盧亮
[摘要]新時代政府運行保障體系需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)機關事務發(fā)揮作用的路徑依賴，建立系統(tǒng)高效的運行保障機制。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對于破解政府內(nèi)部治理難題，推動黨政機關高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。鑒于當前政府運行保障面臨的實踐困境，基于集中統(tǒng)一、節(jié)儉高效的目標，構(gòu)建政府運行保障體系的分析框架，從堅持節(jié)儉高效導向、創(chuàng)新體制機制、加強資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深化開放多元四個維度構(gòu)建政府運行保障的系統(tǒng)性治理模式，提升政府運行保障的效能性、專業(yè)性、協(xié)同性和示范性。
[關鍵詞]政府運行保障；機關事務；治理現(xiàn)代化
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0050-09
政府運行保障作為政府行政的重要組成部分，得到越來越多的關注，相關法規(guī)、制度在不斷完善。政府運行保障現(xiàn)代化的目的是為國家機關運轉(zhuǎn)提供有力保障，構(gòu)建節(jié)儉高效的政府運行保障體系是現(xiàn)代政府治理的內(nèi)在要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。
一、問題提出
行政管理事務分為政府外部的社會公共行政管理事務和政府內(nèi)部的行政管理事務。當政府為維持自身組織活動、加強自身建設對行政機關系統(tǒng)內(nèi)部實施管理，即為政府運行保障或機關事務。政府運行保障是黨政機關部門在運行過程中履行具體職能、開展具體工作的一個功能性范疇，是對機關正常運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務、能源、資源等進行統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置、管理監(jiān)督的行政活動，包括管理、保障、服務三個重要方面。機關事務具有區(qū)別于公共事務的“內(nèi)部性”和“特殊性”，既具有機關事務作用于自身、間接服務于社會的特點，又具有為特定對象和特定內(nèi)容提供服務保障的特點。面向現(xiàn)代化的政府運行保障，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)機關事務發(fā)揮作用的路徑依賴，通過多元的保障路徑，建立系統(tǒng)高效的運行保障機制，適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。治理體系的現(xiàn)代化集中表現(xiàn)為制度的科學完備，具體到政府運行保障領域，要求由專業(yè)性行政管理機構(gòu)統(tǒng)籌政府運行所需資源，構(gòu)建起依法治理、管理精細、服務規(guī)范、手段先進的體系。治理能力的現(xiàn)代化，需要通過資源的優(yōu)化配置、集約利用來加強對國家機構(gòu)內(nèi)部的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務和保障，更好地提高效率、達成目標。2022年，國務院學位委員會辦公室印發(fā)《關于推進“政府運行保障管理”專業(yè)方向（二級學科）建設的通知》，決定在北京大學、清華大學、中國人民大學等11家高校開展首批學科建設工作，建設單位在公共管理等一級學科下設置“政府運行保障管理”二級學科，開展專業(yè)學位或?qū)W術學位研究生培養(yǎng)。政府運行保障管理學科的設立是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實需要，不僅是促進政府運行保障管理方式和手段現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是政府運行保障管理主體根據(jù)時代要求進行的自我提升與更新。
