——基于A市多案例分析
尹艷紅
[摘要]居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措,是滿足老年人養(yǎng)老不離家、不離社區(qū)“安老”“享老”美好需求的服務(wù)支撐。但現(xiàn)實中很多居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營困難,舉步維艱。如何破解居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困局,讓居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)活下去?本文基于A市三個典型運營模式進(jìn)行案例分析和審視,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給存在協(xié)同共治難、供需結(jié)構(gòu)性失衡、政策制度聯(lián)動保障不足等多重困境,提出應(yīng)通過推動多元主體共治,加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、精準(zhǔn)匹配需求與供給,促進(jìn)政策與制度聯(lián)動,提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營能力。
[關(guān)鍵詞] 居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),可持續(xù)運營,供需平衡,協(xié)同供給
[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453(2024)07-0063-11
一、問題提出與研究回顧
黨的二十屆三中全會提出,“積極應(yīng)對人口老齡化,完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機制”,“優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給,培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)”。如何讓“養(yǎng)老”逐步邁向“享老”,推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,成為各地方政府積極應(yīng)對人口老齡化的重要任務(wù)。居家社區(qū)養(yǎng)老能夠為家庭養(yǎng)老充分賦能,具有兼顧家庭看護(hù)和社區(qū)專業(yè)服務(wù)支持,滿足中國老年人在熟悉的環(huán)境中“安老”“享老”的需求,已經(jīng)成為我國養(yǎng)老服務(wù)重要舉措,為居家和社區(qū)養(yǎng)老提供養(yǎng)老服務(wù)支撐的社區(qū)養(yǎng)老驛站成為很多城市公共服務(wù)建設(shè)的重點。
我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展從試點至今已經(jīng)走過了23年,發(fā)展過程中呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、循序漸進(jìn)和城鎮(zhèn)優(yōu)先的特點。2016年5月,中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí),習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強調(diào),要“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系!薄吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出,要構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。中央層面關(guān)于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的定位越來越明確,地方政府也積極推動實施,打造形成了我國養(yǎng)老服務(wù)的“9064”“9073”格局。根據(jù)民政部數(shù)據(jù),截至2022年底,全國共建成34.7萬個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施。本文選取人口老齡化程度高、增速快,居家社區(qū)養(yǎng)老驛站布局早、發(fā)展快的A市為例進(jìn)行剖析。截至2024年3月,A市養(yǎng)老驛站共計1459家,但這些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的生存狀況堪憂,“A市80%以上的社區(qū)養(yǎng)老驛站入不敷出,有些甚至自疫情之后沒有開過門”(訪談編號:20230405L)。A市民政局養(yǎng)老工作處于2020年開展的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),目前各區(qū)均有幾家驛站處于關(guān)閉狀態(tài),有的養(yǎng)老驛站在疫情緩解后也沒有繼續(xù)開展服務(wù)。[1]這種情況在全國其他城市也不少見。S省民政廳某廳長表示,“這種情況在該省也很嚴(yán)重。不會比A市情況更好”(訪談編號:20210615SL)。該省調(diào)研提供的數(shù)據(jù)顯示,老年人日間照料中心和農(nóng)村幸福院70%以上閑置。
一方面是各地政府積極布局居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu),另一方面卻是已建的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營困難,舉步維艱。如何破解居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困局,讓居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)活下去?
