王姝楠
[摘要]具有公開募捐資格的慈善組織需要代表公眾捐贈意愿進(jìn)行慈善財(cái)產(chǎn)處置，涉及面廣、關(guān)注度高，其監(jiān)管問題事關(guān)公眾對慈善事業(yè)的認(rèn)知和行業(yè)公信力。盡管我國已建立了一套鏈條完整的監(jiān)管體系，監(jiān)管力度較大、標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，但仍存在財(cái)產(chǎn)募集管理使用不合規(guī)、內(nèi)部治理亂象、信息公開不到位等問題。應(yīng)以黨的二十屆三中全會精神為指導(dǎo)，以貫徹落實(shí)新修改的《慈善法》為契機(jī)，以改革破題，完善法規(guī)政策體系、健全綜合監(jiān)管機(jī)制、提升行政執(zhí)法能力、加強(qiáng)組織內(nèi)部治理，不斷織密織牢監(jiān)管“安全網(wǎng)”，建立健全符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求的中國特色現(xiàn)代慈善組織制度。
[關(guān)鍵詞]公募慈善組織；法律規(guī)范；慈善法；綜合監(jiān)管；內(nèi)部治理
[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）08-0061-11
具有公開募捐資格的慈善組織① （以下簡稱“公募慈善組織”）是現(xiàn)代慈善事業(yè)的重要載體，承擔(dān)著慈善資源的募集、管理和分配使用的功能，其監(jiān)管成效直接影響公眾對慈善事業(yè)的認(rèn)知和行業(yè)公信力。截至2024年8月底，我國共有15334家慈善組織，其中具有公開募捐資格的慈善組織3250個(gè)，另有已領(lǐng)取公募資格證書的紅十字會1476個(gè)② ，與2016年9月我國首批取得公開募捐資格的16家慈善組織相比，[1]數(shù)量急劇增長，監(jiān)管壓力與日俱增。目前，我國在《中華人民共和國慈善法》，以下簡稱《慈善法》的基礎(chǔ)上，逐步建設(shè)形成了一套涵蓋公募資格申請、公募方案備案、活動支出、信息公開、資產(chǎn)管理、稅收優(yōu)惠、評估檢查、查處追責(zé)等內(nèi)容的監(jiān)管體系，為公募慈善組織監(jiān)管提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障，但還存在一定的盲區(qū)和不足。目前，學(xué)界對該問題的研究較為欠缺，主要集中在對國外慈善監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的介紹，[2][3][4]政府、行業(yè)、社會在慈善監(jiān)管中的職責(zé)作用，[5][6]以及加強(qiáng)監(jiān)管提升慈善組織公信力等領(lǐng)域，[7][8]對公募慈善組織尤其是其財(cái)產(chǎn)募集管理使用的監(jiān)管的研究還有待加強(qiáng)。
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）再一次將慈善作為第三次分配的重要方式提出，強(qiáng)調(diào)“支持發(fā)展公益慈善事業(yè)”“健全社會組織管理制度”，進(jìn)一步明確了慈善力量的地位作用，體現(xiàn)了黨中央堅(jiān)定不移推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的決心，為做好公募慈善組織監(jiān)管指明了方向。自2024年9月5日起，新修改的《慈善法》正式施行，該法針對近年來公開募捐領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題給予了及時(shí)、準(zhǔn)確、有力的回應(yīng)，[9]從充分發(fā)揮各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、規(guī)范慈善組織募捐成本、加大對相關(guān)責(zé)任人的處罰力度、完善互聯(lián)網(wǎng)公開募捐的有關(guān)規(guī)定、強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織在合作募捐中的責(zé)任等方面，對公募慈善組織監(jiān)管進(jìn)行了增強(qiáng)和補(bǔ)充規(guī)制① 。本文結(jié)合新形勢新要求，在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，對公募慈善組織的監(jiān)管現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)進(jìn)行了梳理，著重分析新修改的《慈善法》實(shí)施后公募慈善組織監(jiān)管的優(yōu)化路徑，試圖為建立健全符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求的中國特色現(xiàn)代慈善組織制度提供有益參考。
一、我國公募慈善組織監(jiān)管制度體系
《慈善法》及其配套法規(guī)政策對規(guī)范公募慈善組織行為作出全面規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，我國相關(guān)部門通過年度報(bào)告制度等手段，初步構(gòu)建了一套鏈條完整的公募慈善組織監(jiān)管體系。
�。ㄒ唬﹫�(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證公募慈善組織的正確發(fā)展方向
新修改的《慈善法》明確規(guī)定：“慈善工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。公募慈善組織作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的公益性組織，是募集社會捐贈用于扶貧濟(jì)困等慈善目的、促進(jìn)社會財(cái)富均衡流動、實(shí)現(xiàn)社會和諧和共同富裕的橋梁。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋（“兩個(gè)全覆蓋”），是公募慈善組織明確自身宗旨使命、把握正確發(fā)展方向的根本保障。從實(shí)踐來看，我國公信力強(qiáng)的公募慈善組織都建立了專門的黨組織，通過加強(qiáng)黨的建設(shè)，來統(tǒng)一意志、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動。
