劉銳 房昀瑋
[摘要]我國的耕地占補(bǔ)平衡制度能夠為耕地保護(hù)實(shí)踐提供基本的操作依據(jù)，但是這一制度在運(yùn)行中存在以下問題：缺乏對地方政府占補(bǔ)環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督；耕作主體的權(quán)利保障不充分，缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制；對補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)不足，耕地保護(hù)長效機(jī)制尚未建立。為了實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的平衡，在借鑒生物多樣性抵補(bǔ)制度的基礎(chǔ)上，有必要探索建立由自然資源主管部門監(jiān)督的全國性補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺，加強(qiáng)占補(bǔ)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，并建立以指標(biāo)交易收益基金為核心的耕地補(bǔ)充補(bǔ)償機(jī)制。同時完善以管護(hù)協(xié)議為載體的補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度，以保持補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。
[關(guān)鍵詞]占補(bǔ)平衡；補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易；生物多樣性抵補(bǔ)；耕地保護(hù)補(bǔ)償
[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）07-0040-11
引言
自1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）正式確立，到2022年《耕地保護(hù)法（草案）》和2023年《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》）重申，耕地占補(bǔ)平衡制度在國土空間用途管制下，伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，在耕地保護(hù)方面發(fā)揮了一定的作用。我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到較高水平，未來還將繼續(xù)提高。[1]過去城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出的耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降和生態(tài)遭到破壞的現(xiàn)象表明，我國的耕地保護(hù)依然任重道遠(yuǎn)。面對這一現(xiàn)實(shí)問題，2024年《中共中央?國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出：“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅持‘以補(bǔ)定占’，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限。健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收制度，完善后續(xù)管護(hù)和再評價機(jī)制�！秉h的二十屆三中全會提出，“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度”。
現(xiàn)有的法學(xué)研究已充分認(rèn)識到耕地占補(bǔ)平衡中存在的占優(yōu)補(bǔ)劣問題，并提出以“產(chǎn)能平衡”取代“數(shù)量平衡”，實(shí)現(xiàn)“以質(zhì)抵量”和“異地保質(zhì)”。[2]但是已有研究在審視耕地占補(bǔ)平衡制度時，忽略了市場在耕地“占”與“補(bǔ)”環(huán)節(jié)中的作用，對于通過補(bǔ)充耕地指標(biāo)出讓獲得的收益應(yīng)當(dāng)如何合理分配的問題也欠缺關(guān)注：現(xiàn)階段各地方的主要做法是政府運(yùn)用財政支持土地復(fù)墾或整理，補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益納入地方政府財政管理，即“通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)增加的耕地，經(jīng)核定并納入農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)后，可作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)，補(bǔ)充耕地指標(biāo)的調(diào)劑收益由縣級政府通過預(yù)算安排可適當(dāng)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。”① 政府行政主導(dǎo)下的占補(bǔ)平衡制度，欠缺市場化的激勵機(jī)制，實(shí)則難以充分調(diào)動農(nóng)村集體及農(nóng)民耕地用途保持和耕地質(zhì)量維護(hù)的積極性。本文在檢視現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度存在問題的基礎(chǔ)上，通過分析比較國際上通行的生物多樣性抵補(bǔ)制度，結(jié)合我國相關(guān)制度運(yùn)行的實(shí)踐，試圖尋求完善我國耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制的可能路徑，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耕地的長效保護(hù)。
一、耕地占補(bǔ)平衡制度及其實(shí)踐
（一）我國現(xiàn)行的耕地占補(bǔ)平衡制度
耕地占補(bǔ)平衡制度最早于1997年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出，在“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”的指導(dǎo)下，耕地占補(bǔ)平衡最終在1998年修訂的《土地管理法》中確定下來，并延續(xù)至2019年修正的《土地管理法》，逐漸建立起比較系統(tǒng)、成熟的制度。