居家社區(qū)養(yǎng)老驛站為何難以可持續(xù)運營?現(xiàn)實中,很多居家社區(qū)養(yǎng)老驛站模式新、功能全,智慧化水平較高,但仍難以可持續(xù)運營。一些學(xué)者圍繞居家社區(qū)養(yǎng)老驛站發(fā)展困境,從政策扶持精準(zhǔn)度不夠等角度探尋問題產(chǎn)生根源。[2]有的學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)立法滯后導(dǎo)致系列不良效應(yīng),如養(yǎng)老主體責(zé)任邊界不清晰,責(zé)任失衡;經(jīng)營主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難,發(fā)展好更難;養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏、隊伍不穩(wěn)等,[3]造成運營困境。
針對現(xiàn)有困境,一些學(xué)者提出了優(yōu)化建議。其一,圍繞功能提升,提出發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式,[4]認(rèn)為通過推動居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展,依托機構(gòu)形成養(yǎng)老服務(wù)中心,由中心輻射多個養(yǎng)老驛站,把服務(wù)送進(jìn)社區(qū)和老人家里,[5]以功能提升解決當(dāng)前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境。其二,圍繞服務(wù)供需平衡,學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)我國面臨養(yǎng)老服務(wù)需求“橄欖型”特征與養(yǎng)老服務(wù)供給“啞鈴型”特征之間的供需結(jié)構(gòu)性矛盾,應(yīng)加強對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)扶持發(fā)展。[6]其三,智慧養(yǎng)老研究認(rèn)為,通過人工智能等信息技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)“家庭適老、社區(qū)養(yǎng)老、社會助老、康養(yǎng)醫(yī)養(yǎng)融合的數(shù)字養(yǎng)老服務(wù)鏈”,[7]更好解決養(yǎng)老困境。
以上研究對居家社區(qū)養(yǎng)老驛站這種養(yǎng)老模式發(fā)展提供了很好的理論基礎(chǔ)和實踐探索,但未能解答為什么有些居家社區(qū)養(yǎng)老驛站運行順暢,有些卻難以為繼?本文嘗試以供需理論為視角對A市在開展居家社區(qū)養(yǎng)老驛站中不同服務(wù)模式進(jìn)行比較研究,探尋居家社區(qū)養(yǎng)老驛站可持續(xù)運營的可行性和發(fā)展進(jìn)路。
二、居家社區(qū)養(yǎng)老驛站可持續(xù)運營理論框架
當(dāng)前對居家社區(qū)養(yǎng)老驛站的研究大多建立在單一運用嵌入理論、數(shù)字治理理論、福利多元主義等理論基礎(chǔ)上,解決的是政府等主體如何進(jìn)行服務(wù)有效供給,但難以解釋當(dāng)前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等如何提供長效性服務(wù)供給。因此,從“供給—需求”理論的視角,探討如何綜合運用嵌入理論、協(xié)同治理理論,如何更為有效回應(yīng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中,養(yǎng)老人群需要什么樣的服務(wù),什么樣的供給方式能夠滿足需求同時又能長效發(fā)展。
。ㄒ唬 居家社區(qū)養(yǎng)老驛站可持續(xù)運營的供需平衡要求
供需平衡理論關(guān)注供給與需求的平衡,如凱恩斯認(rèn)為,供給是需求的函數(shù),需求往往引導(dǎo)供給,有效的市場需求將通過釋放消費牽引生成新供給。黨的十八大以來,中央層面多次提出要根據(jù)需求進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求,“十三五”規(guī)劃中明確要求增加公共服務(wù)供給,從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手,增強政府職責(zé),提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。2020年,中央經(jīng)濟(jì)工作會議中強調(diào),要形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡,提升國民經(jīng)濟(jì)體系整體效能。[8]依據(jù)供需平衡理論,分析當(dāng)前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的服務(wù)需求與供給之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系,有助于探討剖析居家社區(qū)養(yǎng)老驛站難以持續(xù)發(fā)展的根源。
。ǘ 居家社區(qū)老年人群養(yǎng)老服務(wù)需求
養(yǎng)老服務(wù)供給首先要做的是要根據(jù)老年人分類,明晰不同群體特征的老年人需要的服務(wù)類型,政府要做的是做好供需對接。2008年,民政部等十部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》,根據(jù)老年人群特性,把老年人劃分為生活自理老人和生活不能自理老人。兩類老人的服務(wù)需求不同。主要包括以下需求內(nèi)容。
