[摘 要] 從人口高質(zhì)量發(fā)展出發(fā)，對以生育支持助力人口高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與要求、辯證關(guān)系、難點與挑戰(zhàn)進行梳理，發(fā)現(xiàn)生育支持與人口高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求具有一致性。完善與落實生育支持政策體系應(yīng)以素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理四個方面為發(fā)展方向與建設(shè)目標(biāo)，正視與破解生育支持體系建設(shè)中所面臨的供需匹配失衡、頂層設(shè)計不健全、評價指數(shù)與統(tǒng)計指標(biāo)不完善等難點問題，通過完善頂層設(shè)計、優(yōu)化戰(zhàn)略布局、健全管理機制、強化考評標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新治理模式等手段，促進生育支持政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)與體系完善，以生育支持助力人口高質(zhì)量發(fā)展。
[關(guān)鍵詞] 生育支持；人口高質(zhì)量發(fā)展；供需匹配；頂層設(shè)計；指標(biāo)體系
[中圖分類號] D63
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A
[文章編號] 1674-7453（2024）06-0013-09
2023年5月，習(xí)近平總書記在二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議上強調(diào)，人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。人口高質(zhì)量發(fā)展，既是應(yīng)對當(dāng)前少子化、老齡化與區(qū)域人口增減分化的人口發(fā)展新形勢的必然要求，也是實現(xiàn)新時代人的現(xiàn)代化的必由之路。因此，只有多維度、深層次、體系化地識別和預(yù)測人口發(fā)展特征與趨勢，做好人口研究與人口工作，才能助力實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展與現(xiàn)代化的雙贏目標(biāo)，推動強國建設(shè)和民族復(fù)興偉業(yè)的實現(xiàn)。
生育支持是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要方面，國家高度重視生育支持政策體系的建設(shè)完善。2022年7月，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門印發(fā)《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《生育支持指導(dǎo)意見》），從婚嫁到生育、養(yǎng)育、教育一體視角出發(fā)，提出優(yōu)化生育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，以及強化住房、稅收、就業(yè)等一系列積極生育支持措施，為推動實現(xiàn)適度生育水平、促進人口均衡發(fā)展提供了政策引導(dǎo)與有力支撐。2023年12月的中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)，加快完善生育支持政策體系，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，推動人口高質(zhì)量發(fā)展。這意味著，生育并非一個單一事件和單一時點行為，而是關(guān)涉婚姻、家庭建設(shè)、子女生育養(yǎng)育教育諸多方面和長期責(zé)任，對個體發(fā)展、家庭穩(wěn)定和國家安泰有著舉足輕重的作用。相較于“生”，“育”更是一個時間跨度長、需要家庭與社會共同關(guān)注的過程，從3歲以下嬰幼兒時期這一個體全面發(fā)育成長的開端到逐漸長大成人的各個關(guān)鍵時期，來自家庭、社會的支持與教育都必不可少。因此，生育支持與人口高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在目標(biāo)是一致的，生育支持是助力人口高質(zhì)量發(fā)展的重要方面與推進路徑，二者互為促進，共同服務(wù)于人的全面發(fā)展。完善生育支持政策體系，為家庭提供全方位支持，實現(xiàn)家國共育，以生育支持助力人口高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。
一、從人口高質(zhì)量發(fā)展看生育支持的內(nèi)涵與要求
人口高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)社會建設(shè)與國家發(fā)展，關(guān)涉每個個體、每個家庭的前景命運。人口高質(zhì)量發(fā)展是指人口素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理。[1]人口是人力資源的基礎(chǔ)，適度的生育水平和人口規(guī)模是保證人力資源和人才資源發(fā)展優(yōu)勢的穩(wěn)定支撐與持續(xù)保障。因此，關(guān)于生育支持的理解、生育支持政策體系的落實和完善，也應(yīng)以這四個方面為出發(fā)點和根本遵循。