2019年《土地管理法》第30條，輔之以《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第8條以及《糧食安全保障法》第11條，構(gòu)成了國家法律法規(guī)層面的耕地占補(bǔ)平衡制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位，具體包括縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位，負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，�？钣糜陂_墾新的耕地。同時，為了保證耕地補(bǔ)充到位，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府監(jiān)督以及驗收占用耕地單位的土地開墾和補(bǔ)充，并且向社會公示耕地補(bǔ)充情況。另外，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》中確定了“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的耕地補(bǔ)充格局。同時，為了更有效地保障占補(bǔ)平衡中耕地的數(shù)量和質(zhì)量，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事項的通知》。在全國范圍內(nèi)，作為脫貧攻堅戰(zhàn)略的輔助措施，在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展的建設(shè)用地增減掛鉤和補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，達(dá)到了雙贏的效果。
在地方層面，數(shù)省市通過政府規(guī)章、規(guī)范性文件等制定了耕地占補(bǔ)平衡的具體實(shí)施規(guī)則，少數(shù)省、自治區(qū)建立了比較完善的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易規(guī)則。具體而言，一些省市在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》的指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，圍繞耕地補(bǔ)充從項目立項、實(shí)施、驗收以及后期管護(hù)、監(jiān)測監(jiān)督，到補(bǔ)充耕地的縣域調(diào)劑、市域協(xié)調(diào)，相繼出臺了規(guī)范性文件，建立或完善了以縣或區(qū)、市、省或自治區(qū)人民政府為主導(dǎo)的耕地占補(bǔ)平衡制度。其中，安徽省于2013年發(fā)布了補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法，試圖通過引進(jìn)市場機(jī)制，發(fā)揮市場在耕地指標(biāo)配置中的作用。隨后，吉林、河南、廣西、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東也相繼建立了省、自治區(qū)范圍內(nèi)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度。
�。ǘ┪覈卣佳a(bǔ)平衡制度的運(yùn)行現(xiàn)狀及問題
我國從中央到地方已經(jīng)建立起比較全面的耕地占補(bǔ)平衡制度，能夠為實(shí)踐運(yùn)行提供基本的操作依據(jù)，在一定程度上起到了保障耕地數(shù)量和質(zhì)量，緩解耕地保護(hù)和建設(shè)開發(fā)之間緊張關(guān)系的作用。但是耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施以來，耕地數(shù)量和質(zhì)量卻沒有保持在預(yù)期水平。深入探究這些問題，主要原因在于：耕地開發(fā)和補(bǔ)充由地方政府主導(dǎo)，缺乏有效監(jiān)督；耕作主體參與耕地補(bǔ)充和管護(hù)的積極性低；耕地后期管護(hù)不足，不利于耕地的長期保護(hù)。
其一，地方政府主導(dǎo)的耕地占補(bǔ)平衡缺乏利益中立方的監(jiān)督，易引發(fā)耕地流失和環(huán)境破壞的占補(bǔ)失衡現(xiàn)象。耕地保護(hù)和糧食安全是國家整體的戰(zhàn)略目標(biāo)，耕地占補(bǔ)平衡制度作為貫徹這一目標(biāo)的主要內(nèi)容，需要由地方政府予以落實(shí)，現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡以縣域自行調(diào)節(jié)為主，省域調(diào)劑為輔，土地的開墾和補(bǔ)充由省級政府監(jiān)督并驗收。但是地方政府在土地財政的驅(qū)使下，占用城鎮(zhèn)周邊優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)更符合其現(xiàn)期利益，再加上有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求旺盛的地區(qū)受到自然環(huán)境和耕地復(fù)墾條件的局限，[3]補(bǔ)充的耕地數(shù)量和質(zhì)量難以與所占用的實(shí)現(xiàn)平衡，甚至因開墾耕地造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，[4]省級政府的監(jiān)督也因利益攸關(guān)而大打折扣。比較三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，位于一年兩熟、三熟制地區(qū)的廣東、廣西、云南、四川、浙江、江蘇、江西、湖北、湖南、安徽等地耕地面積大幅減少，水田近10年來也明顯下降。比如廣東耕地總量二調(diào)比一調(diào)減少22.6%，三調(diào)比二調(diào)減少24.89%，其中水田二調(diào)比一調(diào)減少約25%，三調(diào)比二調(diào)減少18.18%。2013—2017年廣東省耕地流向不平衡，減少耕地比新增耕地面積多14814.72公頃，耕地凈減少面積約占全國耕地凈減少的8.4%。[5]耕地數(shù)量的減少、耕地質(zhì)量的下降以及生態(tài)環(huán)境的破壞，表明我國需要完善現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)對地方政府“占”和“補(bǔ)”環(huán)節(jié)的監(jiān)督，以真正達(dá)到占補(bǔ)平衡。