1.生活照料服務(wù)需求。包括根據(jù)老年人需求提供的居家上門陪護(hù)服務(wù),助餐、助潔等生活性照料類服務(wù)。
2.健康管理服務(wù)需求。包括老年綜合評估服務(wù)、上門巡診、老年慢性病管理、健康檔案建立、健康教育與咨詢、康復(fù)護(hù)理等服務(wù),以及陪同老年人就醫(yī)和轉(zhuǎn)診陪同就診等服務(wù)。
3.精神慰藉服務(wù)需求。包括為老年人提供的散步、外出活動、社會交流、思維訓(xùn)練等日常生活慰藉服務(wù),為老年人提供壓力緩解等相關(guān)服務(wù)。
4.臨終關(guān)懷服務(wù)需求。主要包括針對臨終老年人特殊需求,提供的生活照料、疼痛和呼吸管理、舒緩服務(wù)、營養(yǎng)支持、情緒應(yīng)對等相關(guān)服務(wù)。
5.經(jīng)濟(jì)保障需求。[9]養(yǎng)老服務(wù)需要老人具有相應(yīng)的服務(wù)購買能力。老年人的收入來源主要依靠養(yǎng)老儲備,包括各類養(yǎng)老保險金、養(yǎng)老儲備、子女供養(yǎng)、福利捐贈和政府補貼等。
民政部、全國老齡辦發(fā)布《2022年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》數(shù)據(jù)顯示,截至2022年末,全國65周歲及以上老年人口20978萬人,占總?cè)丝诘?4.9%,其中享受高齡補貼的老人(80歲以上老人)人數(shù)為3406.4萬人,另據(jù)國家衛(wèi)健委老齡司數(shù)據(jù),其中失能失智老人總數(shù)超過4500萬人。按照我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“9064”和“9073”格局設(shè)計,90%的老人將選擇在居家養(yǎng)老,6%或7%的老人選擇在社區(qū)養(yǎng)老。這將帶來海量的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。
。ㄈ 居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給
從居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的角度來看,當(dāng)前我國老年人群服務(wù)供給主要包括三個服務(wù)供給體系和三種主要的供給模式。
1.服務(wù)供給體系。一是生活照護(hù)供給體系。包括社區(qū)或居家生活照護(hù)系統(tǒng),一般由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站、日間照護(hù)中心、養(yǎng)老機構(gòu)延伸到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站提供的服務(wù)等供給方式,主要包括為社區(qū)老年人提供居家上門服務(wù),如助餐、助浴等生活照料服務(wù);由社區(qū)養(yǎng)老活動中心提供的文體娛樂活動等。二是醫(yī)療服務(wù)供給體系。包括社區(qū)養(yǎng)老驛站與基層醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)合作提供的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù),如急病發(fā)作期提供的上門診療、綠色通道轉(zhuǎn)診服務(wù);針對慢性病或失能失智老人的上門巡視巡診、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、康復(fù)治療服務(wù)、精神慰藉等,以及臨終時提供的安寧療護(hù)等服務(wù)。三是預(yù)防服務(wù)供給體系,包括社區(qū)組織的老年俱樂部、老年大學(xué)、志愿者組織等提供的生活援助和預(yù)防宣傳等服務(wù)。
2.主要的服務(wù)供給模式。從服務(wù)供給主體、服務(wù)供給內(nèi)容、服務(wù)運營方式進(jìn)行劃分,可以把當(dāng)前的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分為三種供給模式。一是政府出資建設(shè)型居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式,由政府出場地,投資購買養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,聘請人員開展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公辦公營模式。二是政府出資補貼型居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式,政府免費提供場地,對場地進(jìn)行適老化改造,由民間資本管理運營提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公辦民營模式。三是由民營資本出資開展的小型家庭式養(yǎng)老服務(wù)的民辦民營模式(見表1)。
表1:居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(驛站)主要供給模式