一是自上而下整體部署。2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，2016年中央國家機(jī)關(guān)工委印發(fā)《關(guān)于落實(shí)兩個(gè)全覆蓋要求加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)專項(xiàng)工作實(shí)施方案》，為提高公募慈善組織黨組織覆蓋率，加強(qiáng)公募慈善組織黨建工作提供重要精神指引。以此為基礎(chǔ)，民政部下發(fā)多個(gè)文件，提出推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋、加強(qiáng)黨組織書記和黨務(wù)工作者隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新黨組織活動內(nèi)容和方式、做好黨員管理服務(wù)工作等解決黨建工作問題的辦法，[10]保證黨和國家方針政策在公募慈善組織等的貫徹執(zhí)行。2023年3月《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確：組建中央社會工作部，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織② 、新就業(yè)群體黨建工作；省、市、縣級黨委組建社會工作部門，相應(yīng)劃入同級黨委組織部門的“兩新”③工委職責(zé)。將原先由相關(guān)單位對公募慈善組織等新社會組織的黨建工作指導(dǎo)職責(zé)劃入黨委社會工作部，加強(qiáng)了對公募慈善組織黨建指導(dǎo)的集中性和針對性。
二是健全黨建工作體制。全國性公募慈善組織黨建工作，原先由中央和國家機(jī)關(guān)工委、國資委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，2023年機(jī)構(gòu)改革后劃入中央社會工作部；地方公募慈善組織黨建工作，原先由組織部門牽頭，機(jī)構(gòu)改革后劃入各級黨委社會工作部，建立“兩新”工委和黨建工作機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作部門及村（社區(qū)）黨組織則對城鄉(xiāng)社區(qū)慈善組織的黨建工作進(jìn)行兜底管理。
三是推進(jìn)黨組織全領(lǐng)域覆蓋。公募慈善組織具有所在領(lǐng)域的獨(dú)特屬性，其黨建工作除遵循社會組織黨建的各項(xiàng)要求外，還進(jìn)一步創(chuàng)新黨建工作體系，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黨組織全領(lǐng)域覆蓋。一些地方民政部門鼓勵(lì)依托慈善行業(yè)組織，牽頭成立專業(yè)領(lǐng)域聯(lián)合黨委，引導(dǎo)和規(guī)范慈善組織黨建工作。如有些地區(qū)沒有條件單獨(dú)設(shè)立黨委的慈善組織，成立了慈善領(lǐng)域社會組織聯(lián)合黨委① ，充分落實(shí)黨對慈善事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，探索建立黨建與業(yè)務(wù)發(fā)展、黨建與行業(yè)自律結(jié)為一體的管理機(jī)制；北京又在首都公益慈善聯(lián)合會成立了慈善領(lǐng)域社會組織黨建協(xié)調(diào)委員會，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對慈善行業(yè)的統(tǒng)籌管理，帶動了業(yè)務(wù)交流、人才培養(yǎng)深度合作。
�。ǘ┮浴洞壬品ā窞榛A(chǔ)，形成公募慈善組織監(jiān)管的法律法規(guī)體系
法治化程度決定了行業(yè)發(fā)展水平。我國公募慈善組織監(jiān)管以憲法為根本，以《慈善法》為基礎(chǔ)，以《慈善組織公開募捐管理辦法》為配套，以有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充，對公募慈善組織活動進(jìn)行了全方位規(guī)制（如圖1）。
圖1 公募慈善組織監(jiān)管的法律法規(guī)體系
一是規(guī)范慈善財(cái)產(chǎn)的募集管理使用。公益性是慈善組織立足的基礎(chǔ)，慈善財(cái)產(chǎn)的募集管理使用只能作為擴(kuò)大慈善財(cái)產(chǎn)、服務(wù)受益人的手段，絕不能異化為對外融資甚至謀取私利、騙取錢財(cái)?shù)墓ぞ�。在這方面，《慈善組織公開募捐管理辦法》明確了申請公開募捐資格的條件材料、公開募捐方案備案要求、公開募捐活動規(guī)范和違法違規(guī)行為；《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》對互聯(lián)網(wǎng)公開募捐的行為規(guī)范及監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定；《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》旨在規(guī)范慈善組織的投資活動，防范慈善財(cái)產(chǎn)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)；《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》對慈善組織活動支出和管理費(fèi)用的列支原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和比例等作出要求；《關(guān)于對慈善捐贈領(lǐng)域相關(guān)主體