張克
[摘要]深化事業(yè)單位改革是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。新時代事業(yè)單位改革經(jīng)歷了分類改革、納入黨和國家機構(gòu)改革統(tǒng)籌推進等階段，遵循轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能、強化公益屬性和重塑布局結(jié)構(gòu)等制度邏輯，在理順政事關(guān)系、提高公益服務(wù)質(zhì)量、精簡機構(gòu)職能等方面取得積極進展。當(dāng)前，事業(yè)單位改革仍存在不同類型和層級改革推進成效不均衡，部分參公管理類事業(yè)單位改革方向不明確，管辦分離改革不順利和配套政策不完善等矛盾問題。構(gòu)建適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的事業(yè)單位治理體系應(yīng)當(dāng)全面實施事業(yè)單位重塑性改革，加大政事分開、事企分開力度，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，堅持管辦分離原則，健全事業(yè)單位法人治理新框架。
[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；分類改革；優(yōu)化協(xié)同高效；管辦分離
[中圖分類號] D63 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0039-11
一、引言：從分類推進事業(yè)單位改革到優(yōu)化協(xié)同高效
事業(yè)單位是在經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公共服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），這是黨中央、國務(wù)院首次針對事業(yè)單位改革作出的頂層設(shè)計和總體性部署。黨的十八屆三中全會以來，事業(yè)單位改革在全面深化改革的大盤中穩(wěn)步推進，根據(jù)不同事業(yè)單位職能特點、服務(wù)對象實施分類改革。承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點堅持政事分開，逐步劃轉(zhuǎn)由事業(yè)單位承擔(dān)的行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政許可等行政管理職權(quán)至行政機關(guān)，強化事業(yè)單位公益服務(wù)屬性。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)單位經(jīng)濟效益較好、一般、困難三種情況，分步推進轉(zhuǎn)企改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。公益類事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式差異，細分為公益一類、公益二類兩類。一些行業(yè)和地方開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革、政府部門與事業(yè)單位管辦分離試點，[1]山東等地探索取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等事業(yè)單位行政級別。[2]
近年來，事業(yè)單位改革納入黨和國家機構(gòu)改革總體布局，遵循優(yōu)化協(xié)同高效原則穩(wěn)妥實施深化事業(yè)單位改革試點，一些地方通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、編制權(quán)責(zé)清單、提高運行效率等改革舉措，推動事業(yè)單位治理體系建設(shè)向縱深發(fā)展。2018年6月，遼寧省在全國率先啟動深化事業(yè)單位改革，與黨政機構(gòu)改革統(tǒng)籌實施。遼寧省推進職責(zé)相近的事業(yè)單位跨部門優(yōu)化整合，大規(guī)模精簡黨政部門下屬的事業(yè)單位。遼寧全省2.7萬個公益性事業(yè)單位優(yōu)化整合為2300個，精簡比例超過90%。[3]2020年2月14日，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導(dǎo)意見》，要求堅持試點先行，堅持優(yōu)化協(xié)同高效，改革事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和職能配置，探索實行政事權(quán)限清單、機構(gòu)編制職能規(guī)定、章程管理等制度。中央部署浙江、山西、內(nèi)蒙古、江西、河南等8個省（自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團開展事業(yè)單位改革試點，試點地區(qū)多稱之為事業(yè)單位“重塑性”改革。[4]
黨的二十大報告明確要求，深化事業(yè)單位改革。黨的二十屆二中全會部署新一輪黨和國家機構(gòu)改革。習(xí)近平總書記在二十屆中央機構(gòu)編制委員會第一次會議上明確指出：“加大事業(yè)單位改革力度，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，盤活現(xiàn)有資源，把精減下來的事業(yè)編制用到民生急需上�！� [5]2024年7月將召開黨的二十屆三中全會，將重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化問題。著眼于推進中國式現(xiàn)代化的中心任務(wù)，我國事業(yè)單位仍存在結(jié)構(gòu)不優(yōu)、定位不準、職能不清、效率不高等問題，亟待持續(xù)深化改革。在此背景下，全面理解把握改革的制度邏輯和價值取向，進而謀劃新一輪事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略重點、主攻方向和推進方式，對加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民群眾對美好生活的需要具有重大理論和現(xiàn)實意義。
二、制度邏輯：事業(yè)單位改革的多重目標(biāo)迭代演進
在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，事業(yè)單位改革展現(xiàn)出獨特的制度邏輯，深刻回答了為什么要推進事業(yè)單位改革、如何推進事業(yè)單位改革等重要命題，為全面理解事業(yè)單位的性質(zhì)地位、功能作用和改革路徑提供了理論依據(jù)。新時代以來，事業(yè)單位改革堅持問題導(dǎo)向，探索形成了轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能、強化公益屬性和重塑布局結(jié)構(gòu)等多重改革目標(biāo)，指明了事業(yè)單位發(fā)展的前進方向。
�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變機構(gòu)職能：理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系
事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)興辦或其他組織利用國有資產(chǎn)興辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。長期以來，事業(yè)單位由政府及其部門興辦、人財物由政府部門管理，政府與事業(yè)單位關(guān)系存在政事不分、管辦合一等突出問題，事業(yè)單位日常管理“行政化”色彩濃厚。事業(yè)單位職能定位不清，有的事業(yè)單位職責(zé)與政府部門職責(zé)交叉重疊，一些事業(yè)單位被稱為“二政府”、政府部門的“腿”和“腳”，承擔(dān)了大量本應(yīng)由政府部門履行的行政管理職責(zé)。在管辦合一體制下，事業(yè)單位缺乏自主權(quán)，公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量不高，政府部門既是行業(yè)規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，又是事業(yè)單位的興辦者、管理者，容易產(chǎn)生既是裁判員又是教練員的角色沖突。[6]
新時代事業(yè)單位改革按照政事分開、職能歸位的原則，明確提出不再新增承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能逐步劃轉(zhuǎn)至行政機關(guān)。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位是在特殊歷史條件下形成的，一定時期內(nèi)對推動經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，但已不能適應(yīng)全面依法治國、全面依法行政的要求，迫切需要通過改革加以完善。2016年以來，中央明確提出不再新設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從源頭上控制增量。存量部分，根據(jù)事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能類型采取分類分步改革策略，結(jié)合政府機構(gòu)改革先行推進承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督職能，履行行政許可、行政裁決等職權(quán)的事業(yè)單位行政職能劃轉(zhuǎn)至行政機構(gòu)，從嚴審批事業(yè)單位轉(zhuǎn)設(shè)為行政機構(gòu)及其內(nèi)設(shè)部門。結(jié)合行業(yè)體制改革，推進住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域事業(yè)單位改革，行政管理職能劃歸行政機構(gòu)，行政執(zhí)法職能由綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，公益服務(wù)職能由事業(yè)單位承擔(dān)。對于量大面廣、情況復(fù)雜的承擔(dān)行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位，單列綜合執(zhí)法專項編制，納入綜合行政執(zhí)法體制改革統(tǒng)籌推進。
2023年，黨的二十屆二中全會部署黨和國家機構(gòu)改革，在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，將中國證券監(jiān)督管理委員會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)。中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局及其分支機構(gòu)、派出機構(gòu)等金融監(jiān)管部門均使用行政編制，工作人員納入國家公務(wù)員范圍實施統(tǒng)一規(guī)范管理。這是中央層面承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位調(diào)整為行政機關(guān)的重大改革舉措，進一步理順了政府與事業(yè)單位的關(guān)系，有利于推動金融監(jiān)管部門實現(xiàn)職權(quán)法定、依法行政、規(guī)范運行。
理順政府主管部門與下屬事業(yè)單位關(guān)系，根據(jù)管辦分離原則構(gòu)建運行順暢、協(xié)調(diào)高效、充滿活力的事業(yè)單位現(xiàn)代治理機制。黨的十八屆三中全會后，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理論認識和實踐探索引起廣泛關(guān)注。[7]一些地方在衛(wèi)生、教育行業(yè)試點建立醫(yī)院管理局、醫(yī)院管理中心、事業(yè)單位管委會（理事會）等中間管理機構(gòu)，但大多數(shù)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點并未取得預(yù)期成效。[8]2020年以來，深化事業(yè)單位改革試點地區(qū)探索建立政事權(quán)限清單，合理劃分政府作為出資人的興辦監(jiān)督職責(zé)、其他有關(guān)黨政部門的綜合管理職責(zé)和事業(yè)單位自主管理職責(zé)，以清單形式厘清政府主管部門、其他有關(guān)黨政部門與事業(yè)單位在干部人事、收入分配、財務(wù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)運行等方面的具體權(quán)責(zé)。通過理順關(guān)系賦予事業(yè)單位更多自主權(quán)，政府主管部門強化政策制定、行業(yè)規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)等宏觀管理職責(zé)，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接干預(yù)，實現(xiàn)政府從“辦事業(yè)”到“管行業(yè)”的轉(zhuǎn)變。推動事業(yè)單位依法依章程建立現(xiàn)代治理機制，在章程中明確外部及內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，理順領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)，健全決策議事、民主管理和監(jiān)督機制，實現(xiàn)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)民主管理與依法依規(guī)運行有機統(tǒng)一。
�。ǘ⿵娀鎸傩裕禾岣呤聵I(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量