已有研究認為，集中統(tǒng)一、簡約高效是機關事務管理現(xiàn)代化的目標。具體而言，機關事務管理現(xiàn)代化包括以下四個方面：一是法治化。法治政府是法治中國建設的重點，對法治國家和法治社會建設具有示范帶頭作用。[1]法治化建設有助于提高機關事務管理的制度化、規(guī)范化水平。2012年施行的《機關事務管理條例》“是我國首部專門規(guī)范機關事務的行政法規(guī)”，[2]對機關事務管理的主體和內(nèi)容進行了規(guī)定。同時，機關事務管理還受到《中華人民共和國預算法》《政府采購法》、公務用車、用房、接待等法規(guī)的約束。雖然我國機關事務管理法治化水平不斷提高，但相關條例、意見、辦法位階較低，適用范圍較小，[3]有待與其他法律更好銜接。二是標準化。標準化是機關事務管理現(xiàn)代化的必然選擇，是運行服務保障均等化的重要抓手，是推進機關事務管理的基礎支撐，[4]也是高質(zhì)量發(fā)展的前提。經(jīng)過《機關事務工作“十三五”規(guī)劃》《機關事務標準化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》的逐步建設，我國機關事務標準化水平不斷提高，但標準化體系尚未健全，標準化措施難以有效落地，[5]在建設過程中仍需要處理好橫向部門間關系和縱向?qū)蛹壊町悺6]三是數(shù)字化。“數(shù)字化是推動機關事務高質(zhì)量發(fā)展的關鍵力量”，也是“實現(xiàn)機關事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇”。[7]各個地方都在著力打造“智慧后勤”，加強大數(shù)據(jù)中心和一體化平臺建設，[8]利用數(shù)字技術和信息技術的工具優(yōu)勢，充分調(diào)動人、財、物，激發(fā)內(nèi)部的組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，為政府提供低成本、高質(zhì)量的運行保障。[9]四是科學化�？茖W化是機關事務現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，在法治化、標準化、數(shù)字化的基礎上，通過專業(yè)技術應用和專業(yè)人才培養(yǎng)，提高機關事務管理科學化水平，通過引入市場機制、會計核算制度和績效評估體系，提高經(jīng)費、資產(chǎn)和服務管理水平。
二、當前政府運行保障面臨的實踐困境
集中統(tǒng)一、節(jié)儉高效是我國機關事務管理改革始終堅持的目標，起草中的《機關事務管理法》草案和各地的改革實踐都在不斷朝著這一目標努力。但從政府治理視角審視我國當前政府運行保障，由于政府管理分部化、碎片化以及公共服務裂解性等諸多因素影響，[10]政府運行保障法定職能的履行面臨諸多困難。各職能機構(gòu)之間的協(xié)同不到位、政府運行保障作用發(fā)揮區(qū)域差異較大、運行支出績效評價結(jié)果應用不充分等沉疴痼疾，已成為政府運行保障治理現(xiàn)代化的“瓶頸”。
�。ㄒ唬┱\行保障資源配置效率較低
長期以來，政府運行保障職能部門權責分散割裂，“多龍治水”現(xiàn)象突出，導致“一家一戶辦后勤”，部門之間相互攀比、需求膨脹。機關與機關之間運行保障工作相互獨立、各自為政，大大增加了政府運行內(nèi)部交易成本，保障執(zhí)行力度和成效差異較大，不均衡現(xiàn)象明顯。長期以來政府內(nèi)部管理工作的自由裁量空間較大、服務保障隨意性較高，一定程度上造成了運行成本較高、資源浪費、制度標準落實不到位等問題，特別是各個機關之間權力大小不一，掌握資金、項目等的權力部門在資金資源分配中擁有更大的話語權，導致有時出現(xiàn)違背公平原則的現(xiàn)象。同時，橫向分部化導致政府運行保障資金、資產(chǎn)、資源的集中度較低，政府運行經(jīng)費管理主體職責不明確，財力資源調(diào)配效力不足，經(jīng)費使用效益較低；有些地區(qū)的機關用地、辦公用房、公務用車、后勤服務等保障資源較為分散。根據(jù)國家機關事務管理局統(tǒng)計，機關事務管理集中度低的地區(qū)人均政府運行成本是集中度高的1.46倍。一些地區(qū)的機關事務由分散管理改為集中管理后，運行成本大幅下降。如江西省2015年底對省直機關實行行政集中辦公后，2016年政府運行費用（水電、物業(yè)、維修、取暖等）同比下降33%。