其二，政府行政主導(dǎo)耕地占補(bǔ)平衡呈現(xiàn)出較高的執(zhí)行力，但耕作主體的權(quán)利保障水平及其參與占補(bǔ)平衡的積極性有待提高。我國耕地占補(bǔ)平衡制度更多的是管理制度、行政制度，呈現(xiàn)出單向性、指令性特征，補(bǔ)充耕地所在的村集體處于被動接受方，有的地區(qū)為了占補(bǔ)平衡，讓農(nóng)民集中上樓，有的甚至讓邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民整村進(jìn)城，把原先的農(nóng)居地復(fù)墾為耕地。[6]補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易出讓方所在村集體的發(fā)展被限制在耕地用途范圍之內(nèi)，出讓收益也主要用于農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)民直接獲得的耕地指標(biāo)出讓收益較少。對于指標(biāo)出讓收益，部分糧食主產(chǎn)區(qū)規(guī)定“按照耕地開墾費(fèi)進(jìn)行管理和使用”或者“優(yōu)先用于脫貧攻堅”。其他一些地區(qū)雖然明確了指標(biāo)出讓收益用于耕地保護(hù)的具體項目，如“優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地后期管護(hù)、耕地開墾及恢復(fù)、耕地提質(zhì)改造、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)等耕地保護(hù)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)相關(guān)支出” ，“優(yōu)先用于國土綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地任務(wù)”。①但是這些規(guī)定對于補(bǔ)充耕地耕作主體是否補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少的問題不夠明確。有的地區(qū)甚至一方面禁止將補(bǔ)充耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地，另一方面又沒有規(guī)定補(bǔ)充耕地出讓所得收益的分配方式以及補(bǔ)充耕地耕作主體的補(bǔ)償問題① 。嚴(yán)格耕地保護(hù)和管控的高權(quán)行政模式忽視了耕作主體的權(quán)利保障和損失補(bǔ)償，難以調(diào)動其參與耕地補(bǔ)充的積極性。
其三，補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度缺失，使得耕地占補(bǔ)平衡淪為臨時性的項目實(shí)施，與耕地保護(hù)的長期性目標(biāo)存在矛盾。耕地占補(bǔ)平衡不僅需要嚴(yán)格管理占用和補(bǔ)充環(huán)節(jié)，而且需要持續(xù)監(jiān)督土地權(quán)利人后期的行為以保持耕地用途，即補(bǔ)充后的耕地除非再次進(jìn)行占補(bǔ)平衡，在較長期限內(nèi)甚至永久喪失了發(fā)展權(quán)。根據(jù)各地的補(bǔ)充耕地管理辦法，補(bǔ)充耕地采用項目制，“項目制”的效率性、短周期性和“重工程建設(shè)、輕后期管護(hù)”等特征，難以充分滿足耕地保護(hù)長期性、穩(wěn)定性的制度需求。[7]實(shí)踐中，有的地方政府為了增加耕地儲備量、實(shí)行占補(bǔ)平衡，擬通過項目建設(shè)將未利用地如沙漠轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充耕地，可能對生態(tài)環(huán)境造成不利影響，而且耕地的后期管護(hù)和耕地用途保持也存在較大的問題。在實(shí)行補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度的地區(qū)，指標(biāo)的交易主體多限于市或縣級人民政府或者其授權(quán)的組織，交易所得納入財政預(yù)算管理，除廣東省規(guī)定交易所得優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地后期管護(hù)、耕地開墾及恢復(fù)、耕地提質(zhì)改造等相關(guān)支出，其他各省市沒有明確規(guī)定補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易后管護(hù)資金的配置。管理辦法或交易辦法僅僅原則性地禁止補(bǔ)充耕地的非農(nóng)利用，但又缺乏相應(yīng)的資金保障和制度支持，難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地的長效保護(hù)。
二、生物多樣性抵補(bǔ)制度的國際經(jīng)驗
我國占補(bǔ)平衡制度是為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景下保證耕地數(shù)量和質(zhì)量的需要。一方面，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)引擎作用，允許其在符合國土空間規(guī)劃的前提下占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；另一方面，為了嚴(yán)守耕地紅線，又采取折衷辦法，利用土地資源相對豐富、開發(fā)建設(shè)緊迫性較弱的地區(qū)開墾整理土地以維持耕地總量的動態(tài)平衡。在這一領(lǐng)域，可以適當(dāng)參考國際上已經(jīng)有豐富實(shí)踐的生物多樣性抵補(bǔ)制度。
�。ㄒ唬┥锒鄻有缘盅a(bǔ)制度的內(nèi)容
生物多樣性抵補(bǔ)（biodiversity offsetting）是生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的一項重要制度，是指一地的生物多樣性損失與其他地方同等生物多樣性增益之間的平衡，以達(dá)到無凈損失（No Net Loss）的狀態(tài)。[8]商業(yè)和生物多樣性補(bǔ)償計劃（Business and Biodiversity Offsets Programme）是一些公司、政府、專家和金融機(jī)構(gòu)之間的合作項目，其界定生物多樣性抵補(bǔ)為可衡量的保護(hù)性成果，是在采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防和緩解措施后，為抵消項目開發(fā)產(chǎn)生的重大不利生物多樣性影響而采取一定措施所產(chǎn)生的。[9]這一制度能夠兼顧生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，不失為一種“雙贏”的發(fā)展方案，已經(jīng)在國際上得到了迅速推廣。[10]