第一，素質(zhì)優(yōu)良。人口素質(zhì)包括思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和身體素質(zhì)。[2]提高人口整體素質(zhì)、厚植人口綜合競爭力，是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的核心要義與當(dāng)務(wù)之急。[3]當(dāng)前，我國教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會福利和社會保障制度取得了積極成效，出生人口預(yù)期壽命不斷提升、人口受教育狀況持續(xù)改善。縱觀人一生的成長和發(fā)展，生命早期的智力開發(fā)至關(guān)重要。0—3歲是嬰幼兒腦力和語言能力發(fā)展的黃金期，也是人腦發(fā)育的最重要階段。在這一生命階段，個體能否得到高質(zhì)量的照顧陪伴、營養(yǎng)補給、腦力開發(fā)引導(dǎo)和肢體協(xié)調(diào)鍛煉等，對個體今后的健全發(fā)育影響深遠(yuǎn)，“教育要從娃娃抓起”“三歲看大、七歲看老”，正是此意。因此，生育支持的理論構(gòu)建和政策體系的建立完善應(yīng)該重點關(guān)注0—3歲嬰幼兒的發(fā)展需求，為不同階段的嬰幼兒、兒童發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)支持服務(wù)，引導(dǎo)社會資源的有序投入與高效配置，減輕家庭生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，促進個體生命早期與各個成長階段的優(yōu)良培育，為后期發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
第二，總量充裕。實現(xiàn)適度生育水平、推動人口可持續(xù)發(fā)展是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和底線要求。[4]我國已進入人口負(fù)增長階段，少子老齡化成為人口發(fā)展的突出特征。雖然未來幾年我國的人口增長率會有波動，但人口負(fù)增長趨勢不可逆轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)人口紅利帶來的競爭優(yōu)勢終將消退。值此之際，不僅要正確看待人口發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，發(fā)掘新形式的人口紅利，如素質(zhì)紅利、性別平等紅利、長壽紅利，還要加速提升當(dāng)前勞動力資源的配置和利用效率，而更為核心的是努力維持適度的生育水平和人口規(guī)模。這就要求生育支持不僅要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，還應(yīng)該著眼于提振當(dāng)前低迷的生育意愿，識別低生育率的癥結(jié)所在，尤其是要關(guān)注女性生育意愿與生育行為間的差異現(xiàn)狀及深層原因，針對性降低勞動人口生育的心理與經(jīng)濟成本負(fù)擔(dān)，以完善的生育支持配套體系保障育齡婦女的勞動就業(yè)權(quán)益與生育意愿的實現(xiàn)，積極應(yīng)對少子老齡化挑戰(zhàn)。
第三，結(jié)構(gòu)優(yōu)化。實現(xiàn)人口年齡、性別結(jié)構(gòu)合理均衡，勞動力資源有效供給，是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。[5]我國性別結(jié)構(gòu)持續(xù)改善，年齡結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)的老齡化、少子化程度卻進一步加深，構(gòu)成當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)的主要矛盾。人口年齡結(jié)構(gòu)金字塔的扭曲，不僅帶來人口撫養(yǎng)比的上升，還使得傳統(tǒng)意義上的人口紅利正在逐漸消失。要促進人口結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)有序和高質(zhì)量發(fā)展，必須正視少子老齡化的發(fā)展特征及其經(jīng)濟社會后果，積極防范人口年齡結(jié)構(gòu)可能失衡的風(fēng)險。生育不僅關(guān)乎人口年齡結(jié)構(gòu)，還關(guān)乎人口性別結(jié)構(gòu)。隨著性別觀念的進步，“生男比生女好”“傳宗接代”等傳統(tǒng)性別偏好已經(jīng)逐漸淡化，取而代之的是“生男生女一樣好”的性別平等觀念。但是，當(dāng)前突出的少子化問題，是“不想生、不敢生、不能生”難題的真實寫照。因此，生育支持不僅旨在維持適度生育水平和人口規(guī)模、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，同時，也具有改善人口年齡結(jié)構(gòu)的重要意義。生育支持政策體系的制定和落實應(yīng)持續(xù)關(guān)注與改善性別平等狀況，提倡育兒與家務(wù)勞動的男性參與，同時減輕隔代照料壓力，進而刺激釋放更多的生育潛能、勞動力資源和銀發(fā)經(jīng)濟活力。
第四，分布合理。促進人口和勞動力在城鄉(xiāng)、區(qū)域間流動更加活躍，形成暢通有序、合理公正的人口流動和分布格局，是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。[6] 2020年，我國流動人口已達(dá)3.76億，占總?cè)丝诘?6.64%；2023年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)至66.16%，人口大規(guī)模流動趨勢進一步凸顯，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)迎來新發(fā)展階段。人口流動本質(zhì)上是區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展差距的呈現(xiàn)，而流動人口和留守人口兩大群體并存則意味著，生育支持至少應(yīng)該關(guān)注兩個重要方面：一是流動人口的生育養(yǎng)育教育困境與待遇保障；二是針對留守婦女、隨遷子女與留守子女的支持。留守婦女因丈夫外出打工而獨自承擔(dān)生育、照顧家庭的重任，其生養(yǎng)困境亟待受到關(guān)注與重視；同時，近年來熱議的部分農(nóng)村留守兒童手機沉迷、心理健康問題等都表明，幼年時期缺乏父母雙方的陪伴與關(guān)愛可能會導(dǎo)致心理健康問題；此外，隨遷子女難以獲得平等待遇、甚至不得不被動選擇留守的現(xiàn)實困境等，都是生育支持政策體系必須高度重視的重要方面。只有有效解決這些重點、難點、痛點問題，生育支持才能從真正意義上發(fā)揮政策效用，維護社會公平正義，促進人口合理有序流動，助力于人口高質(zhì)量發(fā)展。