（二）政府運行保障標準體系尚需完善
當前，政府運行保障標準化管理仍然存在問題。一是覆蓋面不全。黨的十八大以來，陸續(xù)出臺了一批公務用車、辦公用房、能源消耗等方面的標準，但在安保、綠化、餐飲服務等諸多方面仍缺乏明確標準，中央和地方一體適用的全國性標準和各級政府制定的地方性標準還未覆蓋政府運行保障各領域和各事項。研究發(fā)現(xiàn)，由于缺乏統(tǒng)一的核算口徑和支出標準，導致同一地區(qū)不同部門的同類政府運行支出差異很大。比如，福建省2020年辦公區(qū)物業(yè)費平均值約為111元/平米，但超過200元/平米的部門占比33%，低于50元/平米的部門占比25%，部門之間差別明顯。二是結(jié)構(gòu)不均衡。解決常規(guī)性問題的標準多、針對前瞻性問題的標準少，工程建設類標準較多、管理及服務類標準較少，標準與標準之間缺乏緊密的內(nèi)在聯(lián)系，標準化建設碎片化現(xiàn)象明顯，未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的標準體系。三是評價體系不完備。存在“重制定、輕問責”的現(xiàn)象，由于缺少支出標準監(jiān)督評價體系和問責機制，很多突破標準、違反標準的行為沒有得到及時制止、糾正和問責，使得標準的權威性、嚴肅性打了折扣。
�。ㄈ┱\行保障支出缺乏效能理念
“兵馬未動，糧草先行”。機關事務的輪子轉(zhuǎn)得穩(wěn)、轉(zhuǎn)得快才能保障政務工作無后顧之憂。政府運行不僅要強調(diào)節(jié)約，更要重視效能，要從“控制支出”和“追求效率”升級為“成本和績效”的有機結(jié)合，在控制成本的同時，發(fā)揮最大保障效能。但在實際工作中，機關往往對支出多少、增減幅度高度關注，而對資金支出之后產(chǎn)生了什么效果沒有足夠重視，思維仍然停留在建設“節(jié)約型機關”的初級階段，而沒有上升到建設“效能型機關”的高級階段。由于缺乏整體的頂層設計、統(tǒng)一的政策指導、規(guī)范的組織實施，目前的政府運行效能建設無論是在理論上還是在實踐中都不夠成熟。比如政府運行成本績效考核體系尚未建立，預算分配沒有與各部門支出績效緊密銜接，存在部門之間苦樂不均、運行經(jīng)費分配不合理等現(xiàn)象。
三、新時代政府運行保障體系建構(gòu)的基本原則
機關事務管理已不再是傳統(tǒng)的“后勤服務”，機關事務工作也已從直接提供服務轉(zhuǎn)向管理、保障、服務三項主要職能。[11]機關事務管理改革需要處理好橫向部門間關系、縱向?qū)蛹夑P系和內(nèi)外關系。面向現(xiàn)代化的政府運行保障體系建構(gòu)需要堅持效能性、專業(yè)性、協(xié)同性和示范性。
效能性。提供政府運行保障需要進行投入要素與實際產(chǎn)出之間的考量，進而保證運行成本與效果具有內(nèi)生對應關系。效能性具體表現(xiàn)在如下方面。一是結(jié)果的導向性。主要指政府運行保障服務更為注重節(jié)儉節(jié)約，合理利用政府運行資源，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務保障效益。二是成本的可控性。主要指政府運行保障服務需要進行成本的測量和最低成本的比對，進而實現(xiàn)成本可控，促進管理科學化、規(guī)范化和精細化。三是績效的可測性。主要指政府運行保障工作要不斷提升機關內(nèi)部運行效率，保證其最終運行績效的可測量性，進而形成保障的績效標準，不斷改善政府運行保障服務質(zhì)量。
專業(yè)性。組織發(fā)展的基本邏輯就是當組織規(guī)模發(fā)展到一定程度時，按照分工要求對組織內(nèi)部分別設置獨立的管理機構(gòu)。機關事務管理部門從形成時期就作為黨政機關運轉(zhuǎn)的服務保障機構(gòu)扮演著后勤服務供給者的角色。在新時代國家治理語境下，政府運行保障更應該從專業(yè)化視角出發(fā)，為黨政職能機構(gòu)提供高質(zhì)量運行保障服務；做好機關內(nèi)部事務管理，特別是充分發(fā)揮機關用地規(guī)劃、辦公用房用車管理監(jiān)督、國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置、公共機構(gòu)節(jié)能減排等核心職能的專業(yè)管理優(yōu)勢；從傳統(tǒng)單純的后勤事務管理角色轉(zhuǎn)向政府運行保障專業(yè)化服務供給者角色。從而為承擔國家和社會治理任務的黨政職能機構(gòu)騰出更多時間和精力聚焦政務工作，做好外部公共事務管理。[12]
