)、總體謀劃，破立并舉、先立后破”等務(wù)實(shí)管用的改革方式方法。

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　　法律制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的人類偉大創(chuàng)造，在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統(tǒng)一，是進(jìn)一步全面深化改革的重要原則�！稕Q定》重點(diǎn)從四個(gè)方面對(duì)運(yùn)用法治方式推進(jìn)政府治理制度創(chuàng)新作出部署。一是從完善法治體系的層面，提出重大改革于法有據(jù)、及時(shí)把改革成果上升為法律制度。二是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、保護(hù)環(huán)境等層面，提出制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、金融法，編纂生態(tài)環(huán)境法典等多項(xiàng)法治建設(shè)。三是從加強(qiáng)民主政治的層面，提出加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，完善監(jiān)督法及其實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督等法治建設(shè)。四是從依法治國(guó)與依法行政的關(guān)系入手，提出政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制等舉措。這是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于法治政府建設(shè)部署的深入和延展。

　�。ǘ�）政策的路徑

　　政策是執(zhí)行制度的工具，是維護(hù)制度權(quán)威的武器，是產(chǎn)生制度效能的橋梁。制度的完善不可能一蹴而就，需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的不斷發(fā)展逐步推進(jìn)，在這個(gè)過(guò)程中，政策可以發(fā)揮助推器的作用。尤其是對(duì)一些“非漸進(jìn)式”制度創(chuàng)新，更需要配套性政策進(jìn)行系統(tǒng)性稀釋，將力度強(qiáng)、目標(biāo)大、時(shí)間緊的制度變遷換算為階段性較小強(qiáng)度和目標(biāo)的改革。[9]比如，《決定》中提出防范化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的制度，配套出臺(tái)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策、金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)早期硬約束政策、安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)對(duì)政策等。健全保障和改善民生制度，配套制定完善收入分配、規(guī)范收入分配秩序的政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的政策，以及支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員的相關(guān)社保制度，以及取消戶籍限制的政策。支持綠色低碳發(fā)展的制度，配套有財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格等政策。這種制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新的組合拳，是一種整合式創(chuàng)新，有助于引導(dǎo)創(chuàng)新要素間的重新組合，形成合力。[10]

　�。ㄈ�）數(shù)字化的路徑

　　數(shù)字化是推動(dòng)全球發(fā)展的最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力之一�！稕Q定》提出了“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字化改造”“數(shù)智技術(shù)”“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系”“完善生成式人工智能發(fā)展和管理機(jī)制”等一系列新概念，為政府治理方式創(chuàng)新提供了思路，指明了路徑。加快政府治理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要把數(shù)字賦能的落腳點(diǎn)放在推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化上，使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生效能、科學(xué)決策的優(yōu)質(zhì)工具，而不是把數(shù)字化當(dāng)作目的，搞“為數(shù)字而數(shù)字”。要努力增強(qiáng)運(yùn)用數(shù)字化提升政府治理水平的共識(shí)，尤其是在倫理審查和信息安全等領(lǐng)域，要盡快達(dá)成共識(shí)，建立嚴(yán)格制度規(guī)范，預(yù)防數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。要加強(qiáng)行政管理，按照《決定》要求，“建立人工智能安全監(jiān)管制度”。

　�。ㄋ模┛�(jī)效的路徑

　　推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展需要有高績(jī)效的政府，需要有適配的、對(duì)政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)體系和管理方法。政府治理的績(jī)效與傳統(tǒng)意義上的行政績(jī)效不同，以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理模式不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，難以衡量多主體多維度聯(lián)合協(xié)同推進(jìn)的績(jī)效，無(wú)法整合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的管理�！稕Q定》在“深化財(cái)稅體制改革”的大命題中提出完善和加強(qiáng)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)、評(píng)估與管理的問(wèn)題。這里要解決的科學(xué)問(wèn)題是，政府績(jī)效管理要解決系統(tǒng)中各要素之間運(yùn)行速度、軌跡、離差等方面的協(xié)同管理績(jī)效以及克服組織中不確定性等難題。[11]這就需要探索從單一層面、線性管理下的單個(gè)組織績(jī)效管理向以統(tǒng)籌理念為導(dǎo)向的復(fù)合組織績(jī)效管理轉(zhuǎn)變，在對(duì)構(gòu)成組織統(tǒng)一體的主體、客體和環(huán)境進(jìn)行總體籌劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)系統(tǒng)中各要素、層次以及子系統(tǒng)的協(xié)同安排，形成對(duì)統(tǒng)籌程度、能力和水平進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估，使系統(tǒng)的整體績(jī)效達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