事業(yè)單位的職責(zé)是提供公益服務(wù)，不得承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營職能。20世紀90年代國家財力緊張，事業(yè)單位財政經(jīng)費投入保障水平下降，有的事業(yè)單位從全額撥款變成差額撥款，還有的事業(yè)單位經(jīng)費實施自收自支。在此背景下，一些行業(yè)的事業(yè)單位開始面向市場提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，主要包括賓館、療養(yǎng)院、物業(yè)等后勤服務(wù)機構(gòu)，培訓(xùn)中心、技術(shù)咨詢服務(wù)類機構(gòu)，新聞出版文化產(chǎn)業(yè)類經(jīng)營機構(gòu)等。這些從事生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的事業(yè)單位在一定歷史條件下發(fā)揮了重要作用，但在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下暴露出管理體制不順、競爭意識不強、運行機制不活、經(jīng)濟效益不高等問題。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可由市場配置資源，事業(yè)單位背靠政府部門帶著“帽子”參與市場競爭，有違市場經(jīng)濟公平性原則。有的經(jīng)營性事業(yè)單位淪為主管部門的小金庫，主管部門幫助事業(yè)單位利用行業(yè)資源獲取收入，事業(yè)單位經(jīng)營所得為主管部門改善機關(guān)福利待遇，加劇了政事不分、事企不分問題。[9]有的經(jīng)營性事業(yè)單位參與市場競爭能力不強，在激烈的市場競爭中無法實現(xiàn)盈虧平衡，造成國有資產(chǎn)虧損風(fēng)險。公益二類事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)既包括公益性服務(wù)，也有面向社會的經(jīng)營性服務(wù)，容易導(dǎo)致事業(yè)單位偏離公益性服務(wù)主責(zé)主業(yè)。
新時代生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革按照事企分開原則，堅決將應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營類事業(yè)單位遵循市場經(jīng)濟規(guī)律逐步轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負盈虧、平等競爭的經(jīng)營主體。經(jīng)濟效益較好的經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)后，支持其做大做強，納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。綜合運用轉(zhuǎn)企、改制、撤銷、凍結(jié)等多種方式推進改革，轉(zhuǎn)企改制的經(jīng)營性事業(yè)單位在過渡期內(nèi)繼續(xù)由政府部門撥付基本支出費、人員補貼經(jīng)費，享受非營利組織的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。在轉(zhuǎn)企改制過程中引入各類投資主體，根據(jù)實際情況采取國有獨資、混合所有制、私營等多種經(jīng)營形式。在轉(zhuǎn)企改制單位建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過控股、參股、收購、兼并等方式推進公司制股份制改革，構(gòu)建自主靈活、適應(yīng)市場競爭的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度、薪酬福利制度等經(jīng)營管理機制。
公益類事業(yè)單位改革堅持去營利性，回歸公益服務(wù)本位，創(chuàng)造條件提高財政保障水平。公益一類事業(yè)單位原則上禁止投資辦企業(yè)，禁止開展競爭性經(jīng)營活動，將精力聚焦到公益服務(wù)主責(zé)主業(yè)上。針對公益二類事業(yè)單位高等院校下屬企業(yè)事企不分、監(jiān)管缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、資本運營效率不高等問題，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校所屬企業(yè)體制改革的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕42號），明確要求高校脫鉤剝離與教學(xué)科研主業(yè)無關(guān)的企業(yè)，對確需保留與教學(xué)科研主業(yè)相關(guān)的企業(yè)，由高校成立資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一管理，納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。針對公益一類事業(yè)單位基層公共衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)長期存在的激勵水平較低、人才流失嚴重等問題，一些地方探索試點“公益一類保障、公益二類績效管理”改革。[10]“公益一類保障、公益二類績效管理”運行保障模式一方面全額保障事業(yè)單位公用經(jīng)費、業(yè)務(wù)經(jīng)費、離退休人員和在職人員經(jīng)費、基本建設(shè)支出，另一方面支持基層公共衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)在完成公益性服務(wù)的前提下向社會提供技術(shù)服務(wù)，所得收入扣除成本性支出后用于人員獎勵。
�。ㄈ┲厮懿季纸Y(jié)構(gòu)：精簡優(yōu)化協(xié)同高效
事業(yè)單位由黨委政府及其部門興辦，布局結(jié)構(gòu)存在總體規(guī)模過大、部門行業(yè)條塊分割、單個事業(yè)單位“小散弱”等突出問題。相比于設(shè)立黨政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，設(shè)立事業(yè)單位審批相對寬松，在嚴格控制行政機構(gòu)人員編制條件下，各級黨政部門均設(shè)立了大量事業(yè)單位為機關(guān)履行職能提供支持保障服務(wù)。我國事業(yè)單位總體數(shù)量達110多萬個、從業(yè)人員3000多萬人，[11]相比于黨政機關(guān)和公務(wù)員數(shù)量，事業(yè)單位機構(gòu)和人員規(guī)模過大。事業(yè)單位在不同層級、行業(yè)、部門和城鄉(xiāng)之間分布不均，事業(yè)單位部門化的條塊分割效應(yīng)明顯，機構(gòu)人員編制難以跨層級、跨區(qū)域、跨部門統(tǒng)籌調(diào)劑使用。一些地方黨政機關(guān)設(shè)置的事業(yè)單位職責(zé)劃分過細、人員規(guī)模過小，有的政府部門一個機關(guān)內(nèi)設(shè)處室對應(yīng)一個事業(yè)單位，有的事業(yè)單位職能已經(jīng)弱化或劃轉(zhuǎn)到其他部門，但未及時辦理注銷手續(xù)成為“僵尸”機構(gòu)。