協(xié)同性。機關事務部門作為行政部門間資源和關系的調(diào)整主體，是府際關系的重要載體，對于增強行政協(xié)調(diào)性、調(diào)節(jié)政府間資源配置具有重要作用。新時代政府運行保障體系應當明確界定四種層面的職權邊界，即橫向上機關事務部門與政府其他部門的關系職權界限、縱向上省級機關事務部門和下級機關事務部門之間的關系、機關事務部門的內(nèi)設機構(gòu)組成和職責、直屬單位的性質(zhì)和發(fā)展路徑。政府運行保障的整體協(xié)同體現(xiàn)在機關事務管理部門與其他政府組成部門間的溝通與協(xié)調(diào)、與企業(yè)及非政府組織間的聯(lián)系與合作。保持政府運行保障系統(tǒng)上下關系的明確性與一貫性，確立保障服務與需求相一致、保障功能與職能定位相匹配，才能確保政府機關整體運作效率和效能的提升。
示范性。政府運行保障主體數(shù)量大、類型多、分布廣，涉及機關、事業(yè)單位、公共機構(gòu)等近200萬家，關涉近5000萬個工作人員，1億多家庭人口，涵蓋機構(gòu)廣、輻射面大。在一定意義上，政府運行保障工作的發(fā)展方向影響著社會風氣和價值追求，在國家治理中扮演“風向標”的角色，發(fā)揮著示范導向作用。比如，在公共機構(gòu)節(jié)能減排方面，“十三五”時期我國分兩批建成了節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位3064家，大力推進節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、可再生能源應用、綠色消費等重點任務，推廣應用節(jié)能新產(chǎn)品、新技術、新機制，為全社會樹立了可資借鑒的節(jié)能標桿，帶動形成了節(jié)能減排、厲行節(jié)約、建設生態(tài)文明的良好氛圍。
四、推進集中統(tǒng)一、節(jié)儉高效的政府運行保障體系建構(gòu)
政府運行保障是維護國家治理機構(gòu)穩(wěn)定高效的基本保障。全面深化機關事務改革，需要樹立現(xiàn)代機關治理理念，構(gòu)建新型政府運行保障體系。政府運行保障的最終目的是服務于政府部門的核心工作，為政務工作提供全方位支持，進而促進政府部門工作效率的提升。構(gòu)建集中統(tǒng)一、節(jié)儉高效的政府運行保障體系，應當以節(jié)儉高效為導向，創(chuàng)新體制機制，加強資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進開放多元共治，不斷提高政府運行保障的效能性、專業(yè)性、協(xié)同性和示范性。
�。ㄒ唬┠Ｊ缴墸簭墓�(jié)約型向效能型轉(zhuǎn)換，提升政府運行保障效能性
節(jié)儉高效是政府運行保障追求的首要目標。構(gòu)建節(jié)儉高效的政府運行保障體系，是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要舉措，是政府建設生態(tài)文明、美麗中國的具體行動。實現(xiàn)從“節(jié)約型機關”向“效能型機關”的轉(zhuǎn)型升級，需要著力推進綠色機關建設、保障標準體系構(gòu)建和績效考核制度設計。
一是健全政府運行綠色保障體系。黨政機關應當推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，注重機關運轉(zhuǎn)的節(jié)約環(huán)保，強調(diào)機關與自然環(huán)境的和諧；健全節(jié)約型機關、綠色學校、綠色醫(yī)院建設和評價標準體系，制定形成全面覆蓋、科學規(guī)范的節(jié)約能源資源制度標準體系；持續(xù)組織實施綠色建筑、綠色辦公、綠色食堂等綠色行動和節(jié)能工程；加強政府運行資源消耗計量和監(jiān)測管理，積極開展能源審計，制定機關能源資源使用定額標準，健全節(jié)約能源資源的長效機制。