　�。ㄎ澹╊A(yù)算的路徑

　　財(cái)稅是國(guó)家治理之基，預(yù)算是政府治理之首�！稕Q定》提出了預(yù)算統(tǒng)籌、預(yù)算評(píng)價(jià)、指導(dǎo)預(yù)算和零基預(yù)算等幾個(gè)方面的改革，形成新一輪財(cái)稅體制改革的綱領(lǐng)。黨中央高度重視用好預(yù)算改革這個(gè)“指揮棒”，通過(guò)建立重結(jié)果、控成本、可問(wèn)責(zé)的治理體系，將“花錢”和“辦事”相結(jié)合，將管理范疇和著力點(diǎn)從財(cái)政收支擴(kuò)展到財(cái)政資源配置效率和使用效益，擴(kuò)展到科學(xué)測(cè)量政府績(jī)效，構(gòu)建和完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范高效、約束有力、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算治理體系，體現(xiàn)了“改革發(fā)展快半步”的意識(shí)和改革關(guān)口前移的戰(zhàn)略思維，推動(dòng)建設(shè)高效能、低成本政府。

　�。�六）標(biāo)準(zhǔn)的路徑

　　標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代政府不可或缺的要素。實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化有助于為國(guó)家治理確立規(guī)范、標(biāo)的、依據(jù)、指標(biāo)和評(píng)估基準(zhǔn)，是建立統(tǒng)一大市場(chǎng)、高水平對(duì)外開(kāi)放的必要條件，也有利于促進(jìn)不同國(guó)家和不同地區(qū)之間就治理狀況和治理水平進(jìn)行相互比較、學(xué)習(xí)借鑒。[12]《決定》在論述依法行政的專章中提出“促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”，并要求“推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接”“完善覆蓋全國(guó)的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”�！稕Q定》還對(duì)各行各業(yè)需要標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域提出了建立行業(yè)或領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的治理要求。比如“推進(jìn)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”“構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系”，等等。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制也提出了“深化地方標(biāo)準(zhǔn)管理制度改革”。在中央全會(huì)的重要決定文本中，如此多地提出與政府治理有關(guān)的“標(biāo)準(zhǔn)”，這是首次，表明政府治理科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)入新階段。

　　每一次改革突破都源于對(duì)社會(huì)主義認(rèn)識(shí)的再深化。這次全會(huì)《決定》提出的政府治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，豐富了行政學(xué)和公共管理科學(xué)，加深了對(duì)政府改革的認(rèn)知。通過(guò)全面改革，從“管理”走向“治理”，從“政府管理”走向“政府治理”，必能將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理效能，在實(shí)踐中迸發(fā)出巨大的力量，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

　　[1]王浦劬.國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論,2014(3).

　　[2][德]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集(第一卷)[M].北京:人民出版社,2009:209.

　　[3]張康之.論管理學(xué)技術(shù)至上觀的現(xiàn)實(shí)遭遇[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào),2019(2).

　　[4]張成福.政府治理創(chuàng)新與政府治理的新典范：中國(guó)政府改革40年[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(2).

　　[5]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:學(xué)習(xí)出版社,人民出版社,2016:176.

　　[6]高小平.政府生態(tài)管理[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2007:20.

　　[7]陳新明.基于SBM-DEA模型的我國(guó)流域水資源治理協(xié)同績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].政府管理評(píng)論,2019(1).

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　　[9]萬(wàn)筠林,婧淇.“非漸進(jìn)式”政策執(zhí)行阻滯何以消解？——基于“決策模糊—執(zhí)行協(xié)商”分析框架的多案例研究[J].秘書,2024(1).

　　[10]陳勁,朱子欽,楊碩,張可人.全面創(chuàng)新：制度視角的概念、框架與政策啟示[J].創(chuàng)新科技,2023(10).

　　[11]高小平,陳新明.統(tǒng)籌型績(jī)效管理初探[J].中國(guó)行政管理,2014(2).

　　[12]俞可平.標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的基石[J].人民論壇,2015(31).

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　　[作者簡(jiǎn)介] 高小平，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)顧問(wèn)、研究員，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。