二、生育支持與人口高質(zhì)量發(fā)展的辯證關(guān)系
生育支持是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要方面，二者之間存在辯證關(guān)系。生育支持政策體系的落實與完善有助于助力人口高質(zhì)量發(fā)展，同時前者也依賴于后者提供各方面的保障。
�。ㄒ唬┤丝诟哔|(zhì)量發(fā)展要求生育支持參與貢獻(xiàn)
第一，生育支持是人口高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展，必須落實和完善生育支持政策體系。少子老齡化是我國在今后較長一段時期內(nèi)要面臨的主要挑戰(zhàn)之一，學(xué)界已經(jīng)對其可能的發(fā)展趨勢與經(jīng)濟社會后果進行了全方位的預(yù)測與研判。要實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展，就必須正視和積極應(yīng)對少子老齡化帶來的撫養(yǎng)比上升、人口紅利消退、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力增大等潛在風(fēng)險。落實和完善生育支持政策體系，有利于平緩生育率下降趨勢，在一定程度上延遲和減緩少子老齡化的負(fù)面效應(yīng)。
第二，生育支持為人口高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。生育支持貫穿于個體婚嫁、生育養(yǎng)育教育的全過程，同時關(guān)涉勞動就業(yè)、社會保障、住房、稅收等一系列政策與事件，影響范圍廣、程度深。而這些方面無不與人口的全面發(fā)展相掛鉤，是個人成長發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點與事件。因此，促進生育支持政策體系的完善與落實，不僅有利于保障和實現(xiàn)嬰幼兒的健康發(fā)展，還可推進勞動者就業(yè)權(quán)益的實現(xiàn)，釋放勞動者、隔代照料者的壓力負(fù)擔(dān)，保障流動人口、留守群體的基本權(quán)益，助力實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展與社會公平正義。
第三，生育支持需要與人口高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同發(fā)展。人口高質(zhì)量發(fā)展與生育支持在不同社會發(fā)展階段有不同的任務(wù)目標(biāo)和具體要求。換言之，各階段的政策內(nèi)容要符合各自的社會現(xiàn)實需要，二者都是一個持續(xù)發(fā)展、應(yīng)時而變的過程。同時，二者的建設(shè)速度相互匹配才能彼此促進，若生育支持的配套措施無法滿足人口高質(zhì)量發(fā)展的需要，則可能延誤和制約人口高質(zhì)量發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)的進程。
�。ǘ┤丝诟哔|(zhì)量發(fā)展為生育支持提供建設(shè)保障
第一，人口高質(zhì)量發(fā)展為生育支持提供物質(zhì)基礎(chǔ)。生育支持政策體系的建設(shè)與完善必然離不開持續(xù)穩(wěn)定的物質(zhì)投入，且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進步，可能會呈現(xiàn)出剛性建設(shè)需求。在當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、勞動力供不應(yīng)求的發(fā)展常態(tài)下，唯有堅持高質(zhì)量發(fā)展，才能促進勞動力資源合理配置，提升物質(zhì)生產(chǎn)與財富創(chuàng)造效率，進而維系生育支持政策體系的優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源供給，維持生育支持體系的健康運行與配套政策的健全完善。倘若沒有物質(zhì)支持，生育支持政策體系就如同無水之源、無本之木，難以穩(wěn)定協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。
第二，人口高質(zhì)量發(fā)展為生育支持提供技術(shù)與人才儲備。技術(shù)與人才是落實與完善生育支持政策體系的核心靈魂。一方面，生育支持政策體系的頂層設(shè)計、部署完善，都需要專業(yè)人員進行統(tǒng)籌規(guī)劃，要在對生育支持現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢進行合理評估、分析供需結(jié)構(gòu)后，才能確立正確的政策方向；另一方面，在政策體系建立后，既要保證順利落實執(zhí)行和維持體系運作，也要人力資源的穩(wěn)定投入。此外，技術(shù)的應(yīng)用可事半功倍地提升事務(wù)處理效率，信息化管理體系也便于服務(wù)的獲得與利用、提升需求反饋效率和監(jiān)管水平等。人才與技術(shù)并非單獨投入和應(yīng)用，而是人力資源要利用技術(shù)進步，推進生育支持政策體系的設(shè)計、實施和完善，即要求重視生育支持相關(guān)學(xué)科專業(yè)與人才隊伍的建設(shè)與培育。
