[摘 要] 數(shù)字賦能碳治理的內(nèi)在邏輯，即政府通過搭建碳排放總量控制數(shù)據(jù)平臺，運用數(shù)字技術(shù)政策工具和治理手段，形塑數(shù)字賦能碳治理的標準體系和體制安排，推動政府碳治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)授權(quán)理念是政府依法開展碳治理的核心要素。在紓解縱向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理體制、破解橫向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源壁壘的基礎(chǔ)上、整合斜向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源孤島，減少由于信息不對稱所產(chǎn)生的碳數(shù)字鴻溝，構(gòu)建以“數(shù)據(jù)驅(qū)動—政企耦合—資源互通”為基礎(chǔ)的協(xié)同增效和互聯(lián)共享“三維”架構(gòu)，解決“雙碳”目標落實中產(chǎn)生的“運動式減碳”問題。政府通過建立數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯與問責機制，實現(xiàn)碳源多種數(shù)據(jù)比對，全面提升碳排放數(shù)據(jù)治理能力的現(xiàn)代化，為我國有效落實“雙碳”目標提供精準的決策安排。

　　[關(guān)鍵詞] 數(shù)字政府；碳達峰；碳中和；數(shù)據(jù)驅(qū)動；治理現(xiàn)代化

　　[中圖分類號] D63

　　[文獻標識碼] A

　　[文章編號] 1674-7453（2024）06-0050-10

　　一、引 言

　　我國已經(jīng)明確提出碳達峰碳中和目標（以下簡稱“雙碳”目標），并為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》全球溫室氣體排放總量控制積極貢獻力量。2024年《政府工作報告》也提出要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，努力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。要求扎實開展“碳達峰十大行動”，提升碳排放統(tǒng)計核算核查能力，建立碳足跡管理體系，擴大全國碳市場行業(yè)覆蓋范圍。[1]政府作為推動“雙碳”目標落實的重要主體，在約束控排企業(yè)履行碳減排義務(wù)，規(guī)范碳排放數(shù)據(jù)信息管理等方面負有主要責任，而建設(shè)數(shù)字政府是提升碳治理效能，推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的創(chuàng)新舉措。我國“雙碳”目標規(guī)劃體現(xiàn)了新發(fā)展理念，碳排放數(shù)據(jù)信息是開展減排行動計劃的重要支撐。自2017年統(tǒng)一全國碳市場以后，碳排放數(shù)據(jù)信息的計量、核查和報告體系也在不斷完善，但從生態(tài)環(huán)境部公布的一批碳排放數(shù)據(jù)信息造假的典型案例中，暴露出在碳排放數(shù)據(jù)治理效能方面的短板。例如，有些地方碳排放數(shù)據(jù)信息質(zhì)量較差，區(qū)域碳排放數(shù)據(jù)信息不具有可比性，監(jiān)測和核查碳排放數(shù)據(jù)信息的平臺亟待規(guī)范等。[2]

　　數(shù)字技術(shù)嵌入政府碳治理過程，對賦能碳市場與推動“雙碳”目標落實來說極為重要。數(shù)字政府賦能碳治理是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求，學界對此研究主要集中于規(guī)范控排企業(yè)數(shù)據(jù)造假和提升碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測能力兩個方面。一方面，為了防止“監(jiān)管俘獲”效應(yīng)，應(yīng)當防范企業(yè)與地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門合謀行為，減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)信息披露的及時性、真實性和有效性。另一方面，通過數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù)可以完善政府碳排放數(shù)據(jù)信息管理的效能，激發(fā)碳市場活力，強化控排企業(yè)的主體性減排功能，落實企業(yè)的環(huán)境、社會和公司治理責任，夯實控排企業(yè)對碳減排的認同意識。政府憑借數(shù)字賦能碳治理過程，正確處理碳排放總量控制與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展之間的關(guān)系，維護政府以數(shù)字技術(shù)嵌入碳治理的秩序，實現(xiàn)氣候正義的價值目標。[3]本文聚焦數(shù)字政府賦能碳治理的邏輯結(jié)構(gòu)與體系建構(gòu)，從政府對碳排放數(shù)據(jù)信息的監(jiān)測、核查和報告三個維度，提出數(shù)字政府賦能碳治理的體制機制完善路徑和制度供給方式，以期為我國“雙碳”目標落實提供科學可行的支持體系。

