傅昌波 柴宇陽 董培
[摘要]社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)社會責(zé)任部門、社會企業(yè)、志愿者隊伍、社區(qū)社會組織等是我國慈善力量的主要構(gòu)成。黨的十八大以來，我國慈善力量通過推進社會政策實施和完善、提升服務(wù)能力等路徑參與基層治理的積極作用日漸凸顯，同時還存在政府引導(dǎo)體制機制亟待改進、整體能力有待提升、社區(qū)慈善發(fā)育滯后等障礙。貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于“健全城鄉(xiāng)基層治理體系”等重大部署，通過建構(gòu)良性政府與社會關(guān)系、強化本土理論支撐、編制基層治理目錄、落實法定促進措施、優(yōu)化社會輿論環(huán)境等，推動和保障慈善力量全面、深入、可持續(xù)地參與基層治理，真正構(gòu)筑人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。
[關(guān)鍵詞]慈善力量；基層治理；政策環(huán)境
[中圖分類號]D63 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）08-0043-09
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“支持發(fā)展公益慈善事業(yè)”，強調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制機制和手段”“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”，[1]為新時代新征程黨建引領(lǐng)慈善力量參與基層治理提出了新要求。
黨的十八大以來，我國慈善力量在平衡地區(qū)差異、助力精準(zhǔn)扶貧、促進鄉(xiāng)村振興、補充社會保障等方面發(fā)揮了積極作用，但是，在最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的“基層治理”環(huán)節(jié)，慈善力量的參與還存在政府引導(dǎo)體制機制亟待優(yōu)化、整體能力有待提升、社區(qū)慈善發(fā)育滯后等困境。加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，以及習(xí)近平總書記關(guān)于“真正確立慈善事業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”“完善基層治理體系，筑牢社會和諧穩(wěn)定基礎(chǔ)”等重要指示精神，[2][3]立足構(gòu)建人類文明新形態(tài)，構(gòu)筑良性互動的基層政府與社會關(guān)系（以下簡稱政社關(guān)系），進一步明確慈善力量的功能定位，系統(tǒng)優(yōu)化慈善事業(yè)的制度環(huán)境，推動慈善力量全面、深入、可持續(xù)地參與基層治理。
一、慈善力量參與基層治理的基本路徑
依據(jù)民法典、慈善法、社會組織評估管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)界定和民政部相關(guān)行政規(guī)章，[4][5][6][7]慈善力量是指以社會組織為主體的非黨政系統(tǒng)力量，具有非政府性、非營利性和志愿性特征，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)社會責(zé)任部門、社會企業(yè)、志愿組織、社區(qū)社會組織等類別。
從規(guī)模上看，截至2022年底，我國已有社會團體37.01萬個，基金會9319個，民辦非企業(yè)單位51.19萬個。[8]除上述三類傳統(tǒng)社會組織形式外，近年來，社區(qū)基金會、社區(qū)社會組織等新型社會組織形式也有所發(fā)展，例如，社區(qū)社會組織已經(jīng)超過175萬家① 。在企業(yè)慈善力量方面，大多數(shù)大型企業(yè)已設(shè)置社會責(zé)任部門或配備企業(yè)社會責(zé)任事務(wù)專業(yè)人員，開展豐富多彩的企業(yè)慈善項目，如“村淘”“為村”“豐i愛心書屋”等。作為社會領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)的重要載體，社會企業(yè)也在國內(nèi)逐漸興起，截至2018年底，經(jīng)中國慈展會和社會企業(yè)認(rèn)證平臺認(rèn)證的社會企業(yè)已有109家，覆蓋25個省（市、自治區(qū)），涉及15個行業(yè)領(lǐng)域。此外，我國還有大量的未經(jīng)民政部門注冊的志愿組織、社區(qū)社會組織，從規(guī)模、資源、深度等方面看，已成基層治理中不可或缺的重要力量。