二是構(gòu)建系統(tǒng)完備的政府運行保障標準體系。強化標準的硬約束，避免“虛化”現(xiàn)象，將年度政府運行保障目標任務，細化為單位指標、崗位指標，精確分解到每一單位、崗位，明確每個崗位的標準成本耗費，建立明確的工作效能標準，編制作業(yè)指導書。將標準化作為提升政府運行保障質(zhì)量的“主抓手”，建立政府運行保障服務標準的質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)性文件和工作記錄，精準實施程序控制和結(jié)果導向，建構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、系統(tǒng)完備、科學合理的政府運行保障標準體系�？梢赃x擇典型代表地區(qū)，實施政府運行保障標準化試點，總結(jié)經(jīng)驗，適時推廣。
三是設計精準有效的政府運行保障效能考核制度。建立精準有效的政府運行保障效能評價指標體系，協(xié)調(diào)設定政府運行資源配置、支出效率、運行效能等指標。比如機關節(jié)能方面，應結(jié)合能源成本節(jié)約率與運行能耗的內(nèi)在關系設計科學合理的指標體系，實現(xiàn)以最小投入獲取最大服務保障效能的目的。按部門層級、業(yè)務職能分類設計政府運行保障效能考核制度，將評價結(jié)果納入各級政府績效考核的內(nèi)容，建立量化與主觀評價相結(jié)合、機關內(nèi)部與外部多元參與、上下級聯(lián)動的政府運行保障效能考核體系，實現(xiàn)管控政府運行成本，保障黨政機關高質(zhì)量運轉(zhuǎn)的目標。
�。ǘC制革新：建立集中統(tǒng)一、法治引領、數(shù)字化支撐的治理架構(gòu)，提升政府運行保障專業(yè)性
在新時代國家治理語境下，以創(chuàng)新方式方法推動組織變革、制度變革，建立集中統(tǒng)一、法治引領、數(shù)字化支撐的政府運行保障機制，有助于提升保障水平和管理效能，推進政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程。
一是加強集中統(tǒng)一管理。集中管理側(cè)重政府運行保障中的權力與資源集中，以及專業(yè)性與效率性的強化，統(tǒng)一管理側(cè)重政府運行保障領域相關規(guī)則、標準和服務方面的合規(guī)性與公平性的提升。《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導。[13]政府運行保障工作服務中心保障全局，推進集中統(tǒng)一管理。一方面，符合加強黨的全面領導的大趨勢、大背景，確保黨中央的路線方針政策和決策部署在政府運行保障領域得到貫徹落實，保證黨中央政令暢通和工作高效。另一方面，將政府運行供給側(cè)資源集中起來、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一調(diào)配，可以避免政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，能夠更好地發(fā)揮集約優(yōu)勢、形成規(guī)模效應，最大程度實現(xiàn)規(guī)范有序的善治目標。2018年的黨和國家機構(gòu)改革，退役軍人事務部、國家國際發(fā)展合作署、國家醫(yī)療保障局等新組建部門，不再單獨設立后勤服務機構(gòu)，由國家機關事務管理局按照統(tǒng)一項目、統(tǒng)一標準、經(jīng)費歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供后勤服務保障。[14]各級機關事務部門也在推進集中統(tǒng)一管理，31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團成立了統(tǒng)一的省級機關事務管理部門，在規(guī)模集約中體現(xiàn)了政府運行保障工作的整體效能。