　　二、一定程度上的監(jiān)管失靈：政府對碳排放數(shù)據(jù)信息監(jiān)管的困局

　　針對“雙碳”目標的落實，我國已經(jīng)出臺了很多規(guī)范性的政策文件，并明確政府對碳排放數(shù)據(jù)信息監(jiān)測和管理的重要性，提出政府應(yīng)當對碳數(shù)據(jù)信息產(chǎn)生和披露的全過程進行監(jiān)管，而數(shù)字化的治理方式是完善政府碳排放數(shù)據(jù)信息監(jiān)管的關(guān)鍵。但是，從地方實踐來看，政府對碳排放數(shù)據(jù)信息監(jiān)管效能不佳，阻礙了我國實現(xiàn)“雙碳”目標的進程。

　�。ㄒ唬┱�府對碳排放“精細數(shù)據(jù)”治理的手段匱乏

　　政府落實“雙碳”目標可以分為兩種路徑，一種是對碳排放總量控制的監(jiān)管，另一種是對碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管。不論哪種監(jiān)管形式，碳排放數(shù)據(jù)信息質(zhì)量均為政府碳治理的生命線。在對碳排放總量控制的監(jiān)管中，針對碳排放數(shù)據(jù)的計量和監(jiān)測方法，可以分為直接核算法和間接測算法（如表1所示）。[4]碳排放數(shù)據(jù)核算與減排政策設(shè)計的合理性和運行機制的有效性密切相關(guān)。

表1 世界范圍內(nèi)主要碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測及核算方式

資料來源：作者根據(jù)文獻資料整理而得

　　鑒于目前我國針對碳排放數(shù)據(jù)的核算尚未能夠與國際銜接，從政府對碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測和計量依據(jù)看，不少國家采用的是直接測量與間接統(tǒng)計換算相結(jié)合的方法，而我國僅使用間接換算的方法，這就導(dǎo)致統(tǒng)計出的數(shù)據(jù)來源不具有可比性。例如，針對強制減排的重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)核算僅對送檢樣品進行監(jiān)測，碳指標監(jiān)測不計入其中。同時，報送核查的只是碳指標，核查過程也僅在一段時間內(nèi)快速進行，而且碳排放的數(shù)據(jù)核查尚未能夠與能耗監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)合起來。在對碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管中，我國已經(jīng)初步建立了“碳排放核查（MRV）+配額清繳（CEA）+自愿減排核證（CCER）”的數(shù)據(jù)測量和核算體系，以此作為政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門對控排企業(yè)碳排放水平系統(tǒng)摸底盤查的重要依據(jù)。[5]但是，我國目前的碳排放核查體系存在困境。例如，碳排放監(jiān)測核算標準缺乏統(tǒng)一性，第三方核證機構(gòu)缺乏客觀性和獨立性，碳排放數(shù)據(jù)的真實性和準確性存疑。

　�。ǘ�）政府對能耗和碳排放的信息化應(yīng)用能力不足

　　政府開展碳治理需要依托于對碳數(shù)據(jù)的獲取、管理和應(yīng)用。首先，從政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門對碳數(shù)據(jù)的獲取方面看，信息實測能力一直是我國碳治理過程的軟肋。自我國開展碳排放權(quán)交易試點開始，針對碳信息實測披露方法和規(guī)則設(shè)計就未能達成一致意見。在統(tǒng)一全國碳市場以后，工業(yè)領(lǐng)域的數(shù)字化水平不斷提升，但是政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門針對碳數(shù)據(jù)的獲取仍然停留在通過間接測算的方式獲得，未能將數(shù)字政府的治理理念落實到碳排放總量控制的實踐中。

　　其次，從政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門對碳數(shù)據(jù)的管理方面看，部分地方政府有“數(shù)據(jù)保護主義”傾向，即為了從數(shù)據(jù)層面落實“雙碳”目標，存在對碳排放總量控制數(shù)據(jù)虛報、瞞報傾向，而對碳排放數(shù)據(jù)信息的精準性不做考量。鑒于全國范圍內(nèi)的行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核算標準并未形成統(tǒng)一體系，因而部分地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在測算碳排放數(shù)據(jù)方面不免有水分和彈性空間。[6]部分地方政府借此增加減污降碳的業(yè)績排名，進而滋生“碳沖鋒”“運動式減碳”等行為。在對碳排放數(shù)據(jù)的核查過程中，第三方機構(gòu)由于受到利益驅(qū)使，易出現(xiàn)與控排企業(yè)合謀偽造核查報告的行為，對送檢樣品的編號進行篡改，缺乏客觀性和獨立性，造成了碳排放數(shù)據(jù)的失實，政府無法從碳源角度為我國“雙碳”目標的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)支撐。[7]