總體看，當(dāng)前慈善力量參與基層治理的基本路徑有以下五種。
�。ㄒ唬┩七M社會政策實施和完善
近幾年我國財政支出都在20萬億元以上，是年均慈善捐贈量約2000億元的百倍左右。近年來，已有部分機構(gòu)探索運用慈善資金開展社會政策試驗，再以社會試驗的成果推動社會政策發(fā)展，也就是以1%的捐贈資金撬動99%的財政投入。例如，中國發(fā)展研究基金會先通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)社會問題，后設(shè)計干預(yù)模式開展社會試驗，最終基于實證結(jié)果提出政策建議，并繼續(xù)跟進監(jiān)測政策實施效果，使其不斷修正完善。以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”為例，從2006年開始做試點，到2011年轉(zhuǎn)化為國家政策，基金會做了很多工作，包括開展社會實驗、建立數(shù)據(jù)平臺、提供政策建議、組織媒體傳播等。到2021年底，中央和地方財政已為學(xué)生營養(yǎng)改善計劃累計投入超過2000億元，而中國發(fā)展研究基金會最初做社會實驗及政策研究只用了三家機構(gòu)捐贈的1000萬元。以社會實驗促進公共政策完善、輔助公共政策實施，是慈善力量參與基層治理的最有效路徑。
�。ǘ┨嵘⻊�(wù)能力
社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系、服務(wù)群眾的“神經(jīng)末梢”，推進社區(qū)工作者人才隊伍建設(shè)、社區(qū)社會組織孵化及服務(wù)對象能力提升，是慈善力量參與基層治理的重要路徑。具體而言，一是培育專業(yè)隊伍，拓展社區(qū)慈善參與。受政策引導(dǎo)、培訓(xùn)獎勵、業(yè)務(wù)拓展需要等動機驅(qū)動，慈善力量聚焦專業(yè)社工培養(yǎng)、志愿服務(wù)調(diào)動、社區(qū)能人激活等方面，為一線社區(qū)治理挖掘和培育更有針對性的人才資源。例如，慈善力量依托社區(qū)慈善基金支持項目，通過發(fā)掘和推動轄區(qū)社區(qū)骨干、教師、律師、會計師等各類專業(yè)人士參與社區(qū)志愿服務(wù)，在協(xié)助社區(qū)自治的同時，提升自我價值。二是孵化社區(qū)組織，增強主體參與能力。慈善力量探索搭建社區(qū)社會組織服務(wù)平臺，推動形成“五社聯(lián)動”，促進社區(qū)社會組織向服務(wù)性、公益性、互助性轉(zhuǎn)變。例如：四川某區(qū)孵化的微笑公益社，自2023年以來已培育3名持證社工，吸納了1550余名志愿者，實現(xiàn)了社區(qū)慈善力量與社工、社區(qū)志愿者有機結(jié)合。三是賦能服務(wù)對象，提升自我造血能力。慈善力量通過組織實施專題培訓(xùn)，幫助低技能、低學(xué)歷的社區(qū)群眾掌握職業(yè)技能。例如，貴州某社區(qū)邀請有專業(yè)背景的慈善組織到社區(qū)開展系列技能培訓(xùn)，讓社區(qū)居民在家門口就能學(xué)技能，兩年來已先后組織保育員、美容師、電工、電商創(chuàng)業(yè)等多期技能培訓(xùn)。四是推動人人慈善，提升共建共治合力。慈善力量依托社區(qū)載體，找準(zhǔn)基層社區(qū)需求點，積極創(chuàng)新方式方法，激活社區(qū)社會工作者、社區(qū)公益慈善型組織、社區(qū)志愿者、社區(qū)基金項目等慈善資源，讓慈善的種子在群眾日常社區(qū)生活的土壤中扎下根、長出芽。例如，浙江某市開展的公益街模式，致力于打造人人尚善、人人可善、人人好善、人人樂善的“人人慈善標(biāo)桿區(qū)”，為慈善力量參與基層治理構(gòu)筑了良好基礎(chǔ)。
�。ㄈ└淖兩鐓^(qū)居民認(rèn)知和行為
慈善力量在參與基層治理的過程中，通過改變社區(qū)居民認(rèn)知和行為，培育社區(qū)自組織力量，影響社區(qū)行動策略，提升基層治理能力。具體而言，慈善力量主要通過以下三個方面開展工作：一是幫助居民改變認(rèn)知。慈善力量可通過開展一系列宣講活動來改變?nèi)藗儗δ承┦聞?wù)的認(rèn)知，讓居民養(yǎng)成警覺身邊不法現(xiàn)象的好習(xí)慣。以浙江某地的反詐騙工作為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立全市社會組織反詐聯(lián)盟，讓首批58家社會組織主動參與到易受騙群體特征分析、以案釋法、常見電信詐騙手段和緊急止付方法分享等工作，以淺顯易懂的方式顯著增強人民群眾的識騙、防騙能力。二是提升居民自治能力。