3.居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給需求呈現(xiàn)錯位匹配發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2016年,我國養(yǎng)老服務(wù)政策關(guān)注開始由養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)向居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策密集出臺。根據(jù)2016—2022年間《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》《國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(驛站)總數(shù)逐年增長,但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)呈現(xiàn)了先增后降的態(tài)勢(見表2)。由表2可以看到,我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總數(shù)7年間增長了3.1倍,但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)2019年開始逐年減少(見圖1)。養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)比值擴大,一定程度印證我國養(yǎng)老布局沒有按照90%的老人居家養(yǎng)老、6%或7%的老人社區(qū)養(yǎng)老的格局發(fā)展。
一邊是快速增長的老齡化人口和每年以百萬數(shù)字增長的失能和半失能老人帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求,一邊是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性不足,我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨著需求和供給之間的結(jié)構(gòu)性失衡張力,居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(驛站)應(yīng)如何根據(jù)老年人養(yǎng)老需求,提供可持續(xù)服務(wù)供給?政府、市場、社會和家庭(個人)在其中應(yīng)怎樣發(fā)揮作用,推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需平衡,保障絕大多數(shù)老年人群“老有所養(yǎng)”?下面本文以A市三家不同性質(zhì)的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(驛站)的運營管理為例,探尋回答以上問題。
三、A市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式案例比較
A市老齡化程度高,老年人居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求大。A市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,截至2022年底,A市常住人口60歲以上老人465.1萬人,占總?cè)丝诒壤?1.3%。其中重度失能失智人數(shù)有26.6萬人。80歲以上戶籍高齡老人69.9萬人。從逐年增幅來看,為近十年增幅最高年。為滿足老年養(yǎng)老服務(wù)需求,A市早在2008年就提出了要建立“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局,2015年5月1日起正式施行本地的《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》,成為全國首部居家養(yǎng)老服務(wù)的地方法規(guī)。目前A市已經(jīng)建立以區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心為統(tǒng)籌,以街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心為主體,以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站為延伸的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其中居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系是三級養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)(見表3)。從運營支持情況來看,2018年A市印發(fā)了《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》,以老年人需求為導(dǎo)向,通過服務(wù)流量補貼、托管流量補貼、連鎖運營補貼、運維支持等四個方面,對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站為轄區(qū)內(nèi)所有老年人提供的照料服務(wù)、上門入戶服務(wù)等進(jìn)行補貼。2021年印發(fā)的《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》,對服務(wù)對象精準(zhǔn)化匹配,重點保障有戶籍的城鄉(xiāng)特困老年人等四類基本養(yǎng)老服務(wù)對象,采用基礎(chǔ)補貼、托養(yǎng)補貼、連鎖補貼和運維支持等運營扶持措施。
經(jīng)由A市民政局養(yǎng)老處確認(rèn),目前A市所有養(yǎng)老驛站已經(jīng)沒有公辦公營模式,因此本文選取公辦民營、公辦轉(zhuǎn)民營以及民辦民營等三家不同模式養(yǎng)老服務(wù)驛站進(jìn)行案例比較與討論。