黨的十九屆三中全會以來，深化事業(yè)單位改革試點遵循精簡優(yōu)化協(xié)同高效原則，大規(guī)模優(yōu)化整合、精簡壓縮事業(yè)單位數(shù)量，對服務(wù)對象趨同、服務(wù)方式相似、職責(zé)任務(wù)相近的事業(yè)單位實施跨部門整合。優(yōu)化重組干部教育培訓(xùn)、宣傳思想文化、機關(guān)事務(wù)管理、數(shù)據(jù)和信息化建設(shè)、檢驗檢測等領(lǐng)域職責(zé)分散的事業(yè)單位，組建黨委政府直屬事業(yè)單位，實現(xiàn)資源力量整合。整合撤并部門下屬事業(yè)單位，按照綜合設(shè)置、集成服務(wù)、協(xié)同高效的原則，將為機關(guān)提供技術(shù)支持和業(yè)務(wù)輔助等支持保障的多個同類事業(yè)單位整合為一個機構(gòu)，與機關(guān)統(tǒng)籌管理。規(guī)范為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位名稱，一般不再使用“委、辦、局、處”字樣。對除學(xué)校、醫(yī)院外的公益類事業(yè)單位根據(jù)服務(wù)對象和職責(zé)關(guān)系歸類設(shè)置，提高事業(yè)單位社會公益服務(wù)質(zhì)量。打破事業(yè)單位部門所有、層層設(shè)置的慣例，在交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護、住房公積金等領(lǐng)域探索設(shè)置區(qū)域性分支機構(gòu)。調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局，根據(jù)地方中心工作、區(qū)域特色因地制宜組建服務(wù)重大改革、重大任務(wù)的事業(yè)單位，通過優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置解決實踐遇到的新問題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題、人民群眾急難愁盼問題。
統(tǒng)籌優(yōu)化事業(yè)單位編制資源，推動事業(yè)單位編制管理體制機制創(chuàng)新。2013年中央編委明確提出事業(yè)編制總量只減不增，調(diào)控中央各部門下屬事業(yè)單位編制規(guī)模，鎖定地方事業(yè)編制基數(shù)，全國事業(yè)編制總量快速增長趨勢放緩。在事業(yè)編制總量只減不增的條件下，經(jīng)濟社會快速發(fā)展和日益增長的公益服務(wù)需求對盤活現(xiàn)有編制存量、創(chuàng)新編制管理服務(wù)提出了新要求。[12]一些地區(qū)探索建立編制周轉(zhuǎn)池制度，按照省級統(tǒng)籌、重點保障、動態(tài)管理、周轉(zhuǎn)使用的規(guī)則，破解事業(yè)單位有編不用和無編可用的結(jié)構(gòu)性矛盾，有力推動高等院校、科研機構(gòu)和公立醫(yī)院吸引高層次人才。[13]合理確定不同類型事業(yè)單位編制規(guī)模，精簡收回一定比例的空編，重點保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)科研、公共文化等重點領(lǐng)域用編需求。轉(zhuǎn)變公益服務(wù)供給理念認識，減少政府大包大攬，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，政府采取購買服務(wù)方式滿足人民群眾多元化需求。
三、現(xiàn)實困境：事業(yè)單位改革進程中的深層次矛盾問題
新時代事業(yè)單位改革取得了積極成效，但改革進程中也暴露出一系列深層次矛盾問題，有待進一步解決�；诟黝I(lǐng)域、各類型事業(yè)單位調(diào)研訪談和內(nèi)部資料分析，當(dāng)前事業(yè)單位改革主要存在六個方面矛盾問題。
（一）不同類型（領(lǐng)域）事業(yè)單位改革推進成效不均衡
黨的十八大以來，行政類、經(jīng)營類和公益類事業(yè)單位分類開展改革試點并取得積極進展，但也應(yīng)當(dāng)看到不同類型、不同領(lǐng)域事業(yè)單位改革推進成效不盡均衡。經(jīng)營類事業(yè)單位改革基本完成，絕大多數(shù)經(jīng)營類事業(yè)單位平穩(wěn)實施轉(zhuǎn)企改制，小部分缺乏市場競爭能力的事業(yè)單位注銷清算，事業(yè)單位不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動成為社會共識。值得注意的是，一些事業(yè)單位本級雖然不承擔(dān)經(jīng)營職能，但因各種原因仍然保留二級單位辦的企業(yè)，事業(yè)單位去營利性改革穿透性不足。承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革成效顯著，在2013年、2018年、2023年三次集中性機構(gòu)改革中，中央和省級事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能逐步劃歸相關(guān)行政機關(guān)，不再承擔(dān)行政決策、行政許可、行政監(jiān)督等職能。但基層黨政機關(guān)和事業(yè)單位政事不分問題仍未徹底解決，承擔(dān)行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位數(shù)量較多，在行政編制總量只減不增的約束條件下難以轉(zhuǎn)設(shè)為行政機構(gòu)。地方一些黨政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政編制人員和事業(yè)編制人員混編混崗問題突出，兩類人員在職責(zé)履行、薪酬福利、晉升通道等方面存在現(xiàn)實矛盾，至今尚未探索形成行之有效的改革方案。公益類事業(yè)單位改革進展不一，公益一類、公益二類事業(yè)單位財政保障力度加大、公益屬性強化，但占事業(yè)單位總量和編制較多的學(xué)校、公立醫(yī)院未納入改革范圍。深化事業(yè)單位改革試點省份對主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位實施大規(guī)模優(yōu)化整合，精簡了事業(yè)單位數(shù)量。由于2020年新一輪事業(yè)單位改革試點省份僅9個，其他非試點省份事業(yè)單位仍面臨總量過多、城鄉(xiāng)行業(yè)分布不均、機構(gòu)職能“小散弱”等結(jié)構(gòu)性矛盾。
�。ǘ┎糠謪⒐芾眍愂聵I(yè)單位改革方向不明確