慈善力量提供的資助資金作為一個引入，為社區(qū)共建提供了初始的動力和資源，但更重要的是，撬動了居民的積極性和創(chuàng)造力，引導(dǎo)居民主動參與到社區(qū)共建中來，發(fā)揮他們的主觀能動性。以廣東某社區(qū)為例，該社區(qū)在廣東省某社區(qū)慈善基金會的資金支持下，開展了名為“整靚棟樓”的老舊小區(qū)煥新行動項目。該項目由社區(qū)黨委、社區(qū)居委會聯(lián)同當(dāng)?shù)匾簧鐣ぷ鞣⻊?wù)中心共同推動，以“煥新微創(chuàng)投”為手段，形成居民“常聚會常議事常參與”的習(xí)慣，推動居民參與共同解決“急愁盼”問題。據(jù)統(tǒng)計，2022—2023年項目實施期間，累計撬動居民捐贈資金達36萬元。有些樓棟甚至設(shè)立了“樓棟備用金”，用于日常公共電燈電費、清潔費等公共開支，剩余資金則作為儲備資金，用于樓棟改造修繕。三是影響社區(qū)行動策略。慈善力量通過發(fā)掘和培養(yǎng)社區(qū)能人及社區(qū)治理骨干，進一步培育社區(qū)自組織力量，由此推動社區(qū)內(nèi)部自我發(fā)展能力的提升，使得居民能夠共同參與到社區(qū)的行動策略制定和實施中。例如，上海某居民區(qū)為探索全方位、多層次的“長壽模式”社區(qū)治理體系，更好地挖掘?qū)I(yè)內(nèi)生力量，創(chuàng)設(shè)了旨在為社區(qū)達人量身定制參與社區(qū)治理工作的“社區(qū)治理促進中心”，推動轄區(qū)逐漸形成了“街道指導(dǎo)、社區(qū)發(fā)力、達人參與”的治理模式，不斷激發(fā)社區(qū)自治共治的活力。
（四）提供差異化的公共服務(wù)
彌補市場和政府失靈、提供差異化的公共服務(wù)，是慈善力量產(chǎn)生與存在的邏輯起點。慈善力量主要通過政府購買服務(wù)的方式獲得資金支持，進而為社區(qū)提供多樣化的公共服務(wù)。一是摸清居民需求，精準(zhǔn)提供服務(wù)。慈善力量通過前期調(diào)研，制定詳實、具有操作性的服務(wù)清單，精準(zhǔn)設(shè)計服務(wù)項目，積極回應(yīng)群眾關(guān)心的問題，提供精細化服務(wù)，激活社區(qū)治理動能。例如，浙江某市借助基層慈善組織和社工站在地化服務(wù)優(yōu)勢，實行“分類管理、一人一檔、定期走訪、重點探訪”制度，精準(zhǔn)對接困難群體需求，基層慈善組織與社工站相互聯(lián)合，開展精準(zhǔn)項目設(shè)計，使困難群眾“需求清單”和政府、社會“服務(wù)清單”的對接路徑更加暢通，重點打造了一批適應(yīng)性強、示范性好的品牌服務(wù)項目。二是探索和創(chuàng)新服務(wù)模式，注重資源整合和可持續(xù)發(fā)展。重要的形式包括社區(qū)社會企業(yè)或社區(qū)冠名（專項）基金。社區(qū)社會企業(yè)探索為財政難以覆蓋、市場不愿涉足的社區(qū)治理難題提供解決方案，通過公益服務(wù)有效促進社企互通、政社聯(lián)動、資源共享，推動社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。例如，作為四川某地首家社區(qū)社會企業(yè)，自2018年成立以來，在社區(qū)黨委、居委會領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同社區(qū)、轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、商家、居民等合力行動，開展社區(qū)“十亂”系統(tǒng)治理工作，將“城中村”打造成網(wǎng)紅地標(biāo)，并利用商業(yè)運營思維，將改造后的市場、停車場、攤位進行專業(yè)化管理，助推社區(qū)可持續(xù)化建設(shè)；社區(qū)冠名（專項）基金通過匯集社會各界資源，支持社區(qū)公益慈善項目、社會福利事業(yè)或社區(qū)服務(wù)項目，助力基層社會治理創(chuàng)新。例如，截至2023年12月，四川某市已探索設(shè)立9家社區(qū)發(fā)展基金會，累計籌集款物價值6500余萬元，下設(shè)社區(qū)發(fā)展基金252只，實施項目超過500個，服務(wù)群眾超過500萬人次。
�。ㄎ澹﹤鞑ダ砟钐嵘用袼刭|(zhì)