。ㄒ唬 公辦民營模式:A市Y社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站
Y社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站是A市G健康管理公司設(shè)立的驛站。公司成立于2014年,是首批醫(yī)養(yǎng)結(jié)合國家級試點。十年運營歷程中,經(jīng)歷了虧損—持平—微利的艱辛成長,目前已經(jīng)打造成為擁有1個互聯(lián)網(wǎng)綜合服務(wù)平臺,養(yǎng)老照料、老年配餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合調(diào)度3個中心,5個養(yǎng)老服務(wù)驛站的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體。將居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融為一體。
1.補貼依賴—難以盈利:2014—2018年運營情況
公司成立初期就建立了線上線下平臺,線上平臺智能采集老年居民健康狀況,形成健康檔案。線下平臺為周邊居民提供建立健康檔案、智能體檢、醫(yī)生健康指導(dǎo)、健康教育等多方位服務(wù)。原本擬圍繞社區(qū)打造十幾個醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)驛站,開展連鎖化經(jīng)營,為轄區(qū)所有老年人提供一刻鐘養(yǎng)老服務(wù)。但2018年之前公司的養(yǎng)老驛站在政府補貼下,免費為周邊老人提供服務(wù)時勉強可以支撐,難以實現(xiàn)盈利,最終只建起了五家養(yǎng)老服務(wù)驛站(見表4)。
2.轉(zhuǎn)向市場—實現(xiàn)微利:2018—至今
2017年底,G健康管理公司在街道補貼支持下建立了養(yǎng)老照料中心,對服務(wù)對象重新定位,開始接收社區(qū)內(nèi)日間托管老人,提供上門養(yǎng)老護(hù)理服務(wù),其服務(wù)輻射到公司社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站,為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站提供了服務(wù)支撐和市場機會。走向市場,加上各類補貼,G健康管理公司的社區(qū)養(yǎng)老驛站走上了可持續(xù)運營之路(見表5)。
表5:Y社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站(2018—至今)運營模式
。ǘ 公辦轉(zhuǎn)民營模式:A市H社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站
A市D區(qū)街道H社區(qū)是2021年全國首批“一刻鐘”便民服務(wù)圈試點,社區(qū)有配套的養(yǎng)老服務(wù)驛站和S養(yǎng)老公寓提供老年人生活照料、上門送藥等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、上門問候等精神關(guān)懷服務(wù)以及不定期講座服務(wù)。驛站主要依賴政府租金補貼和服務(wù)補貼生存,每個月處于虧損狀態(tài)。社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)供給不足,尤其是高齡、失能、參與能力不足的老年人需求難以得到滿足。[10]由于缺乏“自我造血”能力,只能滿足驛站“活下去”,但無法可持續(xù)“活得好”。
2023年4月,為了實現(xiàn)由“政府輸血”到“自身造血”的轉(zhuǎn)變,H社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站重新改造,自行承擔(dān)一年上百萬的房租,開啟了市場化轉(zhuǎn)型。設(shè)置了社區(qū)食堂等8間功能區(qū),引進(jìn)了第三方服務(wù)商,開展便民菜站等服務(wù),服務(wù)“不只面向老年人,但優(yōu)先保證老年人”。同時,驛站還承接了街道267張養(yǎng)老家庭照護(hù)床位服務(wù),與131家基本養(yǎng)老服務(wù)對象簽約,獲取政府提供的相應(yīng)補貼(見表6)?梢哉f,目前H養(yǎng)老服務(wù)驛站的運營模式已經(jīng)從公辦民營轉(zhuǎn)為民辦民營模式。
。ㄈ┟褶k民營模式:A市Q養(yǎng)老社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站
Q養(yǎng)老服務(wù)有限公司成立于2014年,是一家采用互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老模式的高科技創(chuàng)新型民營企業(yè),十年間,公司服務(wù)網(wǎng)點已經(jīng)遍布全國15個省份,200多個服務(wù)網(wǎng)點,公司主要服務(wù)對象為失能、失智老人,承辦的居家養(yǎng)老照護(hù)中心嵌入社區(qū),使老人不離社區(qū)、不離家就能享受專業(yè)的高品質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)。Q養(yǎng)老驛站是公司旗下的一家嵌入型民辦民營社區(qū)養(yǎng)老驛站,公司自己承租,適老化改造后收治社區(qū)內(nèi)失能失智老人,根據(jù)公司研發(fā)的老年人畫像體系評估結(jié)果為依據(jù),為入住老人定制個性化照護(hù)方案(見表7)。老人親屬通過公司智慧平臺實時關(guān)注老人所享受的服務(wù),可以隨時預(yù)約探訪老人。