第三，人口高質(zhì)量發(fā)展為生育支持提供良好的社會環(huán)境。堅持人口高質(zhì)量發(fā)展才能兼顧經(jīng)濟效率與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同時營造和諧友愛的社會氛圍，為生育支持提供雙重環(huán)境保障。人口高質(zhì)量發(fā)展要求建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境，生育支持本身關(guān)涉嬰幼兒、兒童的成長發(fā)展各個階段，良好的自然生態(tài)可為兒童成長發(fā)育營造一個保障健康安全的成長發(fā)育環(huán)境；人口高質(zhì)量發(fā)展力求營造良好的社會氛圍，現(xiàn)代化發(fā)展以先進文化為引領(lǐng)，弘揚性別平等的社會文化觀念，以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化引領(lǐng)婚戀觀、生育觀、家庭觀，促進人口素質(zhì)不斷提升，從而為建立相應(yīng)的生育支持體制機制創(chuàng)造條件，并保證各項舉措得以順利施行。
三、以生育支持助力人口高質(zhì)量發(fā)展的主要難點
由于歷史與現(xiàn)實雙重原因，當(dāng)前我國的生育支持政策體系還處于探索發(fā)展階段。一方面，1949年以來，生育支持體系經(jīng)歷了一個由國家主導(dǎo)，到家庭承擔(dān)主要責(zé)任、再到重建的發(fā)展進程。出于性別平等與兒童發(fā)展雙重動機，計劃經(jīng)濟時代的中國形成了有效的生育支持體系。而在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，在“企業(yè)辦社會”向“企業(yè)的歸企業(yè)、社會的歸社會”思想的指導(dǎo)下，生育保障的責(zé)任逐漸完全回歸家庭，曾經(jīng)較為完善的、重點面向工薪勞動者的生育保障體系逐漸調(diào)整。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步深入，在生育保障經(jīng)歷由社會統(tǒng)籌性質(zhì)的生育保障機制，再到社會生育保險制度的第二次、三次轉(zhuǎn)變后，建立全面、完善的生育支持政策體系已然成為適應(yīng)新時代生育保障需求的必然選擇。[7]另一方面，當(dāng)前育齡人口的婚戀觀、生育觀、家庭觀具有突出的時代特征，而適應(yīng)多元化生育養(yǎng)育教育需求的生育支持政策體系尚未形成，政策制度的頂層設(shè)計尤待強化，各個環(huán)節(jié)所依賴的服務(wù)需求與供給的動態(tài)信息尚需論證，且政策評估的指標(biāo)體系尚未建立。這些難點與痛點既構(gòu)成生育支持政策體系發(fā)展、完善與落實的挑戰(zhàn)，同時也給體系建設(shè)提供了機遇期，只有深入梳理與正視發(fā)展進程中的問題，才能真正建設(shè)好生育支持體系、發(fā)揮好生育支持的政策效果，助力人口高質(zhì)量發(fā)展。
（一）生育支持服務(wù)的供需匹配亟待改進
供需匹配是生育支持體系構(gòu)建的著眼點，也是評估供給效率的重要指標(biāo)。作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，幼有所育也是生育友好型社會建設(shè)的一項重要支持政策。幼有所育的主要指標(biāo)包括：反映3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)能力的每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)、反映4—6歲兒童照護服務(wù)能力的學(xué)前教育毛入園率等。2020年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)約為1.8個；2025年可達(dá)4.5個，托位總數(shù)可達(dá)640萬個左右。[8]從入托率來看，目前我國0至3歲嬰幼兒約為4200萬，其中1/3有較為強烈的托育服務(wù)需求。但調(diào)查顯示，我國3歲以下嬰幼兒實際入托率僅為5.5%左右，供需缺口還很大。[9]嬰幼兒缺乏照料是制約生育的重要原因，[10]尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)和一線城市，同樣這些地方也是流動人口聚集的區(qū)域，由于雙職工家庭較多，這些地區(qū)的托育需求更為強烈。換言之，生育支持服務(wù)體系的不完善、優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源供給的不足與旺盛的服務(wù)需求之間的供需矛盾成為制約生育的重要因素。