社區(qū)宣傳教育是促進社區(qū)發(fā)展、凝聚社區(qū)力量、提升居民素質(zhì)的重要手段。慈善力量參與其中，主要通過以下三個方面開展工作：一是協(xié)助搭建社區(qū)媒體平臺。通過剖析社區(qū)資源，協(xié)助兩委人員充分利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號、社交媒體等群眾喜聞樂見的宣傳媒介，引導(dǎo)社會公眾關(guān)心、支持、參與到相關(guān)主題的公益宣傳中來。例如，重慶某區(qū)創(chuàng)建慈善會公眾號，取得良好社會反響，同時，還以“雷鋒日”“端午節(jié)”“重陽節(jié)”等為契機，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會工作站組織各村社區(qū)開展志愿服務(wù)活動，倡導(dǎo)慈善精神，弘揚傳統(tǒng)文化。二是協(xié)助開展專項傳播行動。通過協(xié)助社區(qū)舉辦培訓(xùn)課程，向居民傳遞社會公德、文明行為等價值觀念，引導(dǎo)居民不斷提升自身素質(zhì)、積極參與社區(qū)建設(shè)。例如，中國金融教育發(fā)展基金會發(fā)起設(shè)立“金社工程—社區(qū)金融教育項目”，在全國城鄉(xiāng)社區(qū)建立“社區(qū)金融教育服務(wù)站”，打造社區(qū)居民身邊的金融知識普及平臺，開展公益金融教育活動，營造良好的金融和誠信教育氛圍，提升社區(qū)居民金融素養(yǎng)。目前已在17個省建立30個社區(qū)金融教育服務(wù)站，合作社會組織24家。三是推動樹立“自己家園自己建”理念。慈善力量帶動社區(qū)居民深度參與社區(qū)治理，增強他們作為社區(qū)主人翁的責(zé)任感，營造積極和諧的議事協(xié)商氛圍，使社區(qū)真正成為居民共同建設(shè)、共同管理的家園。例如，廣東某社區(qū)兒童議事會依據(jù)需求調(diào)查，結(jié)合“全國兒童友好社區(qū)”發(fā)展要求，通過組建悅城兒童議事會，按照“提出議案—議事商討—議案優(yōu)化—議案確定—議案落地”五部曲，每個步驟都依托議事成員挖掘和完成，每一個步驟都尊重兒童及其家長的想法，通過“小手拉大手”，讓社區(qū)建設(shè)充分尊重社區(qū)家庭的意見，增強了社區(qū)居民的參與感和歸屬感。
二、慈善力量參與基層治理的主要障礙
按照黨的十八屆三中全會提出的“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”等要求，近年來，不少地方在引導(dǎo)慈善力量參與基層治理方面取得了長足進展，但從總體看，慈善力量在輔助基層社會建設(shè)、社會保障和公共服務(wù)方面的效能尚未得到充分發(fā)揮，慈善力量參與基層治理還存在不少障礙。
�。ㄒ唬┱龑�(dǎo)體制機制亟待改進
首先，基層政社關(guān)系有待厘清。在基層治理實踐中，基層政府應(yīng)當(dāng)扮演政策引導(dǎo)、支持促進和監(jiān)督管理等角色，慈善力量在法律制度允許的范圍內(nèi)提供服務(wù)。在明確分工和合作關(guān)系的前提下，政府和慈善力量應(yīng)當(dāng)各遵其道、各守其規(guī)，但少數(shù)地方政府習(xí)慣于用行政邏輯取代自治邏輯，過度強調(diào)對慈善力量的單向度管理，影響慈善力量自治規(guī)則的運轉(zhuǎn)。其次，管理體制尚需優(yōu)化�；饡�、社會團體和社會服務(wù)組織是慈善力量的三大主力，但是與之相關(guān)的行政規(guī)章都已“過于陳舊”，亟待修訂完善。當(dāng)前對多數(shù)慈善力量主體實行“歸口登記、雙重負責(zé)、分級管理”，但在現(xiàn)實操作中，仍然主要靠作為登記管理機關(guān)的民政部門“單打獨斗”，業(yè)務(wù)主管單位很難“齊抓共管”。再次，配套政策需要完善。促進慈善力量發(fā)展、落實慈善稅收優(yōu)惠、提升慈善監(jiān)管效能的相關(guān)政策尚待完善，需要各地結(jié)合實際情況進行探索和創(chuàng)新，提升慈善組織從登記注冊到開展活動的便利程度，完善慈善力量參與基層治理的制度安排。最后，慈善力量參與的信息不暢。目前，慈善力量和基層社區(qū)之間普遍缺乏信息溝通機制，也缺乏具體的指導(dǎo)文件或準(zhǔn)入指引，導(dǎo)致慈善力量難以了解基層的實際需求，除了參與傳統(tǒng)的扶貧濟困、應(yīng)急救援事務(wù)外，較難推動在社區(qū)發(fā)展、提升社區(qū)文明等更廣領(lǐng)域更好發(fā)揮作用。
（二）整體能力有待提升