二是職能法定，夯實政府運行保障體系的法治基礎。在立法層面制定位階較高的專門性法律制度，作為政府運行保障的法律依據(jù)，對有關機構(gòu)、職能、權限、責任、程序等體制性、框架性、根本性內(nèi)容進行科學界定，整體規(guī)范我國黨政機關的政府運行保障工作，改變以往機關事務管理體制改革僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行自我調(diào)整，相關要求散見于各類規(guī)范的局面，解決職能交叉、部門利益、非正式制度對政府運行保障職能的影響。唯有從國家治理全局視角充分考量各職能機構(gòu)的利益訴求，在國家治理體系中完善政府運行保障法制體系建設，才能真正破除“部門利益”對運行保障體系建設的阻礙。[15]立法重點是處理好與《中華人民共和國預算法》《公共機構(gòu)節(jié)能條例》等國家法律法規(guī)、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內(nèi)法規(guī)的銜接問題，明晰財務預算管理、經(jīng)費資產(chǎn)管理以及辦公用房、公務用車等事項在政府各部門之間的劃分，解決事權邊界模糊、缺乏監(jiān)督制約程序等問題。2020年9月，山西省頒布了全國首部政府運行保障地方性法規(guī)《山西省機關運行保障條例》，2021年1月1日起實施，為推進政府運行保障法治化邁出關鍵一步。
三是數(shù)字化賦能。在新信息化時代，信息是國家治理的重要依據(jù)，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出了提高政府信息化水平的要求，以政府數(shù)字化、智能化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。順應信息化發(fā)展大趨勢，政府運行保障治理應當充分利用數(shù)字化、智能化手段和工具，降低各治理主體之間溝通協(xié)調(diào)與功能整合的成本。政府運行保障應當加強與高等院校、科研院所的交流合作，深化理論研究，充分利用內(nèi)外部智力資源，圍繞政府運行保障信息化基礎理論和應用，爭取形成更多高質(zhì)量研究成果，為信息化建設實踐提供理論支撐。加強人才隊伍培養(yǎng)，將信息技術、信息安全等作為全系統(tǒng)教育培訓的重要內(nèi)容，切實提高干部職工的信息技術應用能力和安全保密監(jiān)管能力，著力在各地區(qū)、各崗位上培養(yǎng)造就一批精通業(yè)務工作、熟悉信息技術、懂安全保密的復合型人才，為政府運行保障工作的長遠發(fā)展提供人才儲備。
�。ㄈ┵Y源統(tǒng)籌：實現(xiàn)行政運行資源最優(yōu)配置，提升政府運行保障協(xié)同性
黨政職能機構(gòu)要正常履行對外管理職能，離不開必要的人力、財力、物力的資源保障。[16]相對于黨政職能機構(gòu)外部管理的多元性需求，保障黨政職能機構(gòu)正常運行的各項資源通常是稀缺的。因此，合理配置稀缺的資源讓黨政職能機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)起來，是政府運行保障管理角色定位的邏輯起點。[17]由機關事務管理部門將保障黨政職能機構(gòu)運行所必須的資源統(tǒng)籌起來，可以及時掌握各項治理資源的存量與使用情況，協(xié)調(diào)政府運行保障系統(tǒng)橫向與縱向的關系，對運行資源進行最優(yōu)化配置，能夠最大化地提升稀缺資源對接“前臺”黨政職能機構(gòu)的精準程度，發(fā)揮保障能力的最大效能。因此，明確有統(tǒng)有分、有主有次的政府運行保障分工協(xié)作關系，建立權責清晰、相互制衡的政府運行保障協(xié)同配合機制，是確保政府運行資源有效供給的重要途徑，也深度契合了黨和國家對治理資源集約節(jié)約利用的內(nèi)在要求。
一是建立政府運行保障計劃協(xié)同配合機制。保障計劃是政府運行保障的一項重要行政手段，作為政府運行保障的重要制度設計，應當成為貫徹新時代政府運行保障的發(fā)展定位。保障計劃應當包含政府運行經(jīng)費需求、機關用地規(guī)劃、辦公用房配置維修、公務用車配備更新、通用資產(chǎn)配置、后勤服務購買、節(jié)能改造等事項。政府運行保障作為政府整體性治理的重要載體，保障計劃作為其前端環(huán)節(jié)，應當明晰保障相關主體的職責范圍，確保計劃程序法定，實現(xiàn)計劃的協(xié)同性與法治性。在制度設計環(huán)節(jié)，各級機關向同級機關事務管理部門提出政府運行保障計劃，列明具體項目、數(shù)量、經(jīng)費等內(nèi)容；機關事務管理部門會同有關部門依據(jù)實物定額、資產(chǎn)配置標準、后勤服務項目和標準等，對計劃進行審核批復；各級機關依據(jù)批復的政府運行保障計劃，編制相應經(jīng)費預算，納入本機關預算申請，報財政部門審批；財政部門依據(jù)各部門上年計劃的執(zhí)行情況、支出績效，結(jié)合部門實際需求批復預算。通過政府運行保障計劃，科學合理地分配、調(diào)動一切的人、財、物資源，最大程度地實現(xiàn)政府運行保障的應有目標。[18]