　　最后，從政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門對碳數(shù)據(jù)的應(yīng)用方面看，政府在落實碳排放數(shù)據(jù)信息化應(yīng)用方面的導(dǎo)向性不足。這種導(dǎo)向性表現(xiàn)在，針對碳排放總量控制應(yīng)當實施數(shù)字化風險預(yù)警機制。目前我國尚未形成碳排放總量控制敏捷治理和風險預(yù)警體系，也就是說，針對各地方碳排放總量控制指標完成度、提供碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量可比性等方面尚未建立考核評價體系，導(dǎo)致地方政府“各自為政”，碳排放信息應(yīng)用環(huán)節(jié)的數(shù)字化工作進展緩慢，無法與地方碳市場、林業(yè)碳匯交易以及碳資產(chǎn)價值化的路徑相匹配，阻礙了“雙碳”目標實施導(dǎo)向性管理和市場化機制相互協(xié)同配合的進程。[8]

　�。ㄈ�）政府核查碳排放數(shù)據(jù)信息的體制機制欠缺

　　我國自開展碳排放權(quán)交易試點以來，針對碳排放總量控制的監(jiān)管體制機制問題就一直存在改進空間，主要表現(xiàn)在碳排放總量控制監(jiān)管部門職能重疊與跨區(qū)域碳治理能力匱乏兩個方面。一方面，“雙碳”目標的實現(xiàn)涉及多個監(jiān)管機構(gòu)，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革方案出臺之前由國家發(fā)展改革委負責，機構(gòu)改革以后，將應(yīng)對氣候變化的職能劃撥至生態(tài)環(huán)境部，但針對碳排放數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管，仍然涵蓋國家發(fā)展改革委、工信部、交通運輸部等相關(guān)部門的職責。在推動碳排放數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化進程中，出現(xiàn)了部門職能矛盾，國家層面和地方層面制定的相似性規(guī)范文件有相互交叉重合的問題。碎片化的碳治理規(guī)則，將造成政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體在對碳排放數(shù)據(jù)進行核算和審查過程中，產(chǎn)生適用規(guī)則不同所致數(shù)據(jù)核算結(jié)果差異。[9]

　　另一方面，我國跨區(qū)域碳治理能力亟待提升。有關(guān)碳排放數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管，各地方政府目前仍處于“數(shù)據(jù)信息孤島”的境地。質(zhì)言之，各地方政府針對本行政區(qū)劃內(nèi)的碳排放數(shù)據(jù)信息進行監(jiān)管，不同地區(qū)、不同部門的碳源數(shù)據(jù)信息和能耗排放數(shù)據(jù)信息之間缺乏共享和交換，這不僅無法保證碳治理的效能，同時也會對全國碳市場之間的互通互聯(lián)產(chǎn)生阻礙。[10]囿于無法采取跨區(qū)域、跨部門的碳排放數(shù)據(jù)核算信息，在我國碳市場納入更多行業(yè)以后，很難實現(xiàn)多行業(yè)間的碳排放數(shù)據(jù)信息統(tǒng)籌管轄。因此，跨區(qū)域碳治理能力提升是我國實現(xiàn)“雙碳”目標，量化統(tǒng)一監(jiān)管所面臨的全新挑戰(zhàn)。

　　三、數(shù)字賦能：政府提升碳治理效能的邏輯理路與職能定位

　　2022年，我國生態(tài)環(huán)境部等部門共同制定出臺了《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案》，明確了構(gòu)建碳排放數(shù)據(jù)信息核查體系的重要性，提出政府通過數(shù)字技術(shù)賦能碳治理能夠有效統(tǒng)籌我國“雙碳”目標的落實，同時可以為全面監(jiān)測、核查碳排放總量控制情況提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)保障。政府提升碳治理效能應(yīng)當從中央對地方政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌關(guān)系、地方政府之間數(shù)據(jù)要素流通關(guān)系，以及政府碳數(shù)據(jù)治理與社會信息互通互聯(lián)關(guān)系等三個方面，明確各方職能定位，有效發(fā)揮數(shù)字賦能政府碳治理的重要功能。