不同于傳統(tǒng)的防止生物多樣性損失的制度，如設(shè)立特別保護(hù)區(qū)，生物多樣性抵補(bǔ)在運(yùn)行模式上更具有靈活性。生物多樣性抵補(bǔ)最基本的操作方式是開發(fā)商通過在開發(fā)地以外的地點(diǎn)開展生物多樣性保護(hù)活動來抵消開發(fā)造成的損失，或者在資金補(bǔ)償模式下，開發(fā)商可以向第三方出資，由其代為采取保護(hù)措施。最先進(jìn)的模式被稱為棲息地銀行、生物銀行或緩解銀行，這一模式運(yùn)用市場機(jī)制，激勵土地所有者采取生物多樣性保護(hù)措施，從而產(chǎn)生抵補(bǔ)積分，開發(fā)商可以購買抵補(bǔ)積分以履行抵補(bǔ)的義務(wù)。[11]
生物多樣性抵補(bǔ)的銀行模式在各國的制度架構(gòu)中呈現(xiàn)出較大的差異性。比較典型的銀行模式有私有商業(yè)銀行（以美國為代表）、公私混合制商業(yè)銀行（以澳大利亞新南威爾士州為代表）、公有商業(yè)銀行（以法國為代表）以及公有非營利銀行（以德國為代表）。[12]
美國的生物多樣性抵補(bǔ)通過銀行（主要由企業(yè)家或營利機(jī)構(gòu)成立）的評估方法，以貸記（credit）和借記（debit）的交易來實(shí)現(xiàn)。貸記代表濕地和其他水生資源的水生功能在銀行的累積或?qū)崿F(xiàn)；借記代表因項目實(shí)施所引發(fā)的水生功能的損失。貸記的銷售價格通常由設(shè)立銀行的贊助商和開發(fā)商協(xié)商決定。[13]
在澳大利亞新南威爾士州，土地所有權(quán)人通過與環(huán)境和氣候變化部部長簽訂生物多樣性照管協(xié)議（biodiversity stewardship agreements）成立生物銀行（最新計劃稱之為“生物多樣性照管地”）。所有權(quán)人根據(jù)協(xié)議必須在照管地采取管護(hù)措施，照管協(xié)議生效后，所有人采取的管護(hù)措施經(jīng)認(rèn)證人員評估，可以產(chǎn)生最初由其所有的生物多樣性貸記。開發(fā)商想要購買貸記以抵補(bǔ)的，需要與部長達(dá)成協(xié)議以確認(rèn)抵消其影響所需的貸記數(shù)量和類別，以及抵消所需的其他就地措施，然后再與土地所有權(quán)人訂立買賣契約。通過環(huán)境部監(jiān)管的銀行網(wǎng)站進(jìn)行交易后，交易所得納入由政府管理的生物多樣性照管支付基金（Biodiversity Stewardship Payments Fund），用來資助產(chǎn)生貸記的照管地所需的管護(hù)措施，貸記的移轉(zhuǎn)經(jīng)登記生效。①
法國生物銀行經(jīng)營人通過土地征收或訂立永久合同的方式獲得土地，然后通過采取產(chǎn)生生態(tài)收益的措施來恢復(fù)土地生態(tài)，并與多個項目開發(fā)商（不能針對需要履行抵消義務(wù)的單個項目開發(fā)商）訂立合同出售補(bǔ)償單元，即貸記。貸記的價格由經(jīng)營人根據(jù)運(yùn)營的實(shí)際成本確定。[14]截至2017年，法國只有一家公立性質(zhì)的生物銀行在運(yùn)行。[15]
德國的銀行主要由市政府管理，少數(shù)由私立機(jī)構(gòu)管理并受地方政府監(jiān)督。銀行的生態(tài)收益以生態(tài)賬戶中儲存的生物多樣性單元（biodiversity units）來計算。[16]市政當(dāng)局或私人土地所有人提前采取不同的環(huán)境措施產(chǎn)生生態(tài)賬戶，需要實(shí)行抵補(bǔ)的開發(fā)商可以通過支付與所采取措施成本相等的金額來補(bǔ)償對環(huán)境帶來的無法避免的不利影響。[17]
（二）生物多樣性抵補(bǔ)制度的可借鑒性
生物多樣性抵補(bǔ)制度的實(shí)施須滿足特定的條件。開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)建設(shè)可能會對所在地的生態(tài)環(huán)境造成某種不利影響，如果這種不利影響無法避免（比如通過另選其他開發(fā)地），又無法緩解（比如通過更為周密的設(shè)計），那么開發(fā)商必須補(bǔ)償其對生物多樣性等產(chǎn)生的不利影響，補(bǔ)償?shù)闹饕绞绞窃谒夭扇⌒迯?fù)或者重建生態(tài)系統(tǒng)的行動。[18]除了生物多樣性抵補(bǔ)需要遵循前述的生態(tài)緩解序列（mitigation hierarchy），抵補(bǔ)市場化機(jī)制的運(yùn)行有賴于抵補(bǔ)行動的量化。首先，抵補(bǔ)以孤立的生物多樣性單元重新定義自然，這些單元可以在時間和空間上被簡單地界定、測量和交換，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)損失和收益之間的等價。其次，它界定的生物多樣性不具有地理特異性，忽視了更廣泛的地域維度。再次，它將保護(hù)重新定義為一種貸記交換，暗示非人類性自然的價值可以由價格決定。 [19]
在我國耕地占補(bǔ)平衡的語境下，生物多樣性抵補(bǔ)制度具有較大的參考價值。我國耕地占補(bǔ)平衡制度經(jīng)歷了隨建設(shè)項目開展的先占后補(bǔ)，到預(yù)先大規(guī)模開墾整理土地、開發(fā)建設(shè)占用耕地時購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)的先補(bǔ)后占的演變過程，占補(bǔ)平衡的內(nèi)容從注重占一補(bǔ)一的數(shù)量平衡，到數(shù)量質(zhì)量平衡并重，再到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的平衡格局演變。我國目前的耕地補(bǔ)充不必遵循生物多樣性抵補(bǔ)的生態(tài)緩解序列，除了國家嚴(yán)格管控的土地類型，如《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》保護(hù)的黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，其余的耕地類型按照一定的標(biāo)準(zhǔn)（耕地面積、耕地產(chǎn)量等）都可以量化為特定的單元，占用的耕地和補(bǔ)充的耕地能夠通過量化進(jìn)行交換，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，保持耕地數(shù)量、質(zhì)量乃至生態(tài)動態(tài)平衡。其次，補(bǔ)充耕地量化淡化了耕地具有的地域性，能夠?qū)崿F(xiàn)跨地域的指標(biāo)流通。同時，將價格機(jī)制引入跨地域流通的耕地指標(biāo)用以衡量補(bǔ)充耕地的價值，從而實(shí)現(xiàn)對補(bǔ)充耕地一方開展耕地補(bǔ)充項目、補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)以及耕地發(fā)展權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的潛在損失的補(bǔ)償。