參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位是事業(yè)單位中的特殊類型，其制度設(shè)計的合法性與合理性始終存在不同認識，改革方向尚不明確。參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位起源于2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）實施。《公務(wù)員法》實施方案附件五“參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的單位審批辦法”，對事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理的審批程序作出明確規(guī)定。參公管理的初衷是為了解決《公務(wù)員法》實施后一些根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位人員規(guī)范管理問題，[14]例如銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會因歷史原因設(shè)置為事業(yè)單位，履行金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，其工作人員應(yīng)當(dāng)參照《公務(wù)員法》統(tǒng)一管理。2006年版、2019年版《公務(wù)員法》均明確規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。這一條款指的是工作人員參照公務(wù)員法管理，而非事業(yè)單位機構(gòu)參照管理。然而，在實際操作過程中，參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的單位審批辦法，將《公務(wù)員法》規(guī)定的“事業(yè)單位工作人員參公管理”，調(diào)整為事業(yè)單位整體列入?yún)⒄展芾矸秶�，事實上擴大了參公管理的內(nèi)涵外延，參照管理的對象由人員變?yōu)閱挝�，參照公�?wù)員法管理在實踐中異化為參照黨政機關(guān)管理。
經(jīng)過近二十年發(fā)展，參公管理類事業(yè)單位主要包括兩種類型：一是因歷史原因和法律法規(guī)授權(quán)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，如中國地震局、中國氣象局和基層行政執(zhí)法機構(gòu)；二是不承擔(dān)公共事務(wù)管理職能但因特殊原因納入?yún)⒐芾矸秶氖聵I(yè)單位，如各級黨校（行政學(xué)院）、各級政府發(fā)展研究中心、一些黨政機關(guān)下屬的為其提供業(yè)務(wù)支持保障的事業(yè)單位等。承擔(dān)行政職能的參公管理事業(yè)單位改革方向明確，按照政事分開原則將行政職能逐步劃轉(zhuǎn)至行政機關(guān)。第二類因特殊原因納入?yún)⒐芾矸秶氖聵I(yè)單位改革方向尚不明確，在管理上面臨許多體制機制難題。根據(jù)規(guī)定，參公管理事業(yè)單位不實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資、獎金等人事管理制度。然而，實踐中參公管理事業(yè)單位既有參公管理人員也有事業(yè)編制專業(yè)技術(shù)人員，在薪酬福利、人事管理、監(jiān)督考核等方面出現(xiàn)了“一個單位、兩種體制”現(xiàn)象。中央黨史和文獻研究院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等從事社會科學(xué)研究的事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)部門全員參公管理，專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)發(fā)展通道受限① 。2008年，廣東省為了穩(wěn)定疾控人員隊伍，對省級疾控中心以及韶關(guān)、東莞、湛江等地級市疾控中心實行了參公管理試點，實現(xiàn)了人員經(jīng)費財政全額保障，有利于穩(wěn)定基層人員隊伍，但參公管理體制對于中高級職稱專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)發(fā)展缺乏吸引力，不利于事業(yè)單位提升專業(yè)技術(shù)能力① 。上述不承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)按照政事分開原則調(diào)整為公益類事業(yè)單位，不再實行參照管理，尚未明確改革方向。
（三）中央部委與地方事業(yè)單位改革進展不協(xié)同
新時代三次集中性機構(gòu)改革推動黨和國家機構(gòu)職能體系實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，超過80家中央部委單位涉及機構(gòu)職能調(diào)整。在三次機構(gòu)改革中，中央部委下屬的事業(yè)單位改革相對滯后，仍存在事業(yè)單位數(shù)量過多、變相承擔(dān)行政職能等突出問題。有的部委歷史悠久，長期以來累積設(shè)置的事業(yè)單位數(shù)量過多，甚至出現(xiàn)了內(nèi)設(shè)機構(gòu)與事業(yè)單位數(shù)量相近的情況。有的部委經(jīng)由機構(gòu)改革重組整合設(shè)立，內(nèi)設(shè)機構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)流程歸并設(shè)置，原本隸屬于多個部委的同類事業(yè)單位轉(zhuǎn)隸后仍保持獨立機構(gòu)設(shè)置，未進行實質(zhì)性機構(gòu)職能整合② 。有的部委承擔(dān)新職能、新職責(zé)多，因新增內(nèi)設(shè)機構(gòu)和行政編制審批難度較大，轉(zhuǎn)而申請設(shè)立新的事業(yè)單位，變相承擔(dān)行政職能③ ，政策制定、項目執(zhí)行、督查評估、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等事務(wù)性工作由事業(yè)單位實際履行職責(zé)或提供工作底稿，以部委及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義對外公布實施。一些部委內(nèi)設(shè)機構(gòu)向部屬事業(yè)單位大量借調(diào)人員參與日常工作，有的部委實有行政編制數(shù)與各類借調(diào)人員數(shù)量比例接近一比一④，借調(diào)人員管理缺乏制度規(guī)范，加重了下級事業(yè)單位負擔(dān)。
（四）事業(yè)單位管辦分離改革仍需探索可行方案