　�。ㄒ唬┛v向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理

　　碳排放是一種典型的環(huán)境公共產(chǎn)品，具有很強的負外部性。如果將這種負外部性進行內(nèi)部化，就需要通過政府行政行為來進行規(guī)制，將碳排放進行私權(quán)化。碳排放量通過數(shù)據(jù)載體的外觀表現(xiàn)形式，賦能控排企業(yè)進行確權(quán)交易。但是，前提是需要中央明確全國碳排放總量控制目標，將其分解給地方，地方再將其分解至控排企業(yè)，以此形成系統(tǒng)的碳排放總量控制邏輯結(jié)構(gòu)。中央對地方政府碳排放數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理功能對我國實現(xiàn)“雙碳”目標極為重要。[11]為提升我國碳治理的效能，應(yīng)當注重碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和可比性。從中央對碳排放公共數(shù)據(jù)的獲取方面看，缺乏真實性、客觀性和準確性的碳排放數(shù)據(jù)并不具有科學價值，而能夠進行橫向和縱向比較的碳排放數(shù)據(jù)才能夠成為我國實現(xiàn)“雙碳”目標的重要支撐，這就需要中央明確碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、計量的法定標準，同時確保地方政府所提供的碳排放數(shù)據(jù)真實可靠。

　　數(shù)字賦能央地碳治理應(yīng)當著眼于提升政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的碳排放數(shù)據(jù)信息技術(shù)水平和信息分享能力，統(tǒng)籌碳排放數(shù)據(jù)信息的服務(wù)方式，實現(xiàn)政府碳治理數(shù)據(jù)惠益價值的分享，激活中央和地方政府在縱向統(tǒng)籌監(jiān)管模式下，基于碳排放數(shù)據(jù)開展區(qū)域碳預(yù)算。在對碳排放數(shù)據(jù)信息共享方面，央地政府間應(yīng)當形成共享網(wǎng)絡(luò)，使碳排放公共數(shù)據(jù)所能夠發(fā)揮的功能不局限于政務(wù)信息采集和公開等環(huán)節(jié)，而是能夠貫穿于碳市場的建設(shè)、碳排放總量控制目標的提升以及低碳經(jīng)濟發(fā)展的全過程。通過創(chuàng)新碳排放數(shù)據(jù)信息獲取工具，提升各地方政府對碳排放數(shù)據(jù)信息的治理能力，[12]這不僅可以有效保證各地方碳排放總量控制目標與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，而且可以更好地在碳市場中對碳配額進行初始分配，防止控排企業(yè)濫用碳排放權(quán)進行交易，從而擾亂整個碳市場的行為發(fā)生。

　�。ǘ�）橫向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源壁壘的破解

　　我國提出“雙碳”目標以后，一些地方對涉碳信息具有地方保護主義傾向。例如，一些地方針對風電光伏等清潔能源項目提出了碳指標的管理規(guī)范和控制標準，對本行政區(qū)劃內(nèi)清潔能源項目所產(chǎn)生的碳指標進行強制性確權(quán)并明確歸本地所有。針對碳信息的披露各自為政，碳排放權(quán)交易也具有強烈的地方保護色彩，而且對碳排放權(quán)的占有、使用、收益和處分，在程序規(guī)范上要求必須經(jīng)地方政府同意才能夠發(fā)生效力，并規(guī)定最終收益也要歸屬于本行政區(qū)劃所有。碳排放數(shù)據(jù)本應(yīng)當具有較強的流通性，數(shù)據(jù)資源也不應(yīng)當出現(xiàn)交易壁壘。地方政府雖然有發(fā)展的自主權(quán)，但是，清潔發(fā)展機制所產(chǎn)生的碳指標應(yīng)當在國家的統(tǒng)籌之下，而并非嚴格受到地方政府管控。[13]因此，應(yīng)當嚴格禁止地方政府對碳減排信息披露和權(quán)益交易進行限制和收歸己有，保證我國碳排放總量控制系統(tǒng)思維的科學邏輯，在地方碳排放權(quán)交易管理條例的制定過程中，地方政府應(yīng)當破除故步自封以及保護主義傾向。政府間涉碳數(shù)據(jù)資源的孤立行為，導(dǎo)致政策出臺的模仿和趨同，進而加劇這種數(shù)據(jù)資源壁壘的形成，那么，相關(guān)政策法規(guī)的制定應(yīng)當規(guī)避地方政府為了使得本行政區(qū)劃碳排放總量控制獨占頭籌所產(chǎn)生的“運動式減碳”等行為[14]（如表2所示）。