二是健全政府運行經(jīng)費協(xié)同管控機制。針對政府運行經(jīng)費管理分散問題，財政、機關事務管理部門等應當共同研究并明晰政府運行經(jīng)費口徑，在預算中單獨歸口反映。財政部門負責預算審批和執(zhí)行監(jiān)督，機關事務管理部門側(cè)重于政府運行經(jīng)費的統(tǒng)計分析和支出績效評價，準確測算各級各類政府運行支出的標準值，以此作為政府運行經(jīng)費的預算定額標準。人大負責運行經(jīng)費預算草案事前審議和決算情況審查，審計部門負責運行經(jīng)費事后審計。應當將各地區(qū)、各部門政府運行支出責任與經(jīng)費預算總額、預算資金的剩余支配權、管理靈活性掛鉤，從而形成激勵相容機制，提升政府治理水平。
三是建設政府運行保障信息資源共享平臺。統(tǒng)籌推進政府采購、資產(chǎn)管理、公共機構(gòu)節(jié)能管理和后勤服務等管理服務平臺建設，構(gòu)建政府運行保障管理系統(tǒng)全國信息資源共享體系，逐步實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)平臺保障，建設“一個庫”“一張網(wǎng)”，破除“小而全”的分散保障格局，發(fā)揮規(guī)�；s優(yōu)勢，提升政府運行保障效能。構(gòu)建“一個庫”，打通政府運行管理的信息化、大數(shù)據(jù)治理通道，高度集成各層級政府運行數(shù)據(jù)，為深度挖掘、利用數(shù)據(jù)提供資源庫。建設“一張網(wǎng)”，運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術，構(gòu)建政府運行保障綜合治理網(wǎng)絡，打造縱向聯(lián)動各層級機關事務管理部門和政府采購供應商，橫向涵蓋政府運行、異常數(shù)據(jù)監(jiān)測和應急管理新架構(gòu)，探索無縫覆蓋、實時監(jiān)測、主動解決的全新政府運行保障治理模式，最終實現(xiàn)對政府運行資源精準調(diào)配，達到制度政策的“點對點”投送。目前，一些地區(qū)已在探索建設政府運行保障綜合管理信息系統(tǒng)。比如，上海市打造了以OA系統(tǒng)為核心的行政辦公功能，以“上勤服務”“上展政務”“孫宋文博”為核心的服務保障功能以及各業(yè)務條線開發(fā)的多款應用的“1+3+N”的總體架構(gòu)。
�。ㄋ模┕┙o多元：打破內(nèi)外循環(huán)壁壘，提升政府運行保障示范性
政府運行保障事項的提供，可以分為基于外循環(huán)的市場主導型供給和基于內(nèi)循環(huán)的政府主導型供給�；谕庋h(huán)的市場主導型供給，主要承擔政府運行�；镜闹黧w功能，基于內(nèi)循環(huán)的政府主導型供給，主要承擔政府運行保安全的穩(wěn)定功能。[19]隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和市場分工程度不斷加深，政府運行保障由供給型、福利型、封閉式的自我服務逐步向商品化、市場化、企業(yè)化服務轉(zhuǎn)變。從本質(zhì)上說，這是服務方式和手段的現(xiàn)代化，并未改變運行保障的對象、內(nèi)容和規(guī)則，因此無論是市場主導供給還是政府主導供給，二者并不沖突，更應該是相輔相成、互為補充，充分發(fā)揮二者的特點和優(yōu)勢。黨和國家機構(gòu)改革遵循的重要原則就是實現(xiàn)政企分開、事企分開，原具備市場屬性的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，原從事公益服務的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列，強化公益屬性。以山東省為例，事業(yè)單位改革中，將省級部門所屬的包括后勤服務單位在內(nèi)的79家事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，連同部門所屬企業(yè)400余家，全部與機關剝離后納入國資委整合統(tǒng)一監(jiān)管，省直部門不再管企業(yè)，全部交給市場。兩相對比，在改革中機關事務的定位、屬性進一步明確，服務保障的手段、方式等具體實現(xiàn)路徑則更加靈活。