實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》提出建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和社會組織資金監(jiān)管機(jī)制，積極協(xié)調(diào)包括公募慈善組織在內(nèi)的社會組織的業(yè)務(wù)主管單位切實(shí)履行管理職責(zé)；《關(guān)于謹(jǐn)防不法分子假借疫情慈善募捐名義進(jìn)行詐騙的提示》《關(guān)于防范非法社會組織以公益慈善名義行騙斂財(cái)?shù)奶崾尽贰蛾P(guān)于防范“假慈善、真行騙”違法活動的提示》等對借慈善之名行詐騙之實(shí)的行為進(jìn)行整頓規(guī)范，提示慈善組織和相關(guān)方提高警惕、辨別真?zhèn)�，�?gòu)筑反詐安全防線，避免捐贈人、慈善組織等慈善主體遭受利益或聲譽(yù)損害。上述文件明確了慈善財(cái)產(chǎn)的公益性質(zhì)，從組織運(yùn)營、財(cái)務(wù)審計(jì)、行政執(zhí)法等角度規(guī)定了監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)。
二是規(guī)范內(nèi)部治理。公募慈善組織是一類具有特殊身份的社會組織，其內(nèi)部治理的總體目標(biāo)是健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體。《慈善法》《基金會管理?xiàng)l例》要求慈善組織建立健全以理事會為代表的決策機(jī)構(gòu)、以秘書處為代表的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和以監(jiān)事（會）為代表的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)管理制度制定和重大事項(xiàng)決策，實(shí)施理事會決議和組織日常運(yùn)營，監(jiān)督開展業(yè)務(wù)情況和相關(guān)運(yùn)營情況等，同時(shí)要求慈善組織報(bào)送年度工作報(bào)告，具有公開募捐資格的，還應(yīng)報(bào)送審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)信息審核報(bào)告。
三是規(guī)范信息公開。信息公開是保護(hù)捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益，維護(hù)社會公眾的知情權(quán)，暢通社會監(jiān)督、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要舉措。《慈善法》設(shè)專章對信息公開的責(zé)任、內(nèi)容、時(shí)限作了明確規(guī)定�！洞壬平M織信息公開辦法》進(jìn)一步要求慈善組織依法履行信息公開義務(wù)，并對信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)，應(yīng)在民政部門提供的統(tǒng)一的信息平臺（“慈善中國”）向社會公開基本情況、年報(bào)和財(cái)會報(bào)告情況、公開募捐情況、慈善項(xiàng)目情況、慈善信托情況、重大資產(chǎn)變動及關(guān)聯(lián)交易情況、法律法規(guī)要求的其他情況等信息，基本囊括了公募慈善組織內(nèi)部治理和開展活動的所有重要信息。
四是其他有關(guān)法規(guī)。其他社會組織監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)政策的出臺，也為公募慈善組織這一具有特殊慈善屬性的社會組織的有效監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)�！洞壬平M織認(rèn)定辦法》明確了慈善組織認(rèn)定的范圍、申請條件和流程�！渡鐣M織信用信息管理辦法》要求登記管理機(jī)關(guān)依據(jù)社會組織未依法履行義務(wù)或者存在違法違規(guī)行為的信用信息，建立社會組織活動異常名錄和嚴(yán)重違法失信名單制度。2010—2021年，《社會組織評估管理辦法》《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》《民政部關(guān)于印發(fā)〈全國性社會組織評估管理規(guī)定〉的通知》等文件相繼發(fā)布，經(jīng)過多年評估實(shí)踐，選拔出一批包括公募慈善組織在內(nèi)的優(yōu)秀社會組織，評估結(jié)果作為社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移或購買服務(wù)項(xiàng)目等的重要依據(jù)，大幅提高了政府對社會組織的監(jiān)管效率�！渡鐣M織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法約談工作規(guī)定（試行）》《社會組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法（試行）》等政策文件，暢通了社會投訴舉報(bào)渠道，豐富了公募慈善組織監(jiān)管方式。
（三）以年度報(bào)告為核心，形成公募慈善組織監(jiān)管的行政執(zhí)法體系
與一般社會組織實(shí)施年度檢查制度不同，《慈善法》將登記認(rèn)定為慈善組織的基金會、社會團(tuán)體和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織改為年度報(bào)告制度，即慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告，具有公開募捐資格的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)送審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)信息審核報(bào)告，體現(xiàn)了分層分類的監(jiān)管思路。一方面，加強(qiáng)針對性，對公募慈善組織比非公募組織提出更加全面的審查事項(xiàng)，集中行政執(zhí)法力量在前者的監(jiān)管；另一方面，落實(shí)自主性，用具有備案屬性的年度報(bào)告代替了細(xì)致的年度檢查，減少了監(jiān)管者和守法者的成本，也為登記管理機(jī)關(guān)了解、監(jiān)督慈善組織提供基礎(chǔ)信息，強(qiáng)化了對慈善組織與慈善活動的全過程監(jiān)督。以年度報(bào)告為核心，相關(guān)部門綜合運(yùn)用巡檢、抽查、檢查等手段，加強(qiáng)監(jiān)管有效性，更好統(tǒng)籌了公募慈善組織的安全與發(fā)展（如圖2）。