表2 我國“運動式減碳”的具體表現(xiàn)形式及主要原因

資料來源：作者根據(jù)文獻、資料整理而得

　　2024年《政府工作報告》指出：“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。碳排放數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)工作，是政府開展碳治理的關(guān)鍵。因而，各地方政府應(yīng)當重視本行政區(qū)劃內(nèi)碳排放總量控制，而非僅關(guān)注數(shù)據(jù)本身，將碳排放數(shù)據(jù)作為地方政府政績考核的指標。各地方政府應(yīng)當建立碳信息披露平臺，以此提升政府基于碳數(shù)據(jù)進行總量控制的能力，使碳排放數(shù)據(jù)能夠發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)警作用，將碳排放數(shù)據(jù)與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相互結(jié)合，并通過碳數(shù)據(jù)信息的相互流通打破地方政府間涉碳數(shù)據(jù)信息資源壁壘，有效規(guī)制政府碳治理過程中的“地方保護主義”傾向，進而實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享和集中利用，激發(fā)地方政府間協(xié)同碳治理效能。

　�。ㄈ�）斜向府際關(guān)系下碳排放數(shù)據(jù)資源孤島的整合

　　斜向府際關(guān)系是各地方政府在“雙碳”目標下規(guī)避層級約束弊端，形成數(shù)據(jù)信息交流和互動的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在我國目前發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的背景之下，碳治理需要地方政府和國家部委之間的通力協(xié)作，力求信息的對稱性。[15]在彼此之間尊重各自行政主體利益的基礎(chǔ)上，促導(dǎo)多元的行政機構(gòu)之間對碳數(shù)據(jù)信息的共享和交流，進而加強碳排放總量控制能力建設(shè)，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督功能，保證社會公眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，形成“多元行政主體間關(guān)系協(xié)調(diào)”的格局，充分瓦解碳排放數(shù)據(jù)資源孤島的狀況。斜向府際關(guān)系的建立基于對區(qū)域發(fā)展的共識，地方政府之間以碳排放總量控制的公共利益作為基點，在國家部委全力配合的基礎(chǔ)上，使得多元行政主體之間都能夠達到既定要求，并最終實現(xiàn)我國“雙碳”目標。

　　因而，在數(shù)字賦能國家部委與地方政府對碳排放總量控制合作治理的斜向關(guān)系下，應(yīng)當以2024年5月開始施行的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)信息分類披露管理體系，建立健全“雙碳”目標下涉碳數(shù)據(jù)信息采集與更新機制，激發(fā)碳排放數(shù)據(jù)資源的耦合性，同時增加對涉碳信息資源的深度融合和分析。國家部委與地方政府間通過建立斜向府際涉碳數(shù)據(jù)信息披露機制，以此加強碳排放數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌應(yīng)用管理，全面提升碳排放數(shù)據(jù)信息披露機構(gòu)的智能化水平以及綜合提取、分析能力。[16]斜向府際關(guān)系中，涉碳數(shù)據(jù)信息披露機制的建構(gòu)，應(yīng)當通過審議的方式形成理性共識，立足于環(huán)境公共利益，制定涉碳數(shù)據(jù)信息合作交流的“行政契約”，在國家部委和地方政府多元行政主體相互對應(yīng)的關(guān)系背景下，促進信息互通的規(guī)范話語，在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的良性互動關(guān)系中共同實現(xiàn)各自碳排放總量控制目標。從區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的視角出發(fā)，平衡多元行政主體間利益訴求，建構(gòu)協(xié)同共享的碳排放數(shù)據(jù)信息披露網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),以此更好地推動我國“雙碳”目標穩(wěn)定和有序落實。

　　四、體系建構(gòu)：數(shù)字賦能碳治理的體制安排與制度架構(gòu)

　　數(shù)字政府賦能碳治理一方面需要理順縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系以及斜向府際關(guān)系，通過破解涉碳數(shù)據(jù)信息壁壘，整合碳排放數(shù)據(jù)資源孤島，建立服務(wù)于我國“雙碳”目標的碳 排放數(shù)據(jù)信息共享機制和碳足跡數(shù)字化監(jiān)管機構(gòu)。另一方面，應(yīng)當明確數(shù)字賦能碳治理的體制安排，構(gòu)建包含系統(tǒng)思維、制度體系、政策工具和監(jiān)管機制的多元涉碳數(shù)據(jù)應(yīng)用框架，全面提升政府碳治理效能，為我國“雙碳”目標的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)支撐（如圖1所示）。