具體到生物多樣性抵補(bǔ)制度的構(gòu)建，以美國、澳大利亞、法國和德國為代表的生物多樣性抵補(bǔ)交易模式各有利弊。美國確立了“銀行+政府監(jiān)督”的模式，一定程度上解決了生態(tài)環(huán)境異地補(bǔ)償所需要的資金問題，但是政府審查贊助商提交的評估文件以及定期到現(xiàn)場查看的監(jiān)督行為并不是強(qiáng)制性的，所以美國模式面臨監(jiān)管不足、不能充分實(shí)現(xiàn)抵補(bǔ)的問題。在澳大利亞新南威爾士模式中，政府通過分別與土地所有權(quán)人簽訂保護(hù)地役權(quán)合同、與開發(fā)商簽訂評估協(xié)議擔(dān)當(dāng)生物多樣性抵補(bǔ)的中間人，同時也對銀行運(yùn)作過程進(jìn)行監(jiān)督。與美國模式相比，政府監(jiān)督生物多樣性貸記和借記的評估，更能夠保證抵補(bǔ)到位。但是這種模式基于土地所有權(quán)人自愿而在其土地上設(shè)立銀行，所有權(quán)人先期投資成本高，且難以確定貸記的供需關(guān)系以及貸記的市場價格。法國模式則加入了更多政府力量，由政府下屬機(jī)構(gòu)建立銀行，通過規(guī)�；牡盅a(bǔ)補(bǔ)足先期投入，實(shí)現(xiàn)收支平衡。德國模式以市政府設(shè)立的銀行為主導(dǎo)，通過土地征收儲備土地池或建立生態(tài)賬戶，但是也存在無法實(shí)現(xiàn)資源最佳配置的問題以及土地長期監(jiān)督管理的難題。
由此可見，無論是政府主導(dǎo)模式還是私主體主導(dǎo)模式，都存在一定的局限性，通過分析比較，我國耕地占補(bǔ)平衡制度更多的是政府主導(dǎo)，完善路徑是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一方面，借鑒其他國家對土地權(quán)利人等利益相關(guān)方的利益協(xié)調(diào)方式。另一方面，在一定限度內(nèi)發(fā)揮好市場作用，以健全我國的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易機(jī)制。
三、我國耕地占補(bǔ)平衡制度的完善路徑
�。ㄒ唬┪覈延械闹笜�(biāo)交易市場經(jīng)驗
在實(shí)踐中，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兼顧耕地保護(hù)，地方進(jìn)行了一些有益的探索，其中最為典型的是有的地方探索建立建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。嚴(yán)格來講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度與耕地占補(bǔ)平衡制度存在一定的差異。前者是通過將農(nóng)村建設(shè)用地包括宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等復(fù)墾為耕地、園地等農(nóng)用地，產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要；后者一般是將未利用地開發(fā)為耕地或者將其他農(nóng)用地整理、復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生補(bǔ)充耕地指標(biāo)以滿足城鎮(zhèn)占用耕地建設(shè)的需要，最終保持耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的平衡。但是兩者在概念上存在一定的交叉，即法律沒有明確限定耕地補(bǔ)充的來源，集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，原則上也可以用于耕地的占補(bǔ)平衡，二者本質(zhì)上都是補(bǔ)充耕地、增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的途徑，在運(yùn)行模式上可以相互借鑒。
�。ǘ┪覈卣佳a(bǔ)平衡市場機(jī)制的完善
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“改革土地計劃管理方式，賦予省級政府更大用地自主權(quán)，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。這一綱要為我國土地要素市場化改革指明了方向。雖然有些省份已經(jīng)建立起省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)機(jī)制，但是距離建立更加公平合理的、全國性的補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制還有較長的路要走。
針對我國現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡制度中存在的問題，一是要加強(qiáng)中央對“占”與“補(bǔ)”環(huán)節(jié)的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量與補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)；二是要保障耕作主體的權(quán)利，調(diào)動其參與耕地占補(bǔ)平衡全過程的積極性；三是要加強(qiáng)后期管護(hù)，保持耕地用途和耕地地力，建立耕地補(bǔ)充的長效機(jī)制。
1.建立全國性耕地指標(biāo)交易平臺
加強(qiáng)中央對地方占與補(bǔ)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，可以探索建立由自然資源主管部門監(jiān)督的全國性補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺，通過耕地占補(bǔ)環(huán)節(jié)的科學(xué)評估以保障耕地補(bǔ)充的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)。目前我國耕地指標(biāo)交易最大的范圍仍限于一省或自治區(qū)內(nèi)，全國范圍內(nèi)的耕地指標(biāo)調(diào)劑主要由國家統(tǒng)籌開展，部分地區(qū)主要通過對口支援框架購買固定價格的耕地指標(biāo)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)的《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌僅限于耕地后備資源嚴(yán)重匱乏、因城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用耕地但新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地的直轄市，以及實(shí)施特定領(lǐng)域重大項目建設(shè)、但因資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足而需要補(bǔ)充耕地的省。補(bǔ)充耕地跨省域統(tǒng)籌的申請資格被嚴(yán)格限制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求旺盛但是耕地后備資源不足，無法真正實(shí)現(xiàn)省內(nèi)調(diào)劑的地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下很可能在地方層面占優(yōu)補(bǔ)劣，甚至以生態(tài)環(huán)境為代價補(bǔ)充耕地，難以保證耕地占補(bǔ)平衡到位。
