汪波 周其鑫

　　[摘要]市域治理作為省域治理與縣域治理之間的樞紐，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著日益重要的承上啟下功能�！癟OE-SC”框架在“TOE”（技術(shù)、組織、環(huán)境）框架的基礎(chǔ)之上融入了黨建引領(lǐng)與制度規(guī)范雙重因素，從而形成更具本土性的分析框架，以從宏觀層面上把握中國(guó)特色市域社會(huì)治理的整體邏輯。在此框架之下，黨建引領(lǐng)、生態(tài)重塑、技術(shù)賦能、組織優(yōu)化與制度規(guī)范共同構(gòu)成了中國(guó)特色市域社會(huì)治理場(chǎng)域相互耦合的知識(shí)譜系。

　　[關(guān)鍵詞] 市域社會(huì)治理；TOE-SC；黨建引領(lǐng)；制度規(guī)范

　　[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453（2024）05-0004-08

　　一、研究背景與文獻(xiàn)綜析

　　新時(shí)代背景下，國(guó)家治理體系表現(xiàn)為國(guó)家治理、省域治理、市域治理、縣域治理與鄉(xiāng)村治理縱向交織而構(gòu)成的立體治理結(jié)構(gòu)。在中國(guó)上下五千年文明史中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)性的生產(chǎn)方式，馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，這一生產(chǎn)方式必然導(dǎo)致國(guó)家上層建筑的治理重心在于縣域治理。縣域治理作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心場(chǎng)域成為國(guó)家治理的基石，“郡縣治，天下安”構(gòu)成了農(nóng)業(yè)時(shí)代社會(huì)治理的中心命題。伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速發(fā)展（如圖1）與信息化的縱深推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)已從鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)。城市與城市群，已成為市民生活的核心場(chǎng)域。與之相適應(yīng)，市域治理作為省域治理與縣域治理之間的樞紐，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著日益重要的承上啟下功能。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間�！盵1]黨的十九屆四中全會(huì)指出，要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”。[2]國(guó)家頂層設(shè)計(jì)不僅為市域社會(huì)治理實(shí)踐提供了行動(dòng)指南，而且同時(shí)要求市域社會(huì)治理在學(xué)術(shù)理論層面作出系統(tǒng)性回應(yīng)。

　　發(fā)軔于國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境的市域社會(huì)治理在理論與實(shí)踐層面正成為重要的議題。文獻(xiàn)回顧遵循“內(nèi)涵—困境—發(fā)展”的線索。首先，市域社會(huì)治理的內(nèi)涵界定受到公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、城市學(xué)諸多學(xué)科的共同關(guān)注。已有研究對(duì)于市域社會(huì)的空間范疇存在一定學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，但總體而言，市域社會(huì)治理可被理解為在城市行政區(qū)劃范疇之內(nèi)開(kāi)展的公共治理行為，“是一種聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的新型基層治理樣態(tài)”。[3]其次，市域社會(huì)治理的困境檢視。市域社會(huì)治理面臨的主要困境聚焦理念的路徑依賴、概念的認(rèn)知局限、綜合治理與源頭治理等能力的不足、[4]城市更新中的生態(tài)矛盾以及治理資源的供需張力等。[5]最后，市域社會(huì)治理的發(fā)展與展望。學(xué)術(shù)討論立足于專業(yè)化、智能化、法治化以及現(xiàn)代化話語(yǔ)導(dǎo)向，逐漸形成了數(shù)字化改革的有效賦能、[6]多主體聯(lián)動(dòng)的組織變革、[7]多樣態(tài)復(fù)合的機(jī)制優(yōu)化[8]等觀點(diǎn)，為市域社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了學(xué)術(shù)方案。縣域社會(huì)治理向市域社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變不僅是治理層級(jí)的梯度遞增，而且是治理話語(yǔ)的系統(tǒng)性升級(jí)。既有研究圍繞市域社會(huì)治理的內(nèi)涵、困境與路徑等展開(kāi)了較為翔實(shí)的探討，對(duì)于把握市域社會(huì)治理的理論輪廓作出了相應(yīng)貢獻(xiàn)。當(dāng)前，隨著市域治理實(shí)踐向縱深推進(jìn)，需要立足于市域情境，從宏觀視野對(duì)市域社會(huì)治理進(jìn)行系統(tǒng)性把握，建構(gòu)出中國(guó)特色市域社會(huì)治理的學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系。