對生育支持體系的供需分析，不僅要綜合考量幼有所育的宏觀指標(biāo)，還應(yīng)多維度評估與預(yù)測群眾服務(wù)需求狀況與服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，以及二者的匹配情況。《兒童藍(lán)皮書：中國兒童發(fā)展報告（2022）》數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國托育服務(wù)供給水平不斷提升，2017年及以后成立的托育機構(gòu)數(shù)量約占被調(diào)研總數(shù)的八成。不過，雖然托育機構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量都在提升，但相較于龐大的生育支持需求，當(dāng)前市場中托育機構(gòu)仍存在價格高、質(zhì)量參差不齊等問題。比如，截至2022年7月，北京市95%以上的托育機構(gòu)為營利性商業(yè)機構(gòu)，2020年月均收費7039元，一些普通家庭難以承受。而且，因缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，人們在機構(gòu)選擇時難以對其服務(wù)質(zhì)量進行判斷。同時，機構(gòu)也面臨成本、生源、信任建立等方面的壓力，這些因素都考驗著機構(gòu)能否“活下去”，[11]需求方和供給方的利益都得不到保障。因此，評估與預(yù)測實際生育支持需求、了解托育服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展?jié)摿εc困境、合理規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生育支持資源的有效供給，穩(wěn)扎穩(wěn)打地引導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)供給與群眾需求的有效結(jié)合，避免供給投入的不足及供需錯配，提升普惠性優(yōu)質(zhì)生育支持資源的可得性與可及性，這些都至關(guān)重要。
�。ǘ┥С终唧w系的頂層設(shè)計尚需健全
頂層設(shè)計規(guī)定著政策制定、體系構(gòu)建的方向與框架，健全的頂層設(shè)計有助于保障政策體系的完善與落實。目前，我國生育支持政策體系的頂層設(shè)計還存在以下薄弱環(huán)節(jié)。
第一，政策路徑不夠具體明確。當(dāng)前，各類相關(guān)的政策文件反復(fù)強調(diào)生育支持。比如，2020年10月，十九屆五中全會提出“優(yōu)化生育政策”；2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強調(diào)，“增強生育政策包容性”；2021年6月發(fā)布的《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》指出，提升托育服務(wù)質(zhì)量，完善托育服務(wù)體系；2022年和2024年的《政府工作報告》都對生育支持作出相關(guān)部署，分別指出“完善三孩政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發(fā)展普惠托育服務(wù)，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”，[12]要“健全生育支持政策，優(yōu)化生育假期制度，完善經(jīng)營主體用工成本合理共擔(dān)機制，多渠道增加托育服務(wù)供給，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”。[13]然而，究竟以何種實施框架、路徑繼續(xù)完善與落實上述政策要求，細(xì)分的、專門性的政策規(guī)定與執(zhí)行條例等，都還有待細(xì)化。這就導(dǎo)致在政策要求上有宏觀規(guī)定，但具體實施上卻未落到實處。
第二，政策銜接缺乏系統(tǒng)整合。生育支持涉及婚嫁、生育養(yǎng)育教育全過程，以及就業(yè)、醫(yī)療、住房、稅收全領(lǐng)域，《生育支持指導(dǎo)意見》雖對各方面的政策發(fā)展方向作出規(guī)定，但因這些內(nèi)容本身前后交疊、相互關(guān)聯(lián)，需要頂層設(shè)計就各個環(huán)節(jié)協(xié)同配合、各項政策的一體化實現(xiàn)進行統(tǒng)籌規(guī)劃。當(dāng)前，生育支持政出多門、九龍治水的局面并未根本扭轉(zhuǎn)。
第三，特殊群體關(guān)切依然缺失。目前，生育支持政策文件的規(guī)定大多聚焦于整體人口，對特殊群體（如流動人口）的生育支持政策較為缺乏。在人口大流動背景下，區(qū)域人口增減分化成為新時代人口高質(zhì)量發(fā)展的主要特征之一，關(guān)注所有與流動相關(guān)人群——流動人口、隨遷子女、留守兒童、因育留守女性的群體性和差異化生育支持需求，是生育支持的應(yīng)有之義。而特殊人群的生育支持需求，目前尚未落實在政策文件中。
�。ㄈ┥С衷u估指標(biāo)體系有待完善
生育支持評價指標(biāo)體系與綜合指數(shù)，是衡量生育支持供需匹配、體系建設(shè)、政策落實情況的依據(jù)，也是評估生育友好型社會實現(xiàn)狀況的方式，可為相關(guān)部門提供考評依據(jù)，促進生育支持的各環(huán)節(jié)、各部門的協(xié)調(diào)運作。同理，生育支持政策體系須應(yīng)時而變、因勢而新，而這亦需對已有政策實施狀況與社會效應(yīng)做到心中有數(shù)。
第一，指標(biāo)體系建構(gòu)缺乏理論依據(jù)與數(shù)據(jù)支撐。指數(shù)體系的構(gòu)建須以現(xiàn)實情況為基礎(chǔ)，在充分了解當(dāng)前狀況與變化趨勢后，結(jié)合發(fā)展?jié)摿χ贫ㄔu價指數(shù)與指標(biāo)體系。建設(shè)可信度高、科學(xué)性強的指標(biāo)體系，亦需理論支撐和實踐檢驗。而當(dāng)前，不同區(qū)域、不同群體的生育支持需求與供給現(xiàn)狀等重要信息還很碎片化、地方化、隨意化，社會各界對相關(guān)問題的調(diào)研與分析缺乏系統(tǒng)化，難以形成對生育支持政策體系及其效用的總體把握，更難以為理論構(gòu)建提供依據(jù)，從而制約通過理論指導(dǎo)構(gòu)建以生育支持為核心的指標(biāo)體系與綜合指數(shù)。