首先，資源保障有限。慈善力量的主要資金源自社會捐贈和政府購買服務(wù)。實踐中，以承接政府購買服務(wù)為主的慈善主體，往往只能被動迎合政府預(yù)算需求，較難在深度調(diào)研基層需求的基礎(chǔ)上提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，容易導(dǎo)致獨立性和專業(yè)性的喪失。此外，捐贈資金的穩(wěn)定性不佳，即便是依托知名企業(yè)或財富人士的慈善力量主體，也經(jīng)常會遇到捐贈方因經(jīng)營業(yè)績波動而取消既定捐贈的情況。其次，自身能力薄弱。比較普遍的是，不少慈善組織在專業(yè)知識和技能方面存在欠缺，特別在面對復(fù)雜的社會問題時，缺乏有效的解決方案和策略；一些慈善組織內(nèi)部管理不規(guī)范，例如組織結(jié)構(gòu)不清晰、決策機制不科學(xué)等，這影響到慈善力量在日常運作中的工作效率；部分慈善組織資金籌措、項目策劃、組織執(zhí)行、效能評估等專業(yè)能力方面有限，難以持續(xù)有效地參與基層治理。再次，專業(yè)人才不足。慈善力量吸引高學(xué)歷人才的能力不強，承接專業(yè)服務(wù)的專業(yè)性不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少慈善力量主體主要依靠志愿者開展活動。而且，由于待遇不佳、發(fā)展空間受限等原因，慈善力量主體中的專業(yè)人才流失嚴(yán)重，這就導(dǎo)致其在社區(qū)治理方面往往只能參與宣傳、志愿服務(wù)等基礎(chǔ)性事務(wù)。與此相對應(yīng)，政府對慈善領(lǐng)域人才的重視程度也有待加強，缺乏人才引進、培養(yǎng)規(guī)劃、支持激勵方面的政策。最后，聯(lián)動合作不夠。現(xiàn)實中，慈善力量與政府、企業(yè)之間的外部網(wǎng)絡(luò)，以及與其他慈善力量之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不足，這種不足限制了慈善力量通過多種模式參與基層治理的機會，特別是在平臺服務(wù)、社企聯(lián)動以及樞紐鏈接等方面。此外，慈善力量間的合作程度相對較低，缺乏足夠的聯(lián)動和協(xié)同。
�。ㄈ┥鐓^(qū)慈善發(fā)育滯后
推進基層治理創(chuàng)新，歸根到底還是要發(fā)揮城鄉(xiāng)居民的主體意識，讓他們能夠組織起來，共同協(xié)商解決所在社區(qū)的公共事務(wù)，這也是慈善力量參與基層治理過程中可以最大化發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。但從全國范圍看，社區(qū)慈善基金會、社區(qū)慈善信托、社區(qū)社會企業(yè)等社區(qū)慈善力量發(fā)展總體滯后。盡管已經(jīng)有部分慈善力量主體嘗試通過孵化社區(qū)自組織等形式來提升城鄉(xiāng)居民對所在社區(qū)事務(wù)的參與能力，但其比例和規(guī)模普遍偏小，缺乏可持續(xù)的保障機制。以廣東某區(qū)為例，如果沒有當(dāng)?shù)貎杉掖笮突饡按箢~社區(qū)慈善信托的資金支持，僅靠政府的購買服務(wù)項目，很難形成當(dāng)前充滿活力的社區(qū)慈善生態(tài)。在社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化進程加深的大背景下，如果不能通過豐富多樣的社區(qū)慈善力量凝聚不同背景、不同利益訴求的居民，慈善力量參與基層治理的實際效果就很難彰顯。同時，相比居委會、村委會的天然優(yōu)勢，慈善力量在基層治理方面的價值也相對不容易獲得城鄉(xiāng)社區(qū)居民的有效認(rèn)同。
三、優(yōu)化慈善力量參與基層治理的政策環(huán)境
未來，應(yīng)當(dāng)進一步貫徹落實黨的二十屆三中全會最新部署，[9]以學(xué)習(xí)實踐修改后的新慈善法為有利契機，系統(tǒng)完善慈善力量參與基層治理的制度安排，構(gòu)建新型政社關(guān)系，釋放慈善潛能，激發(fā)社會活力，真正建立多元主體共建共治共享的基層治理新格局。[10]
（一）構(gòu)建良性政府與社會關(guān)系，明確慈善力量參與身份
黨的二十屆三中全會指出要加強黨建引領(lǐng)基層治理。[11]因此，在既有部署下，需堅持以黨建引領(lǐng)為戰(zhàn)略重心，調(diào)整現(xiàn)有政社關(guān)系角色定位和責(zé)任分布，充分明確慈善力量在基層治理中的“積極協(xié)同”身份，才有可能真正發(fā)揮黨建引領(lǐng)下的基層治理共同體的活力和效能。完善準(zhǔn)入登記、加快培育賦能、適度包容監(jiān)管，是進一步明確慈善力量參與基層治理“身份”的重點所在。
首先，在完善準(zhǔn)入登記方面，需要綜合規(guī)劃、分類施策。其中，要繼續(xù)探索四類社會組織直接登記試點，鼓勵有條件的地區(qū)探索社會組織由審批制向備案制轉(zhuǎn)型。對尚不具備社會組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的志愿服務(wù)團體，要完善相關(guān)工作規(guī)程，積極發(fā)現(xiàn)和引導(dǎo)其中符合條件的團體依法登記，確因?qū)嶋H條件短期內(nèi)達不到登記標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)慈善力量，要主動開展針對性指導(dǎo)，在法律許可范圍內(nèi)助其發(fā)育成長。