　�。ㄒ唬├砟钯x能：數(shù)字賦能碳治理的系統(tǒng)思維和體制安排

　　穩(wěn)妥推進我國“雙碳”目標的落實，需要堅持系統(tǒng)思維并遵循統(tǒng)籌推進的科學邏輯，形塑完善的體系結(jié)構(gòu)。政府依托碳排放數(shù)據(jù)開展碳治理過程中涉及政治、經(jīng)濟和社會等多方面的內(nèi)容，需要通過系統(tǒng)思維來對碳排放總量控制進行數(shù)字化統(tǒng)籌，強調(diào)政府以數(shù)字手段開展碳治理的科學性，統(tǒng)籌治理主體的多元性，并加強治理資源的互通性。[17]數(shù)字賦能政府碳治理的系統(tǒng)思維能夠保證“雙碳”目標治理效能的提升和治理方式的現(xiàn)代化。碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可比性共同促進政府以數(shù)據(jù)開展“雙碳”治理的效能，憑借數(shù)字技術(shù)賦能政府間合作，構(gòu)建碳數(shù)據(jù)信息披露的規(guī)范性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在我國“雙碳”目標落實不斷深入的過程中，央地府際之間應(yīng)當對核心治理要素進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括對碳排放總量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、控排企業(yè)碳信息的披露以及免費碳配額的分配等。[18]通過對碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行獲取和應(yīng)用整合，幫助政府在“雙碳”目標推動過程中作出預(yù)判。在我國碳排放格局不斷變革的背景下，數(shù)字賦能政府碳治理應(yīng)當切實提升數(shù)據(jù)可比性和科學性。政府免費分配碳配額的數(shù)量將直接影響碳市場的運行，也是碳治理通過市場機制發(fā)揮功能的主要抓手。政府、控排企業(yè)與社會公眾所形成的合力是數(shù)字賦能政府碳治理的關(guān)鍵所在。[19]

　　數(shù)據(jù)授權(quán)理念是政府依法合理開展碳治理的核心要素。為了對碳排放數(shù)據(jù)的獲取、審核和報告更加符合規(guī)范，減少碳排放數(shù)據(jù)安全風險，應(yīng)當明確各部門數(shù)據(jù)授權(quán)的資格，建立以“數(shù)據(jù)驅(qū)動——政企耦合——資源互通”為基礎(chǔ)的協(xié)同增效和互聯(lián)共享“三維”體制機制。首先，在國家層面的統(tǒng)籌之下，各地方政府之間應(yīng)當打破各自壁壘，并在國家部委的協(xié)助下破解碳排放數(shù)據(jù)信息失靈的窘境，通過清晰的數(shù)據(jù)授權(quán)，構(gòu)筑碳排放總量控制網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，擘畫我國“雙碳”目標落實的路線圖，并協(xié)調(diào)數(shù)字賦能政府碳治理的各要素間關(guān)系，主要包括對碳排放數(shù)據(jù)的獲取、管理和應(yīng)用，以及對碳排放數(shù)據(jù)的測量、核查和報告。[20]其次，構(gòu)建政府與控排企業(yè)、社會公眾之間的多元主體耦合減排機制。數(shù)字賦能“雙碳”目標落實的核心是對涉碳數(shù)據(jù)信息進行掌握，并及時做出決策。因而，建立多元主體參與的耦合減排機制能夠充分發(fā)揮經(jīng)營主體的功能，政府通過對控排企業(yè)履行碳數(shù)據(jù)信息披露義務(wù)的行為開展評估和考核，建立獎懲機制和黑名單制度等。[21]最后，地方政府應(yīng)當對碳排放總量控制目標產(chǎn)業(yè)和數(shù)字信息平臺建設(shè)進行合理布局，實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)資源的互通共享，引導(dǎo)“雙碳”目標落實的任務(wù)向重點排放單位傾斜，不同層級政府之間通過加強碳足跡數(shù)字化管理平臺的信息互聯(lián)互通。[22]除此之外，政府部門應(yīng)當建立碳排放數(shù)據(jù)信息安全容災(zāi)機制，針對以數(shù)據(jù)作為載體存續(xù)的風險，通過設(shè)計“監(jiān)管沙箱”，使碳排放數(shù)據(jù)信息資源的儲存、應(yīng)用和管理，更好地服務(wù)于不同層級政府碳排放總量控制目標。[23]

　�。ǘ�）制度賦能：數(shù)字賦能碳治理的政策工具和規(guī)則建構(gòu)