圖2 公募慈善組織監(jiān)管的行政執(zhí)法體系
一是重視財(cái)產(chǎn)監(jiān)管。對慈善財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管，主要以年檢年報(bào)、抽查檢查、信用信息管理等為主，落實(shí)日常監(jiān)督檢查制度、重大慈善項(xiàng)目專項(xiàng)檢查制度、慈善組織及其負(fù)責(zé)人信用記錄制度，[11]如是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)，是否具有相關(guān)資格且在有效期，是否符合慈善組織的宗旨使命和業(yè)務(wù)范圍，是否達(dá)到活動支出、管理費(fèi)用的比例要求，財(cái)務(wù)核算是否規(guī)范等。審計(jì)部門通過慈善資金審計(jì)，對慈善組織在募集、管理和使用慈善財(cái)產(chǎn)過程中的投資活動、財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審核、評價(jià)和監(jiān)督。財(cái)政、稅務(wù)部門對慈善組織的財(cái)務(wù)會計(jì)、享受稅收優(yōu)惠和使用公益事業(yè)捐贈統(tǒng)一票據(jù)等情況進(jìn)行監(jiān)督管理。對慈善財(cái)產(chǎn)的籌集管理使用起到了引導(dǎo)約束作用。
二是重視內(nèi)部管理。通過檢查、評估等手段依法監(jiān)督慈善組織內(nèi)部制度的履行，并將公募慈善組織的表現(xiàn)情況與稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)及有關(guān)政策掛鉤。對申請公開募捐資格、取得公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織，要求內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范。以監(jiān)管手段倒逼慈善組織建立包括理事會、監(jiān)事會(監(jiān)事)、秘書處等在內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)，健全財(cái)務(wù)管理制度、項(xiàng)目管理制度、采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、人事管理制度、檔案管理制度、會計(jì)監(jiān)督制度、信息公開制度等內(nèi)部管理制度。
三是重視信息公開。通過印發(fā)通知、抽查檢查、情況通報(bào)、社會組織等級評估等方式，提醒、指導(dǎo)慈善組織落實(shí)《慈善組織信息公開辦法》要求。此外，慈善組織信息公開情況近年來也成為年度工作報(bào)告審查的新增內(nèi)容。信息公開數(shù)量增多，既有慈善組織和慈善信托近年來迅猛發(fā)展，也得益于民政部門不斷加大監(jiān)管力度和舉措，以及慈善組織自身信息公開意識的提升。
二、公募慈善組織監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)
公募慈善組織代表公眾捐贈意愿進(jìn)行慈善財(cái)產(chǎn)處置，涉及面廣、關(guān)注度高，監(jiān)管處于突出重要的位置，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
�。ㄒ唬┐壬曝�(cái)產(chǎn)募集管理使用不合規(guī)
一是慈善財(cái)產(chǎn)募集環(huán)節(jié)有公益性不足風(fēng)險(xiǎn)。慈善組織偏離公益目的的違規(guī)募捐① 行為，給監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。近年來，少數(shù)機(jī)構(gòu)和個(gè)人開始利用配捐② 規(guī)則“薅羊毛”，產(chǎn)生“返款”式募捐③ 、“套捐”④ 、廣告引流、商業(yè)運(yùn)作或金融操作等背離公益目的行為，甚至引發(fā)“騙捐” “詐捐” 等違法行為。我國法律規(guī)定慈善捐贈是自愿無償?shù)蘑�，這一特點(diǎn)決定了不得向捐贈人返利。因此，受益人及其利害關(guān)系人自己向項(xiàng)目轉(zhuǎn)賬以獲取更高數(shù)額返款的行為不屬于慈善捐贈，而是會將自身置于高風(fēng)險(xiǎn)境地，給詐騙分子留有可乘之機(jī)，不利于慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。二是慈善財(cái)產(chǎn)管理環(huán)節(jié)有合規(guī)性不足的風(fēng)險(xiǎn)。對慈善捐贈轉(zhuǎn)贈、委托第三方執(zhí)行、勞務(wù)捐贈、物資捐贈、重大投資等財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性監(jiān)管還缺乏常態(tài)化的有效手段，如個(gè)別慈善組織將基金會作為籌資和投資工具等。三是慈善財(cái)產(chǎn)使用環(huán)節(jié)有正當(dāng)性不足風(fēng)險(xiǎn)。一些慈善組織未依照法律法規(guī)、本組織章程規(guī)定、募捐方案或捐贈協(xié)議約定使用財(cái)產(chǎn)，變更捐贈財(cái)產(chǎn)用途未走相關(guān)程序，甚至私分、侵占、挪用募捐財(cái)產(chǎn)。一些慈善組織委托第三方執(zhí)行項(xiàng)目的費(fèi)用或者購買產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格虛高、正當(dāng)性不足，導(dǎo)致慈善財(cái)產(chǎn)流失，還有一些慈善組織資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和額度由少數(shù)人說了算，善款與物資的用途、數(shù)額和使用方式不明確。