　　二、TOE-SC框架：中國(guó)特色市域社會(huì)治理的宏觀分析框架

　　概念是社會(huì)科學(xué)研究的基本元素，核心概念的界定是理論研究的前提。概念的清晰界定不僅要兼顧內(nèi)涵與外延兩個(gè)維度，而且要結(jié)合治理情境的動(dòng)態(tài)演化�！鞍咽杏蛏鐣�(huì)治理現(xiàn)代化作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口來(lái)抓，發(fā)揮“五治”作用，以政治強(qiáng)引領(lǐng)、以法治強(qiáng)保障、以德治強(qiáng)教化、以自強(qiáng)強(qiáng)活力、以智治強(qiáng)支撐，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。[9]這一概念通過(guò)政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)諸多學(xué)科的多角度學(xué)術(shù)闡釋，逐漸形成了一個(gè)內(nèi)涵與外延、邊界相對(duì)豐富的學(xué)術(shù)概念�；�于學(xué)術(shù)界對(duì)市域社會(huì)治理的概念界定，以及中央關(guān)于市域社會(huì)治理的一系列重要論述，本研究將市域社會(huì)治理界定為，在市域空間范疇中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的愿景催化下，借助數(shù)字信息技術(shù)的賦能，融合社區(qū)、企業(yè)與社會(huì)組織的多元力量，綜合運(yùn)用多元政策工具，展開(kāi)有效市域監(jiān)管與公共服務(wù)等一系列治理活動(dòng)。從市域社會(huì)治理的概念出發(fā)，借鑒當(dāng)前學(xué)術(shù)界較為成熟的TOE分析框架，結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行本土化調(diào)適，進(jìn)而形成中國(guó)特色市域社會(huì)治理的宏觀學(xué)術(shù)框架。

　　發(fā)軔于技術(shù)革命浪潮以及創(chuàng)新擴(kuò)散理論的TOE框架，為解釋組織行為創(chuàng)新提供了透視窗口。TOE框架起源于《技術(shù)創(chuàng)新的流程》一書(shū)中提出的治理框架，具體涵蓋了技術(shù)（Technology）、組織（Organization）與環(huán)境（Environment）三項(xiàng)核心要素，[10]其核心要義在于強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新行為的產(chǎn)生受技術(shù)的變革、組織的優(yōu)化以及內(nèi)外部環(huán)境的共同作用，三者之間并非彼此割裂，而是相互聯(lián)系、共同作用。TOE框架相繼應(yīng)用于企業(yè)創(chuàng)新與社會(huì)治理等領(lǐng)域，[11]逐漸演變成頗具影響力的解釋框架。

　　然而，理論框架的應(yīng)用需要結(jié)合具體情境，從而實(shí)現(xiàn)普適性與特殊性的統(tǒng)一。TOE框架對(duì)政府治理分析具有一定適用性，但存在較為明顯的“拿來(lái)主義”，缺少對(duì)TOE框架的本土化調(diào)適。中國(guó)特色的市域社會(huì)治理不僅需要數(shù)字技術(shù)的加持、組織的變革、對(duì)環(huán)境的適應(yīng)，而且深嵌于中國(guó)的土壤。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)全面推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。因此，本研究基于TOE框架的普遍性，結(jié)合中國(guó)情境進(jìn)行本土化調(diào)適，構(gòu)建形成“TOE-SC”框架（如圖2），以此透視中國(guó)情境下的市域社會(huì)治理。

　　市域社會(huì)治理作為國(guó)家治理的重要篇章，是一項(xiàng)統(tǒng)籌治理技術(shù)、治理理念、治理價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)與治理主體的系統(tǒng)工程�！癟OE-SC”是在“TOE”框架的基礎(chǔ)之上，融入了黨建引領(lǐng)（Party Building Guidance）與制度規(guī)范（Institutional Norms）雙重因素，從而形成更具本土性與更具解釋力的分析框架，以期從宏觀層面上把握中國(guó)特色市域社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯。從TOE-SC框架審視，黨建引領(lǐng)、生態(tài)重塑、技術(shù)賦能、組織優(yōu)化與制度規(guī)范共同構(gòu)成了中國(guó)特色市域社會(huì)治理的相互耦合的知識(shí)譜系。市域社會(huì)是超大規(guī)模的復(fù)雜系統(tǒng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是市域社會(huì)治理的統(tǒng)領(lǐng)。黨建引領(lǐng)之下各要素之間的交互作用，繪制出中國(guó)特色的市域社會(huì)治理圖景。