表7:Q養(yǎng)老服務(wù)公司社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營模式
Q養(yǎng)老服務(wù)驛站采用市場化運營模式,服務(wù)對象為中高端,根據(jù)公司服務(wù)APP價格,日托為400元/天,可以經(jīng)評估后申請使用失能補貼。對于該類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的可持續(xù)性運營,“只要政策允許,對于中高端養(yǎng)護(hù)老年群體的需求,完全可以交給市場運作,政府的補貼政策就是錦上添花”(訪談編號:20230918X)。
。ㄋ模┌咐\營模式比較與審視
比較上述三個案例,不難發(fā)現(xiàn),為應(yīng)對A市人口老齡化的加速增長產(chǎn)生的海量養(yǎng)老需求,A市已經(jīng)形成了以公辦民營為主導(dǎo)、民辦民營為補充的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站,但可持續(xù)性運營仍面臨多重困境。
1.服務(wù)供給中多元協(xié)同共治困境
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體包括政府、市場、社會、家庭(個人),如果各方權(quán)責(zé)關(guān)系沒有厘清,會造成服務(wù)供給中多元協(xié)同共治困境。從權(quán)責(zé)角色劃分來看,政府角色是關(guān)鍵要素。政府在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中要明確自身職責(zé),對基本服務(wù)對象服務(wù)供給要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,對中高端服務(wù)對象服務(wù)供給要發(fā)揮引導(dǎo)作用。同時,政府要扮演好“賦權(quán)者”角色,[11]通過出臺政策,賦予社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán),為企業(yè)(市場)提供政策支持和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督,鼓勵社會組織等通過志愿活動參與養(yǎng)老服務(wù),要求家庭承擔(dān)應(yīng)有養(yǎng)老基礎(chǔ)責(zé)任,為形成健康的市場競爭環(huán)境保駕護(hù)航。但從三個案例來看,政府在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中具體權(quán)責(zé)劃分不明確,政府、市場、社會與家庭在養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任沒有清晰劃分和定位,沒有兼顧養(yǎng)老事業(yè)的公益性和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的營利性發(fā)展布局需要。2021年之前,政府在基本養(yǎng)老服務(wù)對象服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用沒有體現(xiàn),一些本應(yīng)由家庭或個人承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站供給,擠占了剛性需求服務(wù)對象服務(wù)供給空間。如Y社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站和H社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站初期的實際運營情況。2021年后,對中高端服務(wù)對象服務(wù)供給應(yīng)發(fā)揮的引導(dǎo)作用不足,如Q養(yǎng)老服務(wù)驛站現(xiàn)行的運營困境。部分實力較弱的養(yǎng)老機構(gòu)或中小家政公司涌入,搶占居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場,如果政府無差異性補貼行為,容易造成有實力的養(yǎng)老服務(wù)公司無法規(guī);l(fā)展,[12]難以形成健康的市場競爭環(huán)境。
2.服務(wù)供給中供需結(jié)構(gòu)性失衡困境
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營難以為繼的主要原因是供需結(jié)構(gòu)性失衡突出,具體表現(xiàn)為供給端服務(wù)定位不準(zhǔn),需求端支付能力偏弱,專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)培育不夠,人才隊伍建設(shè)準(zhǔn)備不足。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站“活得好”,重要的是在運營過程中能夠找準(zhǔn)服務(wù)定位,解決剛需型養(yǎng)老群體需要,由需求導(dǎo)向決定市場供給匹配的精準(zhǔn)度。Y社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站與H養(yǎng)老服務(wù)驛站早期難以運營,一是沒有找準(zhǔn)服務(wù)定位,非剛需服務(wù)對象不愿花錢買服務(wù),剛需群體買不到專業(yè)化服務(wù),導(dǎo)致社區(qū)普惠型服務(wù)沒做好,基本公共服務(wù)對象沒保障好,中高端剛需群體沒吸引到;二是依賴政府補貼形成的惰性導(dǎo)致驛站缺乏活力和積極性。Q養(yǎng)老服務(wù)驛站正是找準(zhǔn)了剛需群體,目標(biāo)定位明確,通過市場化運作實現(xiàn)了可持續(xù)運營。H社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的市場化運作雖然保障了可持續(xù)運營,但嚴(yán)格來說,該驛站已經(jīng)不是普通意義上的養(yǎng)老驛站,養(yǎng)老服務(wù)供給的專業(yè)性和精準(zhǔn)性讓人質(zhì)疑,其背后服務(wù)力量主要是S養(yǎng)老公寓,養(yǎng)老驛站已經(jīng)成為市場化運轉(zhuǎn)的便民服務(wù)驛站。