（二）內(nèi)部治理存在失范
一是內(nèi)部治理缺乏民主決策。我國絕大多數(shù)基金會等慈善組織已經(jīng)建立了理事會、監(jiān)事（會）、秘書處等決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但仍部分存在理事長或秘書長“一言決之”、理事會監(jiān)事會成為“舉手會”、理事監(jiān)事不發(fā)揮作用等問題。二是對分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)基金及其工作人員、志愿者等的管理還不到位，存在資金使用不夠公開透明、偏離公益宗旨、背離捐贈人和受助人的需求、甚至為個(gè)人或企業(yè)牟取私利[12]等問題。三是慈善組織的黨組織作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。如慈善組織黨組織在參與機(jī)構(gòu)“三重一大”① 重要決策事項(xiàng)、開展黨風(fēng)廉政建設(shè)及重大風(fēng)險(xiǎn)防控中，職責(zé)作用有待進(jìn)一步明確。再如，原《慈善法》及其配套法規(guī)政策對慈善組織違法的懲處多限于處罰組織，對有關(guān)責(zé)任人追責(zé)力度不夠，需公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)介入，有關(guān)責(zé)任人是黨員的，還需進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的作用，由紀(jì)檢機(jī)關(guān)依法依紀(jì)追責(zé)問責(zé)。
（三）信息公開不到位
一是信息公開內(nèi)容的質(zhì)效有待提升。根據(jù)《慈善法》第75條，慈善組織對發(fā)布信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。一些慈善組織在“慈善中國”和其官網(wǎng)上信息公開不完整，特別是缺乏公開關(guān)聯(lián)方和關(guān)聯(lián)交易或者披露不全面，沒有公開執(zhí)行機(jī)構(gòu)、聯(lián)系人名單和聯(lián)系方式、重大資產(chǎn)變動及投資等重大事項(xiàng)等。二是信息公開時(shí)效不合規(guī)。一些具有公開募捐資格的慈善組織未在項(xiàng)目終止的三個(gè)月內(nèi)，向社會公開捐贈收入、項(xiàng)目支出、剩余財(cái)產(chǎn)處理等項(xiàng)目實(shí)施情況，未按照規(guī)定每三個(gè)月公開一次項(xiàng)目實(shí)施情況。三是互聯(lián)網(wǎng)公募平臺上的信息顆粒度較粗。有的慈善組織在平臺公開信息時(shí)，特別是大病救助和救災(zāi)等項(xiàng)目，經(jīng)常出現(xiàn)捐贈收入和支出等重要數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、采購信息公開不夠詳細(xì)、捐贈款物流向不夠清晰等問題。捐贈人通過查詢公開信息，對慈善組織、平臺監(jiān)督提出質(zhì)詢，有的還造成了負(fù)面影響，一定程度上影響了慈善組織、公募平臺及慈善事業(yè)整體的社會公信力。平臺由于沒有法律授權(quán)且人力有限，往往沒有能力主動發(fā)現(xiàn)處理問題，主要以事后下線項(xiàng)目等措施補(bǔ)救。
公募慈善組織監(jiān)管面臨上述挑戰(zhàn)的根源，主要在以下方面。一是法規(guī)政策不完善。慈善法配套法規(guī)政策中的許多條文原則性強(qiáng)，缺乏具體細(xì)化的法律法規(guī)政策規(guī)制和禁止性條款，[13]行政執(zhí)法依據(jù)不充分�！洞壬品ā放c《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等銜接不夠，對于違法違規(guī)人員缺乏移送案件、追究刑事責(zé)任、黨紀(jì)處分、檢察監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和手段，缺乏足夠的震懾力。二是綜合監(jiān)管機(jī)制不健全。以民政部門自行監(jiān)管或牽頭召開專題會議進(jìn)行事后監(jiān)管為主，部門間的信息共享和工作聯(lián)動不夠，綜合監(jiān)管的協(xié)同性、穿透性和有效性不足。民政部門現(xiàn)有監(jiān)管執(zhí)法力量特別是基層力量相對慈善組織過少，對慈善組織違規(guī)行為一般是責(zé)令其限期改正，較少使用警告、吊銷登記證書等較為嚴(yán)厲的處罰手段，顧慮嚴(yán)厲處罰將導(dǎo)致慈善組織喪失稅收優(yōu)惠資格，并使其等級評估下降，這些都會對慈善組織的生存狀況和信譽(yù)度造成較大打擊。三是行業(yè)自律不夠。放棄公益目的會導(dǎo)致慈善領(lǐng)域“劣幣驅(qū)逐良幣”① 。行業(yè)內(nèi)的大型慈善組織和有影響力的公募平臺面對種種不正之風(fēng)，如果沒有及時(shí)負(fù)起審核責(zé)任或形成自律合力，沒有及時(shí)規(guī)范、引導(dǎo)及申斥違規(guī)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而構(gòu)建起正確的行業(yè)價(jià)值觀和行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)，將無法從根本上解決行業(yè)生態(tài)問題。
三、構(gòu)建法律規(guī)范、綜合監(jiān)管、內(nèi)部治理有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制