因此，加強(qiáng)中央政府對占補(bǔ)平衡過程監(jiān)督的可行措施是建立由自然資源主管部門監(jiān)督的全國性統(tǒng)一交易平臺。交易平臺通過內(nèi)部章程和規(guī)則實(shí)行自律管理，建立信息公開披露制度，在官網(wǎng)公示指標(biāo)交易規(guī)則及與交易相關(guān)制度、交易品種、收費(fèi)項目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，并且應(yīng)當(dāng)定期向自然資源主管部門匯報工作、報送交易信息和數(shù)據(jù)。
補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺的主要職能是為補(bǔ)充耕地指標(biāo)集中交易提供場所和必要的信息，組織和監(jiān)督補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，對接銀行等金融機(jī)構(gòu)保障費(fèi)用收付等。補(bǔ)充耕地指標(biāo)出讓方向交易平臺提出申請時，首先應(yīng)當(dāng)提交所補(bǔ)充耕地的具體信息，以及由出讓方自行委托自然資源主管部門備案的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估產(chǎn)生的報告。平臺對評估報告審查后，將補(bǔ)充耕地指標(biāo)信息予以公示，指標(biāo)需求方通過公開競價的方式購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)。補(bǔ)充耕地指標(biāo)價由政府結(jié)合耕地開墾、整理的成本、后期耕地地力維護(hù)所需投入等制定指導(dǎo)價，將指標(biāo)價格控制在一定范圍內(nèi)，防止給地方造成不當(dāng)阻礙的投機(jī)行為。
另外，建立全國性指標(biāo)交易平臺可能存在較大的爭議，一方面是全國化的耕地指標(biāo)交易可能會導(dǎo)致補(bǔ)充耕地地方供給不足，另一方面在本地進(jìn)行占補(bǔ)，也便于占補(bǔ)平衡的實(shí)施。但是現(xiàn)在很多地方的區(qū)域內(nèi)指標(biāo)調(diào)劑已經(jīng)漸趨飽和，建立全國性市場機(jī)制逐漸成熟。而且實(shí)行市場化的指標(biāo)交易，指標(biāo)交易價格更能夠反映市場供需關(guān)系，激勵耕作主體參與耕地補(bǔ)充以及耕地后期管護(hù)；同時相較于低價從本地獲得補(bǔ)充耕地指標(biāo)，耕地指標(biāo)的市場化價格也能夠倒逼地方政府或者開發(fā)商改變攤大餅式的開發(fā)模式，提高現(xiàn)有建設(shè)用地集約化利用程度，完善地區(qū)土地利用空間格局。
2.耕地權(quán)利人直接參與指標(biāo)交易
耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)的利益主體有耕地權(quán)利人（包括集體土地所有權(quán)人、農(nóng)村國有土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人、國有農(nóng)用地使用權(quán)人等）、地方政府以及開發(fā)商等法人或非法人組織。在現(xiàn)行制度下，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易主體為地方政府，指標(biāo)交易收益最終納入地方政府財政，雖然耕地權(quán)利人（實(shí)踐中多為耕地承包經(jīng)營權(quán)人）能夠獲得一定的財政補(bǔ)貼，但耕地補(bǔ)貼通常比較低而且每年會根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整。補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收益更多的還是服務(wù)于農(nóng)田建設(shè)等國家政策的執(zhí)行，而非耕地權(quán)利人的充分、公平補(bǔ)償。而交易受讓方將獲得的補(bǔ)充耕地指標(biāo)及相應(yīng)的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)用于開發(fā)建設(shè)的收益，與耕地權(quán)利人能獲得的利益相比，更是天壤之別。而且從國家整體的耕地保護(hù)、糧食安全保障角度，耕地權(quán)利人在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)耕作，服務(wù)的不僅是自己的生計，還有整個國家的生態(tài)價值和社會價值，理應(yīng)得到更多的補(bǔ)償。
國際上實(shí)行的生物多樣性抵補(bǔ)都是基于土地所有權(quán)人的自愿，或由土地所有權(quán)人自主采取生態(tài)保護(hù)措施，并與政府簽訂地役權(quán)合同，再進(jìn)行交易，或由政府征收土地進(jìn)行開墾而后開展交易，土地權(quán)利人的利益通過市場化交易或征收補(bǔ)償?shù)玫搅吮Ｕ�。有的地方探索的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，也是由土地權(quán)利人向政府申請土地復(fù)墾立項，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行土地復(fù)墾，復(fù)墾質(zhì)量驗收合格后可以通過土地交易所直接參與市場交易，交易所得的價款由交易所直接撥付給農(nóng)戶和集體。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》也指出，地方政府在實(shí)施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)“引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)”。