根據(jù)分類推進事業(yè)單位改革部署，山西、上海、浙江、廣東、重慶等省市按照政事分開、管辦分離原則試點建立公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，在醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域探索了各種類型的理事會、管委會模式。但上述試點的改革成效有待觀察。實踐中，不少地方事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)名存實亡。究其原因，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計未能滿足制度運行實際需要，出現(xiàn)了改革“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。長期以來，政府主管部門與公益類事業(yè)單位的關(guān)系沒有理順，政府干預(yù)過多與有效監(jiān)管不足并存，事業(yè)單位缺乏治理自主權(quán)，內(nèi)部運行機制僵化、行政化色彩濃厚。各地試點探索的改革方案按照決策監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的制度設(shè)計，試圖在政府主管部門與事業(yè)單位之間建立中間管理機構(gòu)，由政府主管部門履行監(jiān)督權(quán)，理事會（管委會）履行決策權(quán)，由事業(yè)單位管理層履行執(zhí)行權(quán)。但這種制度設(shè)想在實踐中出現(xiàn)了“水土不服”。例如，針對公立醫(yī)院管辦分離改革，北京、深圳、成都、無錫等地組建醫(yī)院管理局，根據(jù)市政府授權(quán)負責(zé)履行市屬醫(yī)院的興辦職責(zé)。截至2024年，除北京仍保留事業(yè)單位醫(yī)院管理中心外，其他城市的醫(yī)院管理局職責(zé)大多并入衛(wèi)健委。醫(yī)院管理局作為政府衛(wèi)生部門與公立醫(yī)院之間的中間管理機構(gòu)，并未實現(xiàn)真正意義上的管辦分離，反而增加了管理部門和工作流程。此外，一些公立學(xué)校、公共文化機構(gòu)等事業(yè)單位也探索建立了各種類型的管委會（理事會）。[15]這些中間管理機構(gòu)在事業(yè)單位治理中作用發(fā)揮不明顯，根本原因是與政府主管部門職責(zé)劃分不清，在管理上“疊床架屋”，徒增運行成本。事業(yè)單位管辦分離改革的大方向是正確的，公益類事業(yè)單位不是黨政機關(guān)，職能履行的公益性、專業(yè)性、技術(shù)性、服務(wù)性特點鮮明，不應(yīng)簡單套用黨政機關(guān)運行管理模式，但如何構(gòu)建符合公益類事業(yè)單位自身特點的管辦分離改革方案仍需進一步探索。一些地區(qū)推進事業(yè)單位去行政化改革，取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院的行政級別，不再明確事業(yè)單位機構(gòu)規(guī)格，但實際上事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員仍然參照同級別黨政干部管理① 。
�。ㄎ澹┦聵I(yè)單位改革配套政策不完善
2011年，中央分類推進事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度正式建立，具體工作由中央編辦承擔(dān)。事業(yè)單位改革涉及行業(yè)多、觸及利益深，需要財政、人力資源和社會保障部門以及各行業(yè)主管部門制定配套政策給予支持。然而，一些配套政策“不配套”，地方因財力等原因執(zhí)行政策不到位，導(dǎo)致事業(yè)單位改革面臨“中梗阻”。例如，在事業(yè)單位分類政策方面，由不同部門主導(dǎo)的按照社會功能分類和按照財政保障程度分類兩種方式并存，公益一類、公益二類與財政全額撥款、差額撥款、自收自支等類別如何對應(yīng)在實踐中較為模糊。財政保障支持方面，一些地方實施分類改革后公益一類、公益二類財政保障沒有做到應(yīng)保盡保，政府給予公益二類事業(yè)單位的經(jīng)費補助不足，政府購買服務(wù)支持力度較弱。事業(yè)單位人事制度改革方面，崗位管理、聘用制度等已全面實施，但能上能下、能進能出、充滿活力的用人機制仍有待完善，事業(yè)單位績效考核和獎懲制度的科學(xué)化規(guī)范化水平需要進一步提升。[16]收入分配政策方面，除高校、醫(yī)院外，其他類型事業(yè)單位的有效激勵機制仍不健全，欠發(fā)達地區(qū)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才流失問題依然突出。養(yǎng)老保險政策方面，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的參保對象為事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，一些高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位多年未增加編制，因發(fā)展需要聘用了大量編外人員，這些編外人員無法正常參保。此外，教育、科技、衛(wèi)生、宣傳思想文化等事業(yè)單位相對集中的領(lǐng)域，行業(yè)體制改革有其自身邏輯和改革目標(biāo)，與事業(yè)單位改革的普遍性邏輯不完全一致，甚至產(chǎn)生沖突。2020年中央編辦撤銷內(nèi)設(shè)機構(gòu)事業(yè)單位改革局，保留事業(yè)單位登記管理局，事業(yè)單位改革牽頭推動力量一定程度上有所削弱。
�。┦聵I(yè)單位黨的建設(shè)存在“寬松軟”問題
從近年來紀檢監(jiān)察、巡視巡察、審計監(jiān)督等情況反饋看，事業(yè)單位黨的建設(shè)存在“寬松軟”問題。有的事業(yè)單位黨組織虛化、弱化、邊緣化，對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制理解把握不到位，政治意識較為淡薄。有的事業(yè)單位黨組織發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用不足，黨組織負責(zé)人與行政主要負責(zé)人職權(quán)劃分不清，黨組織功能缺位與越位現(xiàn)象同時存在。一些事業(yè)單位在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面風(fēng)險隱患突出，“三重一大”事項決策規(guī)則不健全，財務(wù)薪酬管理制度不規(guī)范，執(zhí)行民主集中制和干部選拔任用有關(guān)規(guī)定不到位，違紀違法問題時有發(fā)生。有的事業(yè)單位因類別性質(zhì)歸屬、多種人員編制等客觀原因，在執(zhí)行因公出國、財務(wù)薪酬、人員兼職等規(guī)定方面存在“一刀切”問題，一定程度上影響了事業(yè)單位職能正常履行和專業(yè)技術(shù)人員工作積極性。
四、優(yōu)化路徑：構(gòu)建適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的事業(yè)單位治理體系