第二，指標(biāo)體系構(gòu)建視角缺乏全程性與全局性。生育支持涉及婚嫁、生育養(yǎng)育教育全過程，關(guān)涉勞動就業(yè)、醫(yī)療、住房、稅收、社會保障各領(lǐng)域，且關(guān)乎經(jīng)濟成本、時間成本、服務(wù)質(zhì)量、性別平等與文化發(fā)展等各方面。這些內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、彼此作用，故構(gòu)建生育支持指標(biāo)體系，必須綜合考量它們之間的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性。不過，迄今為止，生育支持評價指標(biāo)體系見仁見智，這不利于生育支持政策的優(yōu)化與完善。
第三，指標(biāo)體系構(gòu)建缺乏動態(tài)視角與前瞻眼光。隨著中國式現(xiàn)代化進程的持續(xù)推進，生育觀念與生育行為、生育支持服務(wù)需求、生育支持體系構(gòu)建等方面的影響因素日益復(fù)雜、系統(tǒng)、多變，而數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的廣泛滲透又使得線上線下的互動交織更為頻繁。然而，當(dāng)前尚未構(gòu)建行之有效的指標(biāo)體系以精準(zhǔn)識別影響因素的動態(tài)變化，并且對這些因素之于未來人口和經(jīng)濟社會的安全潛在風(fēng)險也缺乏預(yù)警評估與防范，這都可能導(dǎo)致生育支持體系建設(shè)的安全性和穩(wěn)定性、政策項目落實的及時性等整面臨挑戰(zhàn)。
四、以生育支持促進人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措
解決當(dāng)前生育支持政策體系中存在的問題，促進生育支持政策體系的形成、完善與落實，實現(xiàn)生育支持與人口高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同并行，可從以下三個方面入手。
�。ㄒ唬┩晟粕С值捻攲釉O(shè)計，優(yōu)化戰(zhàn)略布局
頂層設(shè)計是生育支持政策體系完善過程中必須首要考慮的問題。應(yīng)重點從以下方面促進頂層設(shè)計與戰(zhàn)略布局的完善與優(yōu)化，回應(yīng)生育支持政策體系建設(shè)中存在的三大問題。
第一，將生育相關(guān)的全過程和多領(lǐng)域納入系統(tǒng)綜合考量。明確婚嫁、生育養(yǎng)育教育的一體化，以及勞動就業(yè)、醫(yī)療、住房、稅收彼此關(guān)聯(lián)的特征，在進行政策與制度設(shè)計時，綜合分析這些關(guān)聯(lián)育齡人口生產(chǎn)生活的重要方面，為群眾提供切合需求、全方位、多層次的一體化服務(wù)與保障。
第二，對生育支持具體措施予以細(xì)化。通過調(diào)查研究，細(xì)化政策路徑、整合政策體系�！罢{(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。”既要在充分了解、吸收調(diào)研成果的基礎(chǔ)上進行安排部署，也要積極推進政策試點，促進研究理論與實踐的緊密結(jié)合，加強對試點經(jīng)驗及研究成果的關(guān)注與利用，避免政策與研究成果轉(zhuǎn)化缺乏銜接或理解偏差問題。在《生育支持指導(dǎo)意見》對生育相關(guān)過程及領(lǐng)域規(guī)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)補全當(dāng)前的政策缺口，進一步系統(tǒng)化、針對化、深化各領(lǐng)域的政策條例與項目安排，明確勞動就業(yè)、住房、稅收等各方面的具體支持項目與措施，提升政策的可行性、確保政策落到實處，破除其生育困局。
第三，把特殊群體的生育支持需求納入政策體系規(guī)劃。以全生命歷程視角，進行實地調(diào)研探究，輔之以宏微觀層面的數(shù)據(jù)分析，系統(tǒng)關(guān)注特殊群體的生存困境，并將他們的生育支持需求納入政策考量、整合于生育支持體系之中。重點關(guān)注受流動影響人群，為他們提供多層次、全方位的支持服務(wù)，營造針對全人群的積極友好的生育氛圍。同時，密切關(guān)注留守兒童和隨遷兒童的身心健康發(fā)展、醫(yī)療福利待遇、教育資源獲取。追蹤典型地區(qū)育兒補貼政策落實效應(yīng)，做好各類政策的銜接配套，提供實際項目支撐與法律保障；健全相關(guān)的社會保障制度體系，維護與提升社會公平與穩(wěn)定，從而發(fā)揮生育支持在實現(xiàn)人的全面發(fā)展、引導(dǎo)人口合理有序流動中的積極作用，助力人口高質(zhì)量發(fā)展。
第四，壓實生育支持的部門責(zé)任。因生育支持本身具有全程性和全局性，故相關(guān)政策制定部門必須要有一整套完善的管理體制機制來明確各部門的管理內(nèi)容與責(zé)任范圍，強化部門之間的協(xié)調(diào)配合，從而共同促進生育支持政策體系的完善與落實�！渡С种笇�(dǎo)意見》由17部門聯(lián)合發(fā)布，其中提及勞動就業(yè)、住房、稅收等方面的生育支持政策，關(guān)涉多個政府部門。在推動政策落地過程中，各部門應(yīng)在具體政策方向的指導(dǎo)下，充分調(diào)研相關(guān)方面的生育支持現(xiàn)狀與需求情況，積極展開相應(yīng)的規(guī)劃部署；密切關(guān)注廣大民眾的生育支持需求與困境，同向發(fā)力、形成合力，協(xié)同營造生育友好的政策環(huán)境，培育生育友好的社會氛圍，促進人口高質(zhì)量發(fā)展。
�。ǘ┩怀錾С种攸c，優(yōu)化考評標(biāo)準(zhǔn)
完善生育支持政策體系的考評標(biāo)準(zhǔn)、衡量政策效用，就必須建立一整套系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系與綜合指數(shù)。