　　三、黨建引領(lǐng)：一體整合多元治理主體

　　新時(shí)代中國(guó)城市化進(jìn)程的加速發(fā)展正孕育出超大規(guī)模的城市群，使城市逐漸演變成一種更大規(guī)模的復(fù)雜生命體。有別于縣域社會(huì)治理，市域社會(huì)治理?yè)碛懈鼮榫��?xì)的治理層級(jí)、更為紛繁的治理事務(wù)與更為多元的治理主體�！奥�(lián)合活動(dòng)、互相依賴的工作過(guò)程的復(fù)雜化，正在取代個(gè)人的獨(dú)立活動(dòng)。但是，聯(lián)合活動(dòng)就是組織起來(lái)，而沒(méi)有權(quán)威能夠組織起來(lái)嗎？”[12]市域社會(huì)的復(fù)雜治理內(nèi)生性地需要具有統(tǒng)合力、組織力的組織，發(fā)揮多元主體之間的引領(lǐng)者與協(xié)調(diào)者的功能。發(fā)軔于頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的黨建引領(lǐng)，既是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理創(chuàng)新的源動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的組織保障。

　　市域社會(huì)治理實(shí)踐存在著行政場(chǎng)域“條”“塊”分割癥結(jié)、數(shù)據(jù)煙囪與主體間協(xié)同困境等一系列問(wèn)題，通過(guò)黨建引領(lǐng)有助于實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的秩序與活力。一方面，黨建引領(lǐng)在價(jià)值上塑造了主體協(xié)同觀。黨建引領(lǐng)依托黨的政治建設(shè)，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域有別于韋伯的科層制理性思維，建構(gòu)出理性與價(jià)值相統(tǒng)合的“話語(yǔ)池”，黨建引領(lǐng)的統(tǒng)合力在更高的認(rèn)識(shí)論與方法論層次上引導(dǎo)各部門(mén)達(dá)成共識(shí)。[13]另一方面，黨建引領(lǐng)在行動(dòng)上統(tǒng)合組織了政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體。馬克思強(qiáng)調(diào)聯(lián)合的集體行動(dòng)依賴于權(quán)威的組織，市域社會(huì)治理也是一種多主體聯(lián)合行動(dòng)的復(fù)雜系統(tǒng)，因而需要有權(quán)威力量進(jìn)行有效組織。黨建引領(lǐng)將涉及市域社會(huì)治理的多元主體進(jìn)行一體整合，塑造出多元協(xié)同的社會(huì)治理共同體。

　　例如，發(fā)軔于北京市某區(qū)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的創(chuàng)新改革，以實(shí)踐方案詮釋了黨建引領(lǐng)對(duì)于市域社會(huì)治理的驅(qū)動(dòng)功能�！按瞪趫�(bào)到”聚焦于破解市域社會(huì)治理中的基層治理難題，建構(gòu)出黨組織與基層治理交融的市域社會(huì)基層治理體系，其創(chuàng)新主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。一是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，北京市在市級(jí)層面由市委書(shū)記親自牽頭，在各區(qū)縣相繼成立由區(qū)委書(shū)記牽頭、區(qū)委專職副書(shū)記具體負(fù)責(zé)的工作專班，從制度層面確立了黨組織的統(tǒng)合作用。二是以一體化黨建為抓手，通過(guò)建立區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)三級(jí)黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，形成“需求、資源、項(xiàng)目”三項(xiàng)清單，發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合力，實(shí)現(xiàn)資源整合。三是深化黨政群共建，建立健全“黨委統(tǒng)籌、組織聯(lián)建、工作聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍聯(lián)合、服務(wù)聯(lián)辦、保障聯(lián)享、責(zé)任聯(lián)查”的黨群“一統(tǒng)六聯(lián)”工作機(jī)制。借助于黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，突破科層制執(zhí)行動(dòng)力衰減效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“條”“塊”統(tǒng)合，將管理部門(mén)與職能部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，匯聚社會(huì)治理合力。黨建引領(lǐng)將自上而下的行政模式與自下而上的自治模式有機(jī)聯(lián)通，既創(chuàng)造了更為穩(wěn)定的市域社會(huì)秩序，也激發(fā)了市域社會(huì)的發(fā)展活力。

　　四、生態(tài)重塑：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與韌性市域社會(huì)治理

　　行政生態(tài)學(xué)理論構(gòu)建了政府治理形態(tài)與社會(huì)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系函數(shù)與互動(dòng)規(guī)律，市域社會(huì)治理模式的演進(jìn)需漸進(jìn)地適應(yīng)市域社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化，建設(shè)與生態(tài)環(huán)境相匹配的本土化方案。當(dāng)前，城市化與信息化雙重浪潮正以疊加的方式重塑市域治理生態(tài)環(huán)境，使市域社會(huì)演變形成一種涵蓋變化性（Volatility）、復(fù)雜性（Complexity）、不確定性（Uncertainty）以及模糊性（Ambiguity）的“烏卡”（VUCA）形態(tài)。伴隨著城市化進(jìn)程，多元利益主體基于利益訴求在市域空間進(jìn)行復(fù)雜互動(dòng)，城市場(chǎng)域也成為各類風(fēng)險(xiǎn)的集聚池。