　　科學和系統(tǒng)的思維以及完善的體制安排是數(shù)字賦能碳治理的基礎(chǔ)保障，在落實我國“雙碳”目標的進程中，還應(yīng)當充分和有效運用政策工具，并構(gòu)建具有標準化的制度體系來保證碳排放數(shù)據(jù)得以有效運行。[24]政策工具和制度體系的建構(gòu)主要包含兩個方面：一方面，政府應(yīng)當建立碳排放數(shù)據(jù)治理標準化規(guī)則體系。鑒于我國目前采用間接測算法來核算碳排放總量，政府統(tǒng)計監(jiān)管部門應(yīng)當逐步建立直接核算的碳排放數(shù)據(jù)信息報告規(guī)則，通過標準化的體系對碳排放數(shù)據(jù)信息進行定期披露，結(jié)合控排企業(yè)的減排目標和碳市場實時數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政府碳排放數(shù)據(jù)的有效性、完整性和規(guī)范性、可比性，進而為政府制定碳預(yù)算方案提供依據(jù)。從具體規(guī)則看，碳排放數(shù)據(jù)信息披露的標準化規(guī)則應(yīng)當包含碳排放數(shù)據(jù)分類、核查和報告、維護四個分支。[25]首先，制定碳排放數(shù)據(jù)分類規(guī)則，政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當首先對碳排放各類數(shù)據(jù)進行定義，依法授權(quán)開展信息披露，要求根據(jù)碳排放歷史數(shù)據(jù)、確定基準值等方式，按照排放因子法與實測法建立數(shù)據(jù)分類標準。其次，制定碳排放數(shù)據(jù)標準的評估與核算規(guī)則，其核心內(nèi)容就是能夠保證碳排放數(shù)據(jù)標準的科學可用。針對碳排放數(shù)據(jù)的評估與核算，應(yīng)當采用自上而下和自下而上相互結(jié)合的方法，也即通過中央和地方政府層面的宏觀測量，對碳排放總量進行把控。[26]采用自下而上方式則是在控排企業(yè)進行自行測算和報送碳排放數(shù)據(jù)以后，向地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門披露相關(guān)數(shù)據(jù)并予以匯總統(tǒng)計，涵蓋了控排企業(yè)的自測與披露、地方對中央的匯總反饋等規(guī)則。最后，制定碳排放數(shù)據(jù)標準的維護管理規(guī)則。應(yīng)當根據(jù)碳排放數(shù)據(jù)管理的現(xiàn)實訴求，對碳排放數(shù)據(jù)信息進行維護，制定操作指引等部門規(guī)章，充分利用監(jiān)管工具對碳排放數(shù)據(jù)標準進行維護。[27]

　　另一方面，應(yīng)當構(gòu)建碳排放數(shù)據(jù)信息披露的法律體系。我國目前針對碳排放數(shù)據(jù)信息管理的法律制度只有《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，該法律文件的效力位階較低。我國落實“雙碳”目標是一個長期和體系化的過程，應(yīng)當制定碳排放數(shù)據(jù)信息實體性和程序性法律規(guī)則，明晰碳源產(chǎn)生主體披露、報告碳排放數(shù)據(jù)信息的義務(wù)，建立覆蓋碳排放數(shù)據(jù)信息從產(chǎn)生、獲取到統(tǒng)計、核算和報告等環(huán)節(jié)的全生命周期管理規(guī)則，保證碳排放數(shù)據(jù)信息的橫向可比性和縱向可比性，全面提升碳排放數(shù)據(jù)信息質(zhì)量。[28]

　�。ㄈ�）風控賦能：數(shù)字賦能碳治理的數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯與問責機制建立

　　碳數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量是我國各級政府開展碳治理的生命線。為保證碳數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量，應(yīng)當通過剛性約束的手段。在“雙碳”目標的橫向分解中，各級政府都應(yīng)當對碳數(shù)據(jù)信息質(zhì)量負責，而不能出現(xiàn)“盲區(qū)”和“失控點”，使碳數(shù)據(jù)能夠切實有效的對地區(qū)碳排放總量控制目標起到支撐作用。[29]因此，應(yīng)當建立數(shù)字政府碳治理的數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯與問責機制。