第一，借他山之石。當(dāng)前，我國生育支持指標(biāo)建設(shè)還處于萌芽階段，但部分發(fā)達(dá)國家相較于中國更早進入低生育率發(fā)展階段，應(yīng)對低生育率和少子老齡化方面的政策經(jīng)驗以及生育支持相關(guān)的政策評估標(biāo)準(zhǔn)相對較成熟，在育兒假、帶薪休假、生育津貼、住房安排等制度的標(biāo)準(zhǔn)制定、審核門檻等管理規(guī)定方面取得了良好的政策成效。我國在制定生育支持評價指標(biāo)時，應(yīng)結(jié)合本土國情、借鑒他國經(jīng)驗，從而形成中國特色的生育支持體系框架、評價指標(biāo)體系，推進理論與實踐互為促進，重視先進理論對實踐的引領(lǐng)作用。
第二，注重政策評價的引領(lǐng)作用。政策項目的頒布實施、執(zhí)行落實與監(jiān)測評估，都應(yīng)有系統(tǒng)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；考核生育支持政策及項目的實施效果，亦需在確立指標(biāo)體系后，運用專業(yè)評估與測算手段，進行定期追蹤測評。一方面，指標(biāo)體系的建立是服務(wù)于政策制定、落實、考核全過程的，需要專業(yè)人員進行追蹤評估，建立生育養(yǎng)育教育的成本監(jiān)測與分析機制。進一步利用實證數(shù)據(jù)開展對于政策與服務(wù)效應(yīng)的評估，從而有針對性地提出切實有效減輕各環(huán)節(jié)經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的對策建議。另一方面，科學(xué)的指標(biāo)體系有助于進行橫向、縱向比較，評估不同項目、同一項目不同執(zhí)行期的執(zhí)行力。當(dāng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)后，再結(jié)合新的發(fā)展實際，對評價體系進行更新，并且在理論論證與實踐檢驗中評測其時效性，以達(dá)到持續(xù)促進生育支持政策落實與完善體系構(gòu)建的作用。
第三，注重生育支持的動態(tài)性。生育支持政策首先要針對各方面的供需情況進行細(xì)致調(diào)查評估，故指標(biāo)體系建立后，其預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)結(jié)合具體的政策實踐成效和服務(wù)供需發(fā)展情況進行動態(tài)調(diào)整，這就需要建立一套指標(biāo)體系監(jiān)測與調(diào)整機制。當(dāng)外部情況變動時，這套體系能重新生成新的更為貼合實際發(fā)展水平的政策發(fā)展目標(biāo)，進而不斷完善生育支持政策體系。
第四，加強多主體聯(lián)動。生育支持政策體系關(guān)系多部門聯(lián)動，各部門在支持領(lǐng)域與支持內(nèi)容方面存在交叉，故部門之間應(yīng)增進和實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的共享，形成政策效應(yīng)的監(jiān)測機制。同時，不同學(xué)科的專家學(xué)者也應(yīng)就各自專長領(lǐng)域的政策內(nèi)容進行深入分析，共同解決當(dāng)前相關(guān)研究中數(shù)據(jù)碎片化與分散化、理論依據(jù)不足、經(jīng)驗研究不深入等問題，從各自學(xué)科和交叉學(xué)科發(fā)力，形成學(xué)術(shù)共同體，不斷完善生育支持指標(biāo)體系與評價指數(shù)。
（三）促進生育支持的多元協(xié)同，創(chuàng)新治理模式
第一，構(gòu)建生育支持政策體系需要多元主體的共同參與。政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭都是生育支持的主體，肩負(fù)有差異但互補的職責(zé)：政府做好生育支持政策體系的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局，健全管理體制機制，并通過相關(guān)部門落實與執(zhí)行；企業(yè)主動承擔(dān)責(zé)任、積極落實相關(guān)政策規(guī)定；社區(qū)提供生育支持的各項公共服務(wù)，而家庭亦要實現(xiàn)夫妻共育。只有多元協(xié)同，共同努力，才能建設(shè)好、維護好生育支持政策體系。
第二，重視生育支持方式方法的創(chuàng)新。當(dāng)前，我國正處于數(shù)字技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵階段，數(shù)字技術(shù)正在深刻影響政策管理與評估方式的變革。一方面，生育支持指標(biāo)體系與綜合評估指數(shù)的構(gòu)建，可借助數(shù)據(jù)管理軟件和平臺進行模擬操作，利用統(tǒng)計技術(shù)預(yù)測政策實施效果，提升政策設(shè)計和指標(biāo)處理效率。另一方面，相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)應(yīng)把握這一發(fā)展機遇，探索和挖掘應(yīng)用數(shù)字經(jīng)濟在創(chuàng)新服務(wù)手段、提升服務(wù)效率方面的積極作用。盡管勞動就業(yè)、醫(yī)療、生育保險等方面已部分地實現(xiàn)了數(shù)字應(yīng)用，但數(shù)據(jù)技術(shù)在生育支持相關(guān)方面的開發(fā)應(yīng)用還十分滯后。必須盡快借助數(shù)字技術(shù)，精準(zhǔn)識別不同區(qū)域、不同群體的生育支持供需情況及影響因素變化，動態(tài)監(jiān)測各項支持項目的執(zhí)行落實情況，及時反饋項目進程中存在的問題并作出應(yīng)答，促進生育支持政策的精準(zhǔn)發(fā)力，提升生育支持效能。
結(jié)語