3.服務(wù)供給中政策與制度聯(lián)動保障困境
制度設(shè)計與政策引導(dǎo)是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要保障。如果政策變動性大,政策與制度聯(lián)動性保障不足,將影響服務(wù)供給的連續(xù)性和可持續(xù)性,造成養(yǎng)老驛站難以可持續(xù)運營。從A市3個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營情況可以看到,一是政策變化大造成的運營困境。2016年至今,A市養(yǎng)老政策多次變動。2018年出臺的驛站運營扶持辦法,主要采取服務(wù)流量補貼為60歲以上老人提供普惠性養(yǎng)老服務(wù),這種方式政府負(fù)擔(dān)重,剛需老人需求難以保障。2021年出臺的政策規(guī)定,驛站主要按照為四類剛需老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量實施補貼。由于服務(wù)重心不同,提供的服務(wù)內(nèi)容差異性大,對服務(wù)人員要求不一樣,驛站盈利模式定位不同,驛站需要重新調(diào)整和適應(yīng),運營可持續(xù)性受到很大挑戰(zhàn)。如Q養(yǎng)老服務(wù)驛站原承接失能半失能老人服務(wù),2023年底A市統(tǒng)一要求社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站不得接收該類老人,原有盈利的養(yǎng)老驛站被迫轉(zhuǎn)型,該公司一位負(fù)責(zé)人不無擔(dān)心地說,“目前的政策設(shè)計,很有可能導(dǎo)致養(yǎng)老驛站大量關(guān)門現(xiàn)象再次出現(xiàn)”(訪談編號:20240427X)。二是配套政策制度聯(lián)動性差造成的運營困境。A市先后出臺的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、養(yǎng)老助餐服務(wù)、失能失智老年人照護(hù)服務(wù)支持等相關(guān)政策要求和制度設(shè)計聯(lián)動性不足,對居家社區(qū)養(yǎng)老驛站提供的服務(wù)疊加多,服務(wù)人員保障和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督難以得到落地。而服務(wù)供給中亟需的人才隊伍建設(shè)和長期護(hù)理保險等配套政策及制度支撐推動慢、落地難。三是部門間政策聯(lián)動不足。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涉及部門多,政出多門導(dǎo)致的政策聯(lián)動不足也會對驛站運營造成影響,運營準(zhǔn)入門檻、適老化改造等消防安全檢查標(biāo)準(zhǔn)等要求不一,驛站運營壓力大。疫情之后,A市一批養(yǎng)老驛站遲遲不肯開門營業(yè),調(diào)研中,一位驛站站長表示,“現(xiàn)在能夠順利運營的,都在五花八門,各顯神通搞運營,單憑政府補貼難以生存。我這個驛站能夠盈利是靠在微信群里為老年人篩選質(zhì)優(yōu)價廉的商品銷售才維持下去”(訪談編號:20230607L)。H社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站也是靠推出餐飲服務(wù)、便民菜店實現(xiàn)盈利,從而實現(xiàn)可持續(xù)運營,已經(jīng)背離了養(yǎng)老驛站設(shè)立初衷。
四、 結(jié)論與討論
構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系是貫徹實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措,對居家社區(qū)等基層組織積極布局養(yǎng)老服務(wù)驛站是全國各地普遍做法,但目前普遍面臨著如何推動驛站從“政府輸血”到“自我造血”存活下去的困境。如何提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站服務(wù)能力,精準(zhǔn)匹配不同老年群體的服務(wù)需求,同時又要找準(zhǔn)盈利模式,保障居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營是一大難題;诠┬杵胶饫碚摵蛥f(xié)同治理理論對A市的多案例分析,為我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營提供了研究樣本。
研究表明,從不同群體老人養(yǎng)老服務(wù)需求情況出發(fā),按照不同運營模式為老年人提供精準(zhǔn)化服務(wù)供給,需要推動多元主體協(xié)同共治,發(fā)揮政府、市場、社會與家庭協(xié)同作用;精準(zhǔn)匹配老年人需求和供給,做好居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革;加強服務(wù)供給中的政策支持和制度支撐聯(lián)動保障,進(jìn)一步提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營能力,提供優(yōu)質(zhì)為老服務(wù)。