習(xí)近平總書記在二十屆中央機構(gòu)編制委員會第一次會議上的講話中明確指出，堅持把健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的機構(gòu)職能體系和體制機制作為新時代機構(gòu)編制工作的中心任務(wù)。[17]事業(yè)單位是黨和國家機構(gòu)職能體系的重要組成部分，新一輪全面深化改革要將持續(xù)推進事業(yè)單位改革作為重要任務(wù)，解決人民群眾普遍關(guān)切的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等民生問題背后的體制機制問題，構(gòu)建適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的事業(yè)單位治理體系，努力實現(xiàn)事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能配置更加優(yōu)化、體制機制更加完善、運行管理更加高效。
�。ㄒ唬C構(gòu)設(shè)置：堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，全面實施事業(yè)單位重塑性改革
系統(tǒng)總結(jié)推廣深化事業(yè)單位改革試點地區(qū)的做法經(jīng)驗，分批有序向全國推廣。調(diào)整優(yōu)化省市縣三級事業(yè)單位數(shù)量結(jié)構(gòu)，根據(jù)工作領(lǐng)域和工作對象大幅整合編制過少、職責(zé)不飽和、功能弱化的事業(yè)單位，將綜合設(shè)置、規(guī)模較大的事業(yè)單位由部門管理調(diào)整為由黨委政府直屬管理。對黨委政府部門下屬的事業(yè)單位實施限額管理，省級市級黨政部門下屬的事業(yè)單位不超過機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的三分之一，縣（區(qū)）黨政部門下屬的事業(yè)單位原則上不超過1個。統(tǒng)籌省市縣三級公益類事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置，根據(jù)行業(yè)特點和受益范圍采取縱向全系統(tǒng)整合、橫向跨部門整合等多種改革模式，在有效保證公益服務(wù)質(zhì)量水平的同時進一步壓減事業(yè)單位法人數(shù)量。根據(jù)中長期人口規(guī)模變化趨勢和地方公共服務(wù)需求特點，前瞻性謀劃幼兒園、中小學(xué)、職業(yè)院校和公立醫(yī)院布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。全面完成經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，統(tǒng)一納入地方國有資本監(jiān)管范圍。
加快推進中央部委下屬的事業(yè)單位改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配、精干高效的機關(guān)職能支持保障體系。部委下屬的事業(yè)單位設(shè)置應(yīng)當(dāng)聚焦主責(zé)主業(yè)，將機構(gòu)編制資源重點投向輔助決策、優(yōu)化執(zhí)行、技術(shù)支撐等方面，從嚴從緊設(shè)置非業(yè)務(wù)類事業(yè)單位。對歷次機構(gòu)改革中轉(zhuǎn)隸的事業(yè)單位加大機構(gòu)整合力度，同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域綜合設(shè)置一個事業(yè)單位，可對應(yīng)地為多個職能司局提供技術(shù)支持服務(wù)。厘清部委內(nèi)設(shè)機構(gòu)與事業(yè)單位的職責(zé)關(guān)系，科學(xué)制定政事權(quán)責(zé)清單，強化事業(yè)單位技術(shù)支持服務(wù)導(dǎo)向，禁止內(nèi)設(shè)機構(gòu)因人員編制不足、職能轉(zhuǎn)變不到位將自身職責(zé)轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位。深化機關(guān)后勤服務(wù)體制改革，推廣退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局等新組建機構(gòu)由機關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一提供綜合后勤服務(wù)的經(jīng)驗，減少部委下屬的機關(guān)事務(wù)管理事業(yè)單位數(shù)量。整合設(shè)置承擔(dān)政策研究、教育培訓(xùn)、國際交流等職責(zé)的事業(yè)單位，打造智庫型培訓(xùn)研究機構(gòu)。提高網(wǎng)絡(luò)信息化、新聞出版?zhèn)鞑ヮ愂聵I(yè)單位履職效能，對內(nèi)加強機關(guān)事務(wù)智能化運行保障，對外擴大部委的行業(yè)輻射力和綜合影響力。
�。ǘ┞毮芘渲茫壕劢构娣⻊�(wù)職能，實施具有政事分開、事企分開的穿透性改革
從理論上準確區(qū)分公共事務(wù)管理職能和公益服務(wù)職能的內(nèi)涵外延，明確公共事務(wù)管理職能由黨政機關(guān)履行，公益服務(wù)職能由事業(yè)單位履行。在中國語境中，黨政機關(guān)承擔(dān)的公共事務(wù)管理職能突出管理屬性，主要包括黨的全面領(lǐng)導(dǎo)職能，法律法規(guī)設(shè)定的行政管理職權(quán)，如行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決，跨區(qū)域跨領(lǐng)域跨部門的綜合協(xié)調(diào)職能等。事業(yè)單位承擔(dān)的公益服務(wù)職能突出服務(wù)屬性，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、就業(yè)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及為黨政機關(guān)履行公共事務(wù)管理職能提供的專業(yè)技術(shù)支持服務(wù)。政事分開改革的關(guān)鍵，是要讓黨政機關(guān)和事業(yè)單位的職能各自歸位，盡可能減少職能重疊，黨政部門不得將公共事務(wù)管理職能委托給事業(yè)單位履行。堅決糾治一些地方黨政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置事業(yè)科、事業(yè)股的不規(guī)范問題，制定黨政機關(guān)內(nèi)部政事職責(zé)清單，優(yōu)化政事職能銜接流程。進一步規(guī)范事業(yè)單位興辦企業(yè)行為，為機關(guān)提供支持服務(wù)保障職能的事業(yè)單位和公益一類事業(yè)單位原則上不得興辦企業(yè)，高等院校、新聞媒體等公益二類事業(yè)單位興辦企業(yè)參與市場經(jīng)營活動要區(qū)分公益職能和經(jīng)營職能邊界，不得偏離事業(yè)單位主責(zé)主業(yè)。事業(yè)單位興辦的企業(yè)要按照市場經(jīng)濟規(guī)律健全法人治理結(jié)構(gòu)，工作人員不使用事業(yè)編制。
�。ㄈw制機制：以理順關(guān)系為核心,增強事業(yè)單位改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性