其次，在加強培育賦能方面，需要優(yōu)化布局、重點推進。要從國家層面進一步優(yōu)化慈善力量發(fā)展布局，重點圍繞品牌組織打造、樞紐平臺建設(shè)、孵化機制創(chuàng)新等方面，大力推動慈善力量發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量的雙突破。例如，在品牌組織打造方面，可以研制出臺社會組織能力建設(shè)指引，以公益創(chuàng)投等活動推動服務(wù)和創(chuàng)新能力較強的社會組織加快涌現(xiàn)；在樞紐平臺建設(shè)方面，可以通過在街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立慈善工作委員會，將有實力的社會組織吸納進決策層，也可以通過公開遴選建立社會組織區(qū)域發(fā)展平臺，引導(dǎo)樞紐型組織支持和服務(wù)各類慈善力量參與基層治理；在孵化機制創(chuàng)新方面，可以對處于不同發(fā)展階段的社會組織開展分類培育，建立社會組織孵化專項基金，加強對社會組織孵化效果的科學(xué)評估和激勵機制建設(shè)。
最后，在適度包容監(jiān)管方面，需要因地制宜、循序漸進。推進黨組織建設(shè)、分類設(shè)置階段性免審資格、健全綜合監(jiān)管手段和機制等，跳出監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存的怪圈，實現(xiàn)對慈善力量的適度包容監(jiān)管，“以管促進”推動慈善力量更好參與基層治理。
（二）強化本土理論支撐，夯實慈善力量發(fā)展根基
我國是世界上最早倡行和發(fā)展慈善事業(yè)的國家。中國慈善文化傳統(tǒng)以親友相濟、鄰里互助為基，強調(diào)惻隱之心人皆有之，崇尚推己及人、由近及遠、由親及疏，其核心是以仁為本的人性論、成賢成圣的人生理想及追求和諧的社會理想。近代以來，受到西學(xué)東漸思潮的影響，傳統(tǒng)文化基因在指引民眾慈善活動中的力量逐漸式微，“第三部門”“公民社會”等西方慈善理論開始深度影響我國。雖然在一些通用場景下，這些理論框架確實產(chǎn)生了一定的解釋力，但西方慈善與我國慈善文化的根基不同，在支撐慈善事業(yè)發(fā)展時有時顯得力不從心。因此，推動慈善力量參與基層治理，必須按照構(gòu)建中國哲學(xué)社會科學(xué)自主知識體系的戰(zhàn)略要求，[12]深度解構(gòu)中華民族的慈善文化基因，并由此出發(fā)，探索構(gòu)建新時代本土慈善理論體系，以更好指導(dǎo)基層實踐，提升中國之治的話語傳播效能。
首先，要通過建立有利于激勵原創(chuàng)的評價制度[13]、支持高校和科研院所自主布局基礎(chǔ)研究、強化對潛力青年學(xué)者的主動發(fā)現(xiàn)能力和長期支持機制、支持多學(xué)科交叉研究等方式，實現(xiàn)慈善領(lǐng)域本土理論體系的建構(gòu)。其次，要規(guī)劃設(shè)立中國新時代慈善理論研究課題，聚焦世界發(fā)展前沿、國家重大需求、社會熱點議題，組織開展個體慈善、社區(qū)慈善、社群慈善等系列專項研究，推出一批以中國傳統(tǒng)文化為根基、借鑒海外優(yōu)秀思想的研究成果。再次，要依托慈善事業(yè)發(fā)展相對充分地區(qū)的先行先試，完善慈善研究與實踐協(xié)同創(chuàng)新機制，營造高校、科研院所、社會組織、企業(yè)機構(gòu)合作共贏的政策環(huán)境。
（三）編制基層治理目錄，提供慈善力量參與指引
基層是一個生命體，不僅有空間表征上的層級、場域，也有時間序列的傳統(tǒng)、變遷、發(fā)展�；鶎又卫眢w系的構(gòu)建涵蓋發(fā)展與治理、活力與秩序的雙向互動，是十分復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性工程。推進慈善力量參與基層治理，以設(shè)立白名單制度、放寬準(zhǔn)入事項、加強供需對接等方式為重點，由基層黨委政府出面，探索編制本轄區(qū)內(nèi)的基層治理事項準(zhǔn)入目錄，可能是目前相對實際的選擇。[14]
首先，在設(shè)立白名單制度方面，基層政府可以將在本轄區(qū)注冊、發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好、符合地區(qū)發(fā)展方向和人民迫切需求、無違法活動記錄的慈善力量列入“白名單”，并融合政府相關(guān)部門力量，輔之以系列配套支持政策。慈善力量可以通過直接進入、推薦進入、申請進入三種方式進入“白名單”�！鞍酌麊巍毙鑼嵭袆討B(tài)管理，基層政府可組成專項領(lǐng)導(dǎo)小組或利用聯(lián)席會議機制，根據(jù)慈善力量活動狀況、社會評價、信用記錄等方面定期更新“白名單”。