人口高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)對當(dāng)前人口形勢、積極開展人口工作的戰(zhàn)略遵循，其終極目標(biāo)是人的全面發(fā)展、人口長期均衡發(fā)展，以及人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。從嬰幼兒時期、兒童期到成年期，個體成長發(fā)育的每個階段都需要來自家庭、國家與社會的持續(xù)關(guān)注和支持。生育支持旨在維持適度的生育水平和人口規(guī)模，通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源供給，不斷提高人口素質(zhì)，促進人口年齡結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與人口合理有序流動。生育支持關(guān)乎人口高質(zhì)量發(fā)展，二者具有一致的內(nèi)在目標(biāo)。
當(dāng)前，以生育支持助力人口高質(zhì)量發(fā)展還面臨一些困難，但這些挑戰(zhàn)同時也是新的發(fā)展機遇。一方面，生育支持政策體系的設(shè)計與建立要重視群眾的真實需求和特殊群體的差異性訴求，著力減輕育齡人口生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，降低隔代照料壓力，提振生育意愿，釋放更大的生育潛能和勞動力資源，激發(fā)銀齡經(jīng)濟活力。另一方面，要正確把握人口研究與人口工作的關(guān)系，把人口研究做在人口工作之前，分析不同區(qū)域、群體以及群體內(nèi)部生育支持供需現(xiàn)狀及其匹配情況，為頂層設(shè)計提供理論支撐與數(shù)據(jù)支持。同時，通過生育支持指標(biāo)體系與綜合評估指數(shù)的構(gòu)建，評估供需情況，為未來政策走向起到科學(xué)預(yù)測、理論引領(lǐng)與實踐變革的作用。只有全面深入、動態(tài)系統(tǒng)地了解群眾生育養(yǎng)育教育困境，抓準(zhǔn)重點、痛點、難點問題，將建設(shè)發(fā)展的困境與瓶頸轉(zhuǎn)化為發(fā)展機遇，才能行之有效地解決問題，進而達(dá)到政策預(yù)期的效果，以生育支持體系建構(gòu)和生育友好社會建設(shè)助力人口高質(zhì)量發(fā)展。
[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
[1]楊菊華.人口高質(zhì)量發(fā)展:科學(xué)內(nèi)涵、動力勢能與進路策略[J].中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報,2024(1).
[2]楊菊華,靳永愛.人口社會學(xué)(第二版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2016:17.
[3][4][5][6]中央財辦理論學(xué)習(xí)中心組.以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化(深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想)[N].人民日報,2023-06-08.
[7]楊菊華.市場改革、社會轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)地區(qū)托兒所體系的消失——基于供給-需求的理論分析[J].社會學(xué)評論,2022(4).
[8]“十四五”規(guī)劃《綱要》主要指標(biāo)之12 每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)[EB/OL].國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站,https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjfzgh/202112/t20211225_1309659_ext.html,2021-12-15.
[9]國家衛(wèi)健委:全國0至3歲嬰幼兒中1/3托育服務(wù)需求比較強烈[EB/OL].新華網(wǎng),http://www.xinhuanet.com/politics/2021-07/21/c_1127679834.htm,2021-07-21.
[10]國務(wù)院新聞辦公室2021年7月21日新聞發(fā)布會文字實錄[EB/OL].國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng),http://www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/202107/15b54b3bcf1547d4afc655b7e9d442c1.shtml,2021-07-21.
[11]如何讓幼有所育,不負(fù)所“托”？我國托育服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查[EB/OL].央視網(wǎng),https://edu.cctv.com/2022/11/17/ARTIRwWJMowh4zIVrtYxeuiD221117.shtml,2022-11-17.
[12]政府工作報告——2022年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上[EB/OL].中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/zhuanti/2022lhzfgzbg/index.htm,2022-03-05.
[13]政府工作報告——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上[EB/OL].中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6939153.htm,2024-03-12.