在國家治理的整體性視角下，政府運行保障系統(tǒng)應積極構(gòu)建政府主導下的保障服務多元供給體系，充分發(fā)揮市場和社會的優(yōu)勢，促進外部主體和資源參與機關事務管理。[20]政府運行保障雖然是內(nèi)部行政行為，其資源屬于政府內(nèi)部，但也是社會資源的一部分，要打破自身封閉、壟斷的保障模式，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，利用市場的思維、手段和方式配置政府運行資源。對一些不涉及機關安全、保密、穩(wěn)定等領域可以逐步放開，在相應保障標準指導下，賦予機關事務管理部門與市場、社會多元主體對接權限，引入多元化的經(jīng)營主體作為政府運行保障的參與者、實施者。機關事務部門作為組織者、監(jiān)管者和評估者，構(gòu)建市場導向、多元并存的運行保障服務供給機制，著力調(diào)整服務結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變保障方式，減少資源占用、節(jié)約運行成本，推動政府運行保障機制健康高效運轉(zhuǎn)。
五、結(jié)語
完善政府運行保障體系、提高政府運行保障能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，對于提升政府部門工作效率具有重要意義。政府運行保障體系建構(gòu)需要回應經(jīng)濟社會發(fā)展需要和政府自我變革的要求，要處理好政府運行資源存量與增量的關系，解決保障能力建設與發(fā)展在部門之間、地區(qū)之間不充分不平衡的矛盾，解決機關事務管理部門工作慣性、路徑依賴與機關事務適應內(nèi)外部環(huán)境變化之間的矛盾。從提質(zhì)增效的視角來看，新時代的政府運行保障體系是將政府內(nèi)部治理的預期目標貫穿從資源投入到結(jié)果產(chǎn)出的全過程，其目的是深化節(jié)約型機關建設，有效控制黨政機關運行成本，推動內(nèi)部保障效能轉(zhuǎn)化為外部行政效能，真正實現(xiàn)“為機關高效運行服好務，進而為經(jīng)濟社會管理服好務、為人民群眾服好務”的目標。[21]從政府自我變革的視角來看，建設現(xiàn)代化的政府運行保障體系，高效保障機關要素供給，是黨政機關供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，是一個涉及運行經(jīng)費、辦公用地、辦公用房、國有資產(chǎn)、公務用車、公務接待、后勤服務等種類繁多的綜合體系，迫切需要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力解決好保障不平衡、不充分的問題。構(gòu)建全方位、多層次、有針對性的政府運行保障體系，能更加快速便捷地對需求側(cè)作出響應，帶動機關事務質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，為黨政機關規(guī)范有序運行提供強有力的支撐。
構(gòu)建集中統(tǒng)一、節(jié)儉高效的政府運行保障體系，能夠破解政府運行保障資源配置效率較低、標準體系不完備和效能重視不足等困境，有助于提升政府運行保障的效能性、專業(yè)性、協(xié)同性和示范性，促進政府運行保障同政府主要職能和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。
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[作者簡介]盧亮，國管局北戴河接待服務中心協(xié)調(diào)辦公室副主任，財政學博士。