其次，在放寬準(zhǔn)入事項方面，按照非禁即入、非禁即準(zhǔn)的原則，鼓勵和引導(dǎo)有意向的慈善力量積極承接轄區(qū)內(nèi)的基層治理服務(wù)事項。對于有可能引發(fā)不公平競爭的規(guī)定，如社保繳納人數(shù)及占比、專職高層次人員數(shù)量、機構(gòu)注冊與經(jīng)營地點不一致等要求，也要根據(jù)實際情況酌情取消，確保各類慈善力量都被“一視同仁”，實現(xiàn)規(guī)則平等、權(quán)利平等、機會平等。對于有可能出現(xiàn)的工作風(fēng)險，基層黨委政府可以通過實施告知承諾制、完善事中事后監(jiān)管手段、推進社會信用體系建設(shè)和改革激勵懲戒機制等方式，加以防控和化解。
最后，在加強供需對接方面，基層政府可從政務(wù)服務(wù)熱線、官網(wǎng)、官微等渠道，廣泛收集群眾急難愁盼的各類集中需求以及基層治理過程中的難點問題，定期梳理并編制轄區(qū)內(nèi)社會需求清單和政府購買服務(wù)清單，同步匯總轄區(qū)內(nèi)慈善力量的服務(wù)供給清單，并依托社區(qū)社會組織服務(wù)中心等權(quán)威中介機構(gòu)公開發(fā)布上述“清單”，形成常態(tài)化供需對接工作機制。
�。ㄋ模┞鋵嵎ǘù龠M措施，更好保障慈善力量參與
我國慈善法對于促進慈善事業(yè)發(fā)展有十多類措施，但是長期以來，相關(guān)措施沒有得到很好的細化和落實。要以落實修改后的新慈善法為契機，推動財政、稅務(wù)、宣傳、銀保監(jiān)、人力社保等多部門形成合力，聚焦長期困擾慈善力量發(fā)展的土地、資金、人才等方面的要素瓶頸，盡快完善系列配套支持政策，為慈善力量參與基層治理提供有力保障，推動全面深化改革在慈善領(lǐng)域走向系統(tǒng)深入。[15][16]
首先，在土地要素方面，可以嘗試按照調(diào)整用地政策、拓展用地類型、盤活存量用地、強化復(fù)合利用等方式加快建設(shè)土地供應(yīng)，保障慈善力量參與基層治理的“活動空間”。例如，有條件的地區(qū)，可以按照慈善法有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先安排衛(wèi)生健康、社會福利、科教文化等領(lǐng)域慈善力量的土地供應(yīng)。同時，對于符合地區(qū)發(fā)展方向和《劃撥用地目錄》的重大慈善項目，可以劃撥供應(yīng)，也可以按照積極推進長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式，讓有條件的慈善力量主體獲取發(fā)展用地。另外，對于利用存量房產(chǎn)開展慈善活動的，可以實行按照原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。
其次，在資金要素方面，要進一步穩(wěn)定政府購買服務(wù)力度、推進社區(qū)基金會模式發(fā)展、探索多元化資金供給渠道，為慈善力量參與基層治理提供“信心保障”。第一，從穩(wěn)定政府購買服務(wù)角度出發(fā)，可以聚焦慈善力量發(fā)展困境，明確將公益慈善等領(lǐng)域的公共服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，支持符合條件的慈善力量公平競爭、自主承接；同時，要鼓勵基層政府將政府購買服務(wù)的范圍逐步向基層治理重點領(lǐng)域傾斜、份額逐步向參與競爭的慈善力量傾斜、準(zhǔn)入逐步向中小微服務(wù)主體傾斜、管理逐步向流程化規(guī)范化傾斜，形成全方位扶持慈善力量發(fā)展的財政體系。第二，從推進社區(qū)基金會發(fā)展角度出發(fā)，要及時總結(jié)上海、浙江、深圳等地前期探索經(jīng)驗，進一步明確其組織定位、發(fā)展目標(biāo)、組織架構(gòu)以及設(shè)立流程、工作職責(zé)、使用管理等關(guān)鍵內(nèi)容；對于當(dāng)前暫時缺乏登記條件的社區(qū)基金會，可以先行采取與具有公募資質(zhì)的基金會進行合作，以子賬戶和專項基金的名義進行資金募集，待后續(xù)條件成熟后再以獨立法人身份開展相關(guān)活動。第三，從探索多元資金渠道角度出發(fā)，以項目制為核心，通過專業(yè)社會組織的運作，將復(fù)雜的基層治理事項轉(zhuǎn)化為一個個能夠吸引企業(yè)主體和其他閑散社會資源參與的慈善項目，在推進活動開展的同時實現(xiàn)社會資金募集的廣泛開展，最大程度激發(fā)社會慈善捐贈的活躍度；還可參照國際上新興的社會影響力債券模式，探索研制社會債券標(biāo)準(zhǔn)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)金融機構(gòu)介入、鼓勵社會組織參與，為慈善活動開展開辟新的穩(wěn)定資金來源渠道。