一是推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中多元主體協(xié)同共治,發(fā)揮政府、市場、社會和家庭協(xié)同作用。更好發(fā)揮有為政府作用,精準(zhǔn)施策,確保政府保障兜底服務(wù),對養(yǎng)老驛站進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)管。要給予有效市場更多空間,培育具有專業(yè)化水平的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),打造連鎖經(jīng)營模式,形成區(qū)域性養(yǎng)老綜合體,以市場化運作分類分層保障不同老年人群需求,中高檔老年人群的剛性需求交給更有服務(wù)供給能力的市場來提供。應(yīng)進(jìn)一步放寬企業(yè)準(zhǔn)入門檻,給予更多政策支持,更好激發(fā)市場活力,為不同老年群體提供多樣化服務(wù)。發(fā)揮社會互助力量,鼓勵社區(qū)嘗試時間銀行、樓宇互助小組、家庭互助小組等各種社會力量參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中,為驛站補充服務(wù)力量,提升驛站服務(wù)覆蓋范圍和服務(wù)能力。鼓勵企業(yè)捐贈,加大宣傳力度,鼓勵社會力量為居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的兜底服務(wù)人群提供資金來源。要塑造有責(zé)家庭觀念,強化家庭和個人責(zé)任,及早進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃和養(yǎng)老資金儲備,為居家養(yǎng)老提供家庭和個人保障。
二是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,精準(zhǔn)匹配居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給。養(yǎng)老驛站只有精準(zhǔn)定位,形成自己的盈利模式,才能可持續(xù)運營。可以打造以社區(qū)為平臺的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求管理機制,統(tǒng)籌整合社區(qū)資源要素配置,對老年人群全周期服務(wù)需求提供精準(zhǔn)化供給。通過社區(qū)進(jìn)行摸底統(tǒng)計,根據(jù)社區(qū)各養(yǎng)老服務(wù)驛站的服務(wù)能力,圈定服務(wù)半徑,分類分層精準(zhǔn)匹配各類老人需求,在確保滿足基本服務(wù)對象需求基礎(chǔ)上,允許其對中高端服務(wù)對象提供市場化服務(wù)。
三是完善政策體系,促進(jìn)政策與制度聯(lián)動,為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營提供制度保障。政府的政策體系是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營的最根本保障,政府要提升政策體系和制度設(shè)計的精準(zhǔn)性、連續(xù)性和聯(lián)動性,政策“朝令夕改”和“一刀切”不利于市場培育和人才培養(yǎng),針對不同類型企業(yè),有不同扶持政策和監(jiān)管措施,能夠更利于“政策落地,企業(yè)進(jìn)入”。此外,應(yīng)盡快研究制定長期護(hù)理險制度發(fā)展指導(dǎo)意見,推動養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)人才建設(shè)相關(guān)政策落地,提升中低收入失能失智老年群體的可支付能力,為居家社區(qū)機構(gòu)帶來更多盈利能力。
最后,值得我們進(jìn)一步討論的是,居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站可持續(xù)運營關(guān)系到居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局構(gòu)建和為老服務(wù)“最后一公里”的實現(xiàn),如何做好政策和制度設(shè)計,避免養(yǎng)老驛站大批關(guān)門現(xiàn)象重現(xiàn),需要引起政府高度重視。此外,新形勢下,能否通過以滿足老年人服務(wù)需求為出發(fā)點,按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、因地制宜的思路,[13]實現(xiàn)為老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展,既是當(dāng)下政策實踐落腳點,也是我們未來需要關(guān)注和繼續(xù)研究的方向。
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[基金項目]中央黨校(國家行政學(xué)院)校級項目“京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展體制機制研究——以京津冀醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)同推動為例”(17ZZYB0052017)。
[作者簡介] 尹艷紅,中共中央黨校(國家行政學(xué)院)國家治理教研部(電子政務(wù)研究中心)副教授、碩士生導(dǎo)師。