　　首先，應(yīng)當強化對碳排放數(shù)據(jù)信息的分級和分類管控機制。碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計成果需要通過各地方政府自檢、國家部委核檢、抽查等多層級的質(zhì)量檢測體系，加強對原始碳排放數(shù)據(jù)的管理，并構(gòu)建科學的原始碳排放數(shù)據(jù)傳輸機制。各個層級的數(shù)據(jù)質(zhì)量核查機構(gòu)都應(yīng)當對提交的碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果負責，保證碳排放數(shù)據(jù)能夠被有效追蹤。制定監(jiān)管聯(lián)動、立法協(xié)同的多元數(shù)據(jù)比對規(guī)則，從碳排放數(shù)據(jù)報送和核查兩個方面建立標準體系，實現(xiàn)碳源監(jiān)控歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)實數(shù)據(jù)多種數(shù)據(jù)質(zhì)性區(qū)間的比對，全面提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。[30]通過架構(gòu)碳排放數(shù)據(jù)信息披露規(guī)則體系，對碳排放報送數(shù)據(jù)的全生命周期進行管控，有效防治數(shù)據(jù)造假的行為。其次，政府部門應(yīng)當建立碳排放數(shù)據(jù)信息造假的累進處罰機制。為了防止控排企業(yè)合謀第三方核查機構(gòu)對報送的碳排放數(shù)據(jù)信息造假，應(yīng)當加大處罰力度，地方政府除了要求控排企業(yè)重新提交報告和進行常規(guī)處罰外，還應(yīng)當建立誠信檔案，按照歷史處罰情況和罰款數(shù)額建立累進處罰機制，借此防范控排企業(yè)違規(guī)披露和報告碳排放數(shù)據(jù)的風險。最后，地方政府應(yīng)當圍繞碳排放數(shù)據(jù)的采樣、計量、核算、信息報告編制等核心要素，建立傳統(tǒng)統(tǒng)計、人工智能數(shù)據(jù)感知、遙感監(jiān)測等相結(jié)合的監(jiān)管工具，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺和“雙碳”管控平臺等服務(wù)建設(shè)，對多源頭、異質(zhì)性碳排放數(shù)據(jù)形塑監(jiān)測體系，實現(xiàn)各類碳源、碳匯數(shù)據(jù)集成，對“雙碳”目標量化管理提供有力支撐。[31]

　　五、結(jié)語

　　數(shù)字政府賦能碳治理是穩(wěn)步推進我國“雙碳”目標落實的重要方式，碳排放數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量直接關(guān)涉我國碳治理效能。數(shù)字賦能政府碳治理應(yīng)當將碳排放數(shù)據(jù)獲取、應(yīng)用和管理嵌入碳排放總量控制全過程，形塑數(shù)字賦能碳治理的標準體系，推動政府碳治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一方面，通過創(chuàng)新政府規(guī)范碳排放數(shù)據(jù)信息真實性、可比性和有效性的政策工具，重塑政府碳治理的邏輯架構(gòu)，提升各級政府運用數(shù)字授權(quán)理念聯(lián)動治理碳數(shù)據(jù)信息披露的效能。另一方面，應(yīng)當重視政府、控排企業(yè)和社會公眾在碳排放數(shù)據(jù)信息披露過程中的不同功能，使控排企業(yè)能夠主動披露真實的碳排放數(shù)據(jù)，提升社會公眾在政府碳治理過程中的參與度。鑒于碳排放具有很強的環(huán)境負外部性，政府應(yīng)當將這種負外部性進行內(nèi)部化，應(yīng)當從縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系以及斜向府際關(guān)系等不同角度對碳排放數(shù)據(jù)信息進行聯(lián)合治理，減少由于信息不對稱所產(chǎn)生的數(shù)字鴻溝和數(shù)據(jù)資源孤島。通過建立以“數(shù)據(jù)驅(qū)動—政企耦合—資源互通”為基礎(chǔ)的協(xié)同增效和互聯(lián)共享“三維”體制機制，突出多元主體在政府碳治理中的作用，消除“雙碳”目標落實中產(chǎn)生的“運動式減碳”“碳沖鋒”等行為。數(shù)字賦能政府碳治理還應(yīng)當嚴厲打擊控排企業(yè)聯(lián)合第三方核查機構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)進行造假的行為，提升數(shù)字賦能碳治理現(xiàn)代化手段，調(diào)動控排企業(yè)積極性。因此，數(shù)字賦能政府碳治理應(yīng)當將數(shù)字技術(shù)賦能與數(shù)據(jù)質(zhì)量提升相結(jié)合，突出各級政府主體角色和職能定位，為我國穩(wěn)步推進“雙碳”目標落實奠定扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

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