根據(jù)多元治理理論等，社會組織是與企業(yè)、市場、國家、非正式網(wǎng)絡(luò)并列的第五種經(jīng)濟(jì)制度。[14]構(gòu)建法律規(guī)范、綜合監(jiān)管、內(nèi)部治理有機(jī)結(jié)合，政府監(jiān)管、行業(yè)建設(shè)、組織自治、社會監(jiān)督相互補(bǔ)充的整體監(jiān)管格局是優(yōu)化我國公募慈善組織監(jiān)管的必然策略。當(dāng)前，應(yīng)以黨的二十屆三中全會精神為指導(dǎo)，以貫徹落實(shí)新修改的《慈善法》為契機(jī)，不斷織密織牢監(jiān)管“安全網(wǎng)”，推動公募慈善組織“高效運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)透明度，主動接受監(jiān)督”，守護(hù)好公眾的每一分“治病錢”“保命錢”和“救助款”。
�。ㄒ唬┮酝晟品ㄒ�(guī)政策體系為基礎(chǔ)，加強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范性
一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在慈善法和現(xiàn)有法規(guī)制度框架下，推動出臺促進(jìn)慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策。積極探索分層分類的慈善組織治理思路，鼓勵(lì)行業(yè)樞紐型、平臺資助型、專業(yè)服務(wù)型等各類公募慈善組織優(yōu)勢互補(bǔ)、資源對接、共同發(fā)展。對加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、傳承中華慈善文化、細(xì)化部門責(zé)任等內(nèi)容提出指導(dǎo)性意見，幫助解決公募慈善組織發(fā)展中遇到的體制機(jī)制障礙。引導(dǎo)公募慈善組織等慈善主體恪守公益初心，在全社會形成關(guān)心、支持、參與公益慈善事業(yè)發(fā)展的局面。
二是細(xì)化完善配套法規(guī)。以《慈善法》配套法規(guī)修訂為契機(jī)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對公募慈善組織監(jiān)管提供規(guī)范細(xì)化的指引。一方面，修訂《慈善組織公開募捐管理辦法》。作為專門規(guī)范慈善組織公開募捐資格和公開募捐活動管理的部門規(guī)章，修訂時(shí)既要側(cè)重于調(diào)整公開募捐領(lǐng)域通用的、根本性的政策規(guī)范，也要解決監(jiān)管中面臨的具體問題。如，在財(cái)產(chǎn)募集環(huán)節(jié)，應(yīng)細(xì)化申請公募資格的具體條件、公募方案備案需要提供的具體信息、公募慈善組織對合作方評估的具體事項(xiàng)等；在財(cái)產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，應(yīng)明確公募慈善組織依法監(jiān)管的權(quán)利、方式，應(yīng)提供的服務(wù)支持以及要求合作方配合的義務(wù)；在財(cái)產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，應(yīng)明確善款使用范圍和剩余財(cái)產(chǎn)處置方式，明確信息公開的時(shí)限、范圍、顆粒度；此外，在禁止性條款中，應(yīng)細(xì)化公開募捐活動的違法違規(guī)行為及分級處罰措施，明確對慈善組織及其負(fù)責(zé)人違規(guī)行為的罰則。對辦法中無法詳細(xì)列舉的內(nèi)容，應(yīng)出臺規(guī)范性文件，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，避免各地方同一事項(xiàng)執(zhí)法尺度不一的問題。另一方面，完善慈善組織認(rèn)定、個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺管理、慈善組織信息公開、慈善組織保值增值投資活動管理、慈善組織年度工作報(bào)告管理、慈善信用記錄和激勵(lì)、慈善組織評估、慈善組織業(yè)務(wù)活動支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策。
三是適時(shí)修訂《基金會管理?xiàng)l例》。與《慈善法》《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》相銜接，明確基金會的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、黨建工作機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門以及外交、公安、財(cái)政、稅務(wù)、金融等相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)。針對基金會近年工作中出現(xiàn)的違規(guī)操作，完善基金會登記管理層級、注冊門檻、申請公開募捐資格、章程制定和內(nèi)部治理、支出比例與募捐成本、信息公開與評估等方面的程序要求，填補(bǔ)法律制度漏洞，確保公募基金會政治性、公益性和規(guī)范性的發(fā)展方向。
�。ǘ┮詮�(qiáng)化綜合監(jiān)管為抓手，加強(qiáng)監(jiān)管的系統(tǒng)性