基于國內(nèi)外經(jīng)驗，我國補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度改革應(yīng)當(dāng)在條件成熟之時納入耕地權(quán)利人，現(xiàn)實(shí)中主要為集體土地所有權(quán)人、農(nóng)民及農(nóng)村國有土地使用權(quán)人，由其根據(jù)市場需求先期投入一定的資金開墾、整理土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開墾整理土地為補(bǔ)充耕地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民集體成員的多數(shù)同意。新增耕地經(jīng)科學(xué)評估，按照耕地面積和產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)折算成補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的單元，然后在指標(biāo)交易平臺上統(tǒng)一交易。
耕地權(quán)利人參與補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的收益分配，不僅是緩解補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易中各主體收益相差過大的問題，而且是補(bǔ)償耕地權(quán)利人為耕地保護(hù)和糧食安全保持耕地用途、提高地力的行為，平衡利益關(guān)系，形成公平的利益分配機(jī)制。同時，耕地權(quán)利人積極參與占補(bǔ)平衡也有助于提高農(nóng)村閑置土地利用率。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民能夠通過投資或者直接組織相關(guān)的土地整治項目而獲得交易收益，從而提高耕作權(quán)利人開墾農(nóng)村閑置土地的積極性。同時，在補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場化的激勵下，零碎化的土地都可以由土地承包經(jīng)營權(quán)人、國有農(nóng)用地使用權(quán)人等開墾，開墾的耕地符合一定地力要求的，統(tǒng)一匯總至集體經(jīng)濟(jì)組織后進(jìn)行指標(biāo)交易。此外，鼓勵多主體參與土地開墾，也有助于實(shí)現(xiàn)土地整治動力由“政府主導(dǎo)” 向“多方協(xié)作”變遷，即形成以農(nóng)戶參與為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)組織推動為核心，以集體主導(dǎo)為支撐，以政府引導(dǎo)監(jiān)督為保障的土地整治體系。[20]根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，制度影響人的行為和經(jīng)濟(jì)績效，取決于“制度內(nèi)含的規(guī)則對人們努力的激勵程度和激勵導(dǎo)向”，而激勵程度取決于“制度內(nèi)含的報酬結(jié)構(gòu)與人們努力供給量的一致性”。[21]耕地占補(bǔ)平衡市場機(jī)制的完善，能夠明確土地開墾整理者獲得相應(yīng)的報酬，即指標(biāo)交易收益，從而為耕地權(quán)利人、政府、開發(fā)商等提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，為耕地保護(hù)提供有力、持續(xù)的動力來源。
但是在現(xiàn)階段，由耕地權(quán)利人一次性享有指標(biāo)交易收益（扣除土地整理復(fù)墾開發(fā)成本）尚不具可行性�？梢赃m當(dāng)借鑒澳大利亞經(jīng)驗，建立指標(biāo)交易收益基金，每年向耕地權(quán)利人撥付一定數(shù)量的資金保障耕地管護(hù)。補(bǔ)償額主要在土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人間根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行合理分配（原則上土地使用權(quán)人獲得多數(shù)補(bǔ)償款），土地所有權(quán)人獲得的補(bǔ)償額由集體經(jīng)濟(jì)組織專款用于補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)。另外，政府因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要使用補(bǔ)充耕地指標(biāo)的，仍可以保留現(xiàn)有政府耕地補(bǔ)充的途徑，或者在市場上購買耕地指標(biāo)。開發(fā)商欲占用耕地開發(fā)建設(shè)的，在提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地申請的同時，也可以向政府提交補(bǔ)充耕地的申請，申請通過的，開發(fā)商可以在市場上購買耕地指標(biāo)。
3.構(gòu)建補(bǔ)充耕地后期管護(hù)協(xié)議制度
完善補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度，應(yīng)當(dāng)以管護(hù)協(xié)議為載體，保持補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。澳大利亞模式中的保護(hù)地役權(quán)合同類似于我國實(shí)踐中運(yùn)行的管護(hù)協(xié)議，但是我國法律層面沒有管護(hù)協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，地方規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容又較為粗疏。完善以管護(hù)協(xié)議為核心的補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度，有助于建立耕地保護(hù)的長效機(jī)制。
耕地管護(hù)協(xié)議一般由耕地權(quán)利人和地方政府簽訂，是耕地權(quán)利人出讓補(bǔ)充耕地指標(biāo)后，在耕地之上設(shè)定耕地用途保持的負(fù)擔(dān)，并由地方政府予以監(jiān)督管理的合同。耕地管護(hù)協(xié)議本質(zhì)上為保護(hù)地役權(quán)合同，但是我國民法典只規(guī)定了通常由私主體基于供役地和需役地設(shè)立的一般地役權(quán)，而沒有規(guī)定基于公共利益設(shè)定的保護(hù)地役權(quán)，因而構(gòu)建補(bǔ)充耕地的管護(hù)協(xié)議制度，一是要基于我國已有的一般地役權(quán)制度，二是要結(jié)合我國的土地承包經(jīng)營權(quán)制度。管護(hù)協(xié)議當(dāng)事人可以向登記機(jī)關(guān)申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。善意第三人原則上不包括侵權(quán)人等完全無權(quán)利的人、繼承人、連環(huán)交易中的前手或者后手。[22]登記后的管護(hù)協(xié)議不受補(bǔ)充耕地互換、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)或者耕地承包期滿耕地權(quán)利人調(diào)整的影響。在農(nóng)村這一熟人社會，承包地登記制度尚不完善，且承包地的交易主體受限，補(bǔ)充耕地為承包地的，善意的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為不知道管護(hù)協(xié)議的存在且無一般過失，即補(bǔ)充耕地受讓人原則上應(yīng)當(dāng)在交易前盡到一定的調(diào)查義務(wù)，否則，即使管護(hù)協(xié)議沒有登記，也對受讓人有約束力。而對于四荒地開墾為補(bǔ)充耕地的管護(hù)協(xié)議，采用登記對抗主義的同時，應(yīng)當(dāng)保護(hù)第三人基于登記簿而進(jìn)行交易的信賴?yán)妗?/p>
管護(hù)協(xié)議可以采用格式合同，合同中包含耕地權(quán)利人和地方政府的基本信息、補(bǔ)充耕地的基本情況（耕地所在位置、類型、面積、產(chǎn)能等）、合同履行期限、雙方權(quán)利與義務(wù)、與耕地指標(biāo)交易的銜接、違約責(zé)任、合同解除與爭議解決辦法等。通常情況下，根據(jù)合同約定，耕地所有權(quán)人、耕地承包經(jīng)營權(quán)人或國有農(nóng)用地使用權(quán)人出讓補(bǔ)充耕地指標(biāo)后，有義務(wù)保持耕地的農(nóng)業(yè)用途，不得將耕地拋荒、撂荒，并且要接受地方政府的監(jiān)測和定期檢查。如果耕地權(quán)利人不履行耕地用途保持義務(wù)，應(yīng)以實(shí)際履行為主要的救濟(jì)方式，除非實(shí)際履行在法律上或事實(shí)上已不可能；合同中也可以約定地方政府在耕地權(quán)利人違約時的耕地保護(hù)執(zhí)行權(quán)。除非因自然環(huán)境發(fā)生變化導(dǎo)致耕地遭到破壞、規(guī)劃改變土地用途、征收等，管護(hù)協(xié)議原則上長期有效。
結(jié)語
面對我國耕地數(shù)量減少、耕地質(zhì)量下降、耕地開墾引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞的問題，現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡制度應(yīng)當(dāng)因應(yīng)耕地保護(hù)和糧食安全保障的需求不斷予以完善。通過建立由自然資源主管部門監(jiān)督的全國性補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺，加強(qiáng)中央對耕地占補(bǔ)環(huán)節(jié)評估的監(jiān)督，是加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管的第一步。同時，將耕地權(quán)利人納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易過程，最終建立以指標(biāo)交易收益基金為核心的耕地補(bǔ)充和耕地管護(hù)補(bǔ)償制度，調(diào)動農(nóng)民參與耕地開墾、耕地地力提升的積極性。這一過程也能夠鼓勵社會資本參與其中，探索建立公司制的規(guī)�；恋貜�(fù)墾、耕地經(jīng)營機(jī)制。此外，建立以管護(hù)協(xié)議為核心的補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度，加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地后期耕作行為的監(jiān)督。完善我國的耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，有利于建立穩(wěn)定、有效的耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)耕地保護(hù)，也能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益，保障農(nóng)民權(quán)利，推動實(shí)現(xiàn)共同富裕。
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[基金項目]國家社科基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)研究”（20VHJ002）。
[作者簡介] 劉銳，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授、博士生導(dǎo)師；房昀瑋，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部博士研究生。
①福建省發(fā)展和改革委員會、福建省財政廳、福建省國土資源廳等《關(guān)于加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》（閩發(fā)改農(nóng)業(yè)[2017]615號），2017年9月21日發(fā)布；青海省發(fā)展改革委、青海省財政廳、青海省國土資源廳等《關(guān)于加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》（青發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2017]624號），2017年9月29日發(fā)布。
①《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范自治區(qū)補(bǔ)充耕地項目管理的通知》（內(nèi)自然資字[2022]146號）第5條。
�、佟都质⊙a(bǔ)充耕地指標(biāo)交易辦法》（吉國土資法文[2016]7號）第13條；《河南省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易細(xì)則》（豫國土資發(fā)[2018]108號）第28條；《廣東省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理辦法》（粵自然資規(guī)字[2022]3號）第30條；《寧夏回族自治區(qū)跨縣域補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》（寧自然資發(fā)[2021]215號）第20條。
①See Biodiversity Conservation Act 2016 No 63(NSW) 6.2.