理順黨政機關(guān)、參公管理事業(yè)單位、公益類事業(yè)單位之間的關(guān)系，不再新設(shè)參公管理事業(yè)單位，統(tǒng)籌各類機構(gòu)編制資源，實施參公管理事業(yè)單位專項改革。嚴格按照《公務(wù)員法》規(guī)定，明確參照公務(wù)員法管理是機關(guān)事業(yè)單位的人事管理政策，不再作為機構(gòu)設(shè)立審批的機構(gòu)編制管理政策。承擔(dān)公益服務(wù)職能和為黨政機關(guān)提供技術(shù)服務(wù)的事業(yè)單位不再參照公務(wù)員法管理，將一些地區(qū)的疾病預(yù)防控制中心、黨史文獻研究機構(gòu)、發(fā)展研究中心等參公單位調(diào)整為公益一類事業(yè)單位，在財政全額保障運行經(jīng)費基礎(chǔ)上全面施行事業(yè)單位人事管理體制，著力提升事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)技術(shù)水平。中國氣象局、中國地震局等國務(wù)院參公管理事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照政事職能分離原則，將主要承擔(dān)行政管理職能的機構(gòu)調(diào)整為行政機關(guān)，承擔(dān)氣象、預(yù)警預(yù)報等基礎(chǔ)性、公益性技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)明確為公益類事業(yè)單位。地方政府在高新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)置的各類管委會機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為派出機關(guān)，使用行政編制，在完成階段性任務(wù)后與屬地政府部門合署辦公。加強地方財政對公益一類事業(yè)單位事業(yè)費、人頭費保障，避免事業(yè)單位因財政保障力度不足轉(zhuǎn)而爭取參公管理，混淆事業(yè)單位性質(zhì)和職能定位。加大對公益二類事業(yè)單位財政補貼和政府購買服務(wù)支持力度，同時給予更加靈活寬松的績效收入分配政策傾斜，提高事業(yè)單位對中高級專業(yè)技術(shù)人才的吸引力。全面推廣事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升改革試點經(jīng)驗，拓寬事業(yè)單位管理人員職業(yè)發(fā)展通道，充分發(fā)揮職員等級晉升的正向激勵作用。加強事業(yè)單位改革與教育、科技、衛(wèi)生、宣傳思想文化領(lǐng)域行業(yè)體制改革的銜接配合，確保關(guān)聯(lián)性改革協(xié)同聯(lián)動、系統(tǒng)集成，推動事業(yè)單位改革形成總體效應(yīng)、取得總體效果。
（四）運行管理：堅持管辦分離原則，健全事業(yè)單位法人治理框架
深化事業(yè)單位管辦分離改革，關(guān)鍵在于理順政府主管部門與事業(yè)單位的關(guān)系，賦予事業(yè)單位法人更多自主權(quán)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，為事業(yè)單位依法依章程治理提供堅強政治保證。事業(yè)單位運行管理的基本框架體系由機構(gòu)職能編制規(guī)定、政事權(quán)限清單和章程三部分組成。事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制規(guī)定(“三定”規(guī)定)是事業(yè)單位運行和依法履職、提供公益服務(wù)的基本依據(jù)。編制事業(yè)單位“三定”規(guī)定要突出事業(yè)單位的公益屬性和功能定位，準確清晰描述事業(yè)單位所承擔(dān)的主要任務(wù)、基本職責(zé)和履職方式。制定政事權(quán)限清單要根據(jù)不同事業(yè)單位性質(zhì)和職能定位，分類梳理政府主管部門與事業(yè)單位的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府主管部門承擔(dān)行政決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等職權(quán)，事業(yè)單位承擔(dān)技術(shù)支撐、專業(yè)服務(wù)、項目運營等職權(quán)，建立政事職能權(quán)限既適當(dāng)分離又高效協(xié)同的工作流程。章程是事業(yè)單位法人內(nèi)部管理運行的基本準則，要在章程中明確寫入黨組織的設(shè)置形式、地位功能和發(fā)揮作用的途徑程序等內(nèi)容，加強民主管理和監(jiān)督機制建設(shè)。以高等院校、公立醫(yī)院為代表的實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位，黨組織在事業(yè)單位治理中發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，支持行政主要領(lǐng)導(dǎo)人依法依規(guī)獨立負責(zé)地行使職權(quán)。實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位，黨組織按照參與決策、推動發(fā)展、監(jiān)督保障的要求，在事業(yè)單位治理中充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。根據(jù)不同行業(yè)、不同類型事業(yè)單位特點和實際工作需要，按照高素質(zhì)專業(yè)化要求選優(yōu)配強事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，提高事業(yè)單位履職盡責(zé)的專業(yè)化水平。
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[基金項目]中共中央黨校（國家行政學(xué)院）2023年重大理論和現(xiàn)實問題專項“深化黨和國家機構(gòu)改革研究”。
[作者簡介] 張克，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部（電子政務(wù)研究中心）副教授、碩士生導(dǎo)師，新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校（行政學(xué)院）公共管理教研部副主任（援疆）。
�、俪鲎怨P者的系列訪談記錄，編號DSW-01、GYZ-01。
�、俪鲎怨P者的系列訪談記錄，編號GJK-04、DJK-01。
�、�2016年中共人力資源和社會保障部黨組關(guān)于專項巡視整改情況的通報披露，人事部和勞動保障部合并組建后，22家直屬事業(yè)單位中科研院所6家、培訓(xùn)中心4家、報社2家，相關(guān)機構(gòu)重疊、職能交叉。
�、鄢鲎怨P者的系列訪談記錄，編號FGW-01。
�、艹鲎怨P者的系列訪談記錄，編號ZZB-01、WHB-02。
�、俪鲎怨P者的系列訪談記錄，編號ZZB-03、RSJ-01。