　　風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的市域治理聚焦于“作為現(xiàn)代化一部分的系統(tǒng)性地生產(chǎn)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和危害怎樣才能被避免、最小化”。[14]面向風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的市域社會(huì)治理需重新凝聚治理價(jià)值，強(qiáng)化市域社會(huì)的韌性治理，在事前強(qiáng)化預(yù)防型治理，在事中塑造多級(jí)并聯(lián)式風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。一方面，市域社會(huì)治理融入韌性價(jià)值取向，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)預(yù)防，強(qiáng)化城市的風(fēng)險(xiǎn)感知與預(yù)測(cè)能力，建構(gòu)更為敏捷的風(fēng)險(xiǎn)防治體系。中華文化歷來(lái)倡導(dǎo)“善除害者察其本，善理疾者絕其源”，主張未病先防與初病防變。城市政府可充分利用大數(shù)據(jù)與生成式人工智能(AIGC) 工具，建構(gòu)市域社會(huì)“全域感知、全程控制、全時(shí)響應(yīng)”的智能預(yù)警系統(tǒng)，依托數(shù)據(jù)挖掘與機(jī)器學(xué)習(xí)，對(duì)市域范疇內(nèi)海量治理信息進(jìn)行存儲(chǔ)、監(jiān)測(cè)、聚類、判斷、研析，形成不同等級(jí)的預(yù)警信號(hào)，并通過(guò)監(jiān)測(cè)調(diào)度平臺(tái)迅速傳導(dǎo)至城市基層治理單元。上海市某區(qū)作為全國(guó)第一批市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)，探索出大客流智慧管控的新模式，該模式基于數(shù)智技術(shù)對(duì)外灘等地區(qū)客流量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，依據(jù)人群聚集強(qiáng)度動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)民警配置，并根據(jù)人流變化權(quán)變地選擇疏導(dǎo)攔截、波次放行、單向循環(huán)等應(yīng)對(duì)策略，從而實(shí)現(xiàn)前傾式敏捷治理。

　　另一方面，塑造多級(jí)并聯(lián)式風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。復(fù)雜系統(tǒng)理論表明，伴隨著城市與城市群規(guī)模的擴(kuò)張，市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也同步呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)擴(kuò)張。復(fù)雜市域社會(huì)如同一艘由若干密封艙所構(gòu)成的航空母艦。城市治理中不僅要在縱向科層體系中發(fā)揮串連式傳導(dǎo)效能，而且要基于屬地管理塑造多級(jí)并聯(lián)式風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。每一層級(jí)皆應(yīng)成為風(fēng)險(xiǎn)壓力的減壓器，將風(fēng)險(xiǎn)管控置于基于屬地管理而形成的“密封艙”，從而避免風(fēng)險(xiǎn)的外溢效應(yīng)與漣漪效應(yīng)。重慶市某區(qū)作為“城市治理風(fēng)險(xiǎn)清單管理試點(diǎn)城市示范區(qū)”，基于城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患的梳理，形成城市風(fēng)險(xiǎn)清單，并利用大數(shù)據(jù)算法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)而形成“一張圖、一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制”的統(tǒng)一治理框架與“識(shí)別—評(píng)估—處置”閉環(huán)管理流程。市、區(qū)、街道與社區(qū)通過(guò)多級(jí)風(fēng)險(xiǎn)化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效保障市域社會(huì)安全穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　五、技術(shù)賦能：孿生性、智慧性與敏捷性復(fù)合的數(shù)字市域社會(huì)治理形態(tài)

　　伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、生成式人工智能等信息技術(shù)的迭代更新，數(shù)字技術(shù)的廣泛嵌入與深度賦能為社會(huì)治理貢獻(xiàn)了技術(shù)方案，成為促進(jìn)市域社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的重要因素。信息技術(shù)的迭代發(fā)展使市域治理領(lǐng)域的理論與實(shí)踐工作者重新審視技術(shù)的特性以及技術(shù)賦能市域社會(huì)治理的路徑。信息技術(shù)具備穿透性、清晰性、聚合性等特征，可有效打破傳統(tǒng)治理