一是強(qiáng)化部門責(zé)任。民政部作為《慈善法》規(guī)定的慈善行業(yè)的主管部門，可牽頭建立綜合監(jiān)管機(jī)制，定期組織召開慈善組織監(jiān)管工作聯(lián)席會議，建立部門間風(fēng)險(xiǎn)信息交流和預(yù)警機(jī)制，制定慈善組織聯(lián)查工作指引，開展跨部門綜合研判、協(xié)同處置。業(yè)務(wù)主管單位加強(qiáng)對慈善組織財(cái)務(wù)、人事、交流研討、對外交往等事項(xiàng)的管理和對民政部門的反饋。黨委社會工作部門對慈善組織加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有統(tǒng)籌指導(dǎo)責(zé)任，通過定期調(diào)研、座談、聽取匯報(bào)等，指導(dǎo)慈善組織扎實(shí)開展黨建工作。教育、科技、文化、衛(wèi)健、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)保等行業(yè)管理部門對直接登記的慈善組織在本領(lǐng)域開展慈善活動負(fù)有行業(yè)指導(dǎo)責(zé)任。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、市場監(jiān)管、公安、網(wǎng)信、通信、廣電、出版等相關(guān)職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好對慈善組織的監(jiān)督、管理和服務(wù)工作。
二是發(fā)揮社會監(jiān)督作用。推動媒體與行業(yè)組織、慈善組織共同建設(shè)慈善公信力聯(lián)動機(jī)制或平臺。督促慈善組織建立和媒體的定期聯(lián)系機(jī)制、突發(fā)事件協(xié)調(diào)機(jī)制。督促慈善組織認(rèn)真聽取受贈人及其家屬、新聞媒體和社會公眾等監(jiān)督主體的意見和建議，積極做好熱點(diǎn)問題的核查、整改和回應(yīng)工作，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定和工作秩序。建立行業(yè)投訴受理制度和處置辦法，鼓勵(lì)社會各界對違反法律法規(guī)和公序良俗的行為進(jìn)行投訴、舉報(bào)，維護(hù)慈善事業(yè)良好聲譽(yù)。
三是強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管。鼓勵(lì)法律、財(cái)稅、審計(jì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)慈善組織、慈善活動的監(jiān)督職能。支持慈善行業(yè)組織將公信力建設(shè)作為慈善行業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容。鼓勵(lì)一些專業(yè)認(rèn)證認(rèn)可、評估評價(jià)機(jī)構(gòu)開展慈善監(jiān)督評價(jià)工作。政府部門制訂相關(guān)政策，培育扶持一批專門從事慈善公信力評價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開展調(diào)查、發(fā)布結(jié)論、承擔(dān)責(zé)任，為慈善公信力建設(shè)注入新鮮血液和強(qiáng)勁動力。
�。ㄈ┮蕴嵘O(jiān)管效能為主線，加強(qiáng)監(jiān)管的嚴(yán)格性
一是加大執(zhí)法力度。對群眾投訴舉報(bào)事項(xiàng)堅(jiān)決執(zhí)法，對慈善組織出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，綜合運(yùn)用行政執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察和司法檢察等手段，進(jìn)行頂格處理，形成有力震懾。對損害受贈人及其家屬合法權(quán)益的行為，探索由檢察機(jī)關(guān)或行業(yè)組織發(fā)起公益訴訟，強(qiáng)化法律監(jiān)督。對造成慈善組織重大損失、慈善財(cái)產(chǎn)去向不明、違規(guī)使用慈善資金、參與非法社會組織活動等情形的慈善組織決策管理人員依法進(jìn)行處罰，將發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)線索及時(shí)移交相關(guān)部門進(jìn)行查處。
二是提升監(jiān)管能力。通過法律法規(guī)解讀、重點(diǎn)案例提示、監(jiān)管人員能力建設(shè)等手段，提高地方登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門政策水平。整合民政部門、行業(yè)專家、慈善組織、募捐平臺、行業(yè)平臺機(jī)構(gòu)等多方力量，通過日常協(xié)作、行業(yè)座談、基層調(diào)研等方式，提升解決具體問題的能力。運(yùn)用好社會組織嚴(yán)重違法失信名單和活動異常名錄，對出現(xiàn)未按照規(guī)定公示年度報(bào)告和其他應(yīng)公示信息、公示信息隱瞞真實(shí)情況或弄虛作假、通過登記的住所和方式無法聯(lián)系等情況的慈善組織載入異常名錄，[15]視更正情況恢復(fù)正常記載或進(jìn)一步列入違法失信名單；登記管理機(jī)關(guān)每年按照一定比例，聯(lián)合會計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)對列入異常名錄或出現(xiàn)違法違規(guī)行為的公募慈善組織進(jìn)行抽查監(jiān)督。
三是加強(qiáng)信息化支撐。進(jìn)一步對慈善中國平臺進(jìn)行優(yōu)化升級，為公募平臺和慈善組織提供抓取信息和自動預(yù)警等服務(wù)，減少信息公開內(nèi)容的人工審核工作量。推進(jìn)政府表彰、行政許可和行政處罰在全國社會組織信用信息公示平臺進(jìn)行公示，發(fā)揮“紅黑榜”低成本、高效率的強(qiáng)約束作用，讓公募慈善組織存有敬畏之心。加快完善社會組織法人信息庫建設(shè)，健全慈善組織及負(fù)責(zé)人信用記錄制度，加強(qiáng)該制度與企業(yè)、個(gè)人信用體系的融入、銜接，健全失信懲戒機(jī)制。
（四）以強(qiáng)化慈善組織黨的建設(shè)和內(nèi)部治理為補(bǔ)充，加強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)效性
一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。不斷完善黨對慈善組織領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制。進(jìn)一步推薦、選派政治上信得過、靠得住、能放心的專業(yè)人才擔(dān)任公募慈善組織負(fù)責(zé)人。推動公募慈善組織建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的理事會負(fù)責(zé)制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的慈善組織重大決策制度機(jī)制。
二是引導(dǎo)慈善組織完善內(nèi)部治理機(jī)制。加強(qiáng)對公募慈善組織負(fù)責(zé)人的政策培訓(xùn)，提升其合規(guī)意識。鼓勵(lì)公募慈善組織建立健全理事監(jiān)事充分參與、有效發(fā)揮作用的制衡機(jī)制。將組織章程的執(zhí)行情況作為慈善組織考核評估的重要指標(biāo)，強(qiáng)化章程對慈善組織的規(guī)范作用。[16]督促慈善組織完善信息公開制度，公募慈善組織要對執(zhí)行方開展項(xiàng)目情況一并進(jìn)行信息公開。支持慈善組織在制度建設(shè)中融入風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)容，設(shè)立專崗或部門，對機(jī)構(gòu)的制度落實(shí)情況、風(fēng)險(xiǎn)防控情況、依法依規(guī)情況、輿情應(yīng)對情況進(jìn)行統(tǒng)一管理。健全行業(yè)自律機(jī)制，引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)組織制定行規(guī)行約、誠信守則，在政府部門的指導(dǎo)下開展行業(yè)監(jiān)督。
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[作者簡介]王姝楠，民政部政策研究中心助理研究員。
�、俟即壬平M織是依法取得公開募捐資格、可以面向公眾開展募捐的慈善組織。2016年8月31日公布的《慈善組織公開募捐管理辦法》，規(guī)定了慈善組織申請公開募捐資格的條件，規(guī)范了慈善組織開展公開募捐的行為。
�、跀�(shù)據(jù)來源：慈善中國（即全國慈善信息公開平臺，是《慈善法》和《慈善組織信息公開辦法》規(guī)定的由民政部門提供的統(tǒng)一的慈善信息平臺，網(wǎng)址：https://cszg.mca.gov.cn/platform/login.html?service=%2Fj_spring_security_check&renew=true）。
�、倮纾阂蠊即壬平M織履行主體責(zé)任，對公開募捐的合作方加強(qiáng)評估與監(jiān)督；將慈善組織申請公開募捐資格的條件由兩年降低為一年；要求互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺無正當(dāng)理由不得拒絕為公募慈善組織提供服務(wù)，不得向其收費(fèi)；對公開募捐活動中的違法違規(guī)行為，明確了對慈善組織及其負(fù)責(zé)人、有關(guān)責(zé)任人的罰則。
�、谛律鐣M織是指改革開放以來，我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新涌現(xiàn)出來的相對于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性的社會組織，包括中介組織、社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位以及各類群眾團(tuán)體，能引導(dǎo)和帶動其內(nèi)部成員共同參與公益與慈善活動。
③“兩新”即新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織的簡稱。
①如北京市慈善領(lǐng)域社會組織聯(lián)合黨委、深圳市慈善行業(yè)聯(lián)合黨委、陜西省省級慈善公益類社會組織聯(lián)合黨委等。
①根據(jù)《違規(guī)募捐行為分類及法律責(zé)任分析報(bào)告》（中致社會發(fā)展促進(jìn)中心和北京基業(yè)長青社會組織服務(wù)中心，2024年4月），違規(guī)募捐行為包括在募捐過程中使用其他募捐項(xiàng)目的備案號、使用個(gè)人和其他組織賬戶接收募捐款項(xiàng)、未對合作募捐方盡到管理職責(zé)、欺騙誘導(dǎo)捐贈、設(shè)置“以捐代買”、沒有公開募捐資格開展公開募捐活動、信息公開不及時(shí)、募捐文案侵權(quán)、募捐活動影響居民生活等，更有部分組織或者個(gè)人濫用公開募捐資格，行欺詐之實(shí)。
�、谂渚枋侵复壬茩C(jī)構(gòu)或某些經(jīng)濟(jì)組織在特定時(shí)間內(nèi)，根據(jù)捐款人向指定的公益項(xiàng)目捐出的數(shù)額，拿出與之相同的數(shù)額捐贈給同一公益項(xiàng)目的行為。
�、邸胺悼睢笔侥季枋侵敢圆坏陀诔鲑Y額的返款為承諾，動員受益人自己出資，投入“捐贈”資金流，獲取返款收益。即以慈善捐贈的形式，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的目的。
�、芴拙枋侵笇⑹孪葴�(zhǔn)備好的資金，在統(tǒng)一提供配捐的期間捐贈，以套取來自第三方的配捐。套捐主要有四種模式：挪用自有資金或者使用借款和貸款進(jìn)行捐贈；采用資金化整為零后組織多人多次進(jìn)行捐贈；采用機(jī)器刷單等技術(shù)手段擾亂正常捐贈秩序；通過捐款返還、捐款返利等形式誘導(dǎo)其他人捐款。
�、荨洞壬品ā返�34條規(guī)定：本法所稱慈善捐贈，是指自然人、法人和非法人組織基于慈善目的，自愿、無償贈與財(cái)產(chǎn)的活動。
�、偌粗卮鬀Q策、重大人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作。
�、僦饕侵复壬茩C(jī)構(gòu)篩選出的項(xiàng)目和受益人不是最需要的，而是最能帶來資金資源的，將原本更符合公益救助原則的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和困境受助人排除在外，甚至被資本異化，產(chǎn)生侵占、尋租、欺詐等違法行為。