最后，在人才要素方面，面對長期困擾慈善力量發(fā)展的人員流失率高、薪資福利低、社會認(rèn)同差等方面的發(fā)展困境，可以聚焦研制指導(dǎo)性薪酬福利標(biāo)準(zhǔn)，推動體制內(nèi)外的同類型組織享受均等扶持政策。例如，省級地方政府可綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際、平均收入水平、慈善力量發(fā)展?fàn)顩r等因素，定期發(fā)布并動態(tài)更新慈善力量薪資福利體系指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，其余各級地方政府要依此標(biāo)準(zhǔn)對轄區(qū)內(nèi)慈善力量提供引導(dǎo)性支持，對于確因業(yè)務(wù)困難等因素造成的薪資福利發(fā)放困難等情況，地方政府可通過強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)、設(shè)置專項補貼、購買社工崗位等途徑予以解決。
�。ㄎ澹﹥�(yōu)化社會輿論環(huán)境，形成慈善力量參與合力
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。慈善力量作為具有廣泛群眾基礎(chǔ)的道德實踐，在我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的過程中扮演“提升社會價值”的角色，成為厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和推進社會建設(shè)的新場域。在推進中國式現(xiàn)代化新征程上，慈善力量參與基層治理，不能單純局限于傳統(tǒng)慈善所體現(xiàn)的治理需要和家國情懷，也不能局限于西方慈善中較小的公共服務(wù)領(lǐng)域，而應(yīng)立足更大格局，進一步探索和思考如何在其中扮演“提升社會價值”的角色。這就需要進一步建立健全法治環(huán)境、行政環(huán)境、社會環(huán)境三位一體的環(huán)境體系建設(shè)，為慈善力量參與提供不斷優(yōu)化的“場景”支持。
在法治環(huán)境方面，應(yīng)嚴(yán)格遵循慈善法立法初衷和理念，聚焦法律條文修訂、普法活動宣傳、加強社會參與、健全法律服務(wù)等內(nèi)容，為慈善力量參與基層治理開拓更暢通、便捷的制度和實踐空間。在行政環(huán)境方面，針對當(dāng)前慈善力量參與基層治理過程中普遍遇到的監(jiān)管服務(wù)、數(shù)據(jù)整合、行業(yè)建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展等方面難題，也應(yīng)逐步聚焦、尋求突破。在社會環(huán)境方面，要依托我國高度發(fā)達的全媒體傳播優(yōu)勢，通過大力推廣場景慈善、加強慈善文化傳播、打造品牌慈善項目、完善慈善榮譽表彰等，引導(dǎo)開展“人人慈善、時時慈善、處處慈善”，為慈善力量參與基層治理營造更加積極的社會氛圍。
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[14][15]傅昌波,董培,陳凱.中國式現(xiàn)代化進程中慈善事業(yè)的功能定位與發(fā)展路徑[J].行政管理改革,2022(11).
[16]傅昌波,游海霞,魏璞楨.關(guān)于完善新時代慈善事業(yè)制度環(huán)境的思考[J].中國行政管理,2022(11).
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[基金項目]民政部政策研究中心委托課題“慈善力量參與基層治理的路徑研究”。
[作者簡介] 傅昌波，北京師范大學(xué)社會治理與公共傳播研究中心主任，北京師范大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；柴宇陽，北京師范大學(xué)社會學(xué)院博士研究生；董培，北京師范大學(xué)社會學(xué)院博士研究生。
�、倨渲校s10%的社區(qū)社會組織符合社會組織登記條件，在縣級民政部門登記；約90%的社區(qū)社會組織由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或社區(qū)黨組織、基層群眾自治組織等進行指導(dǎo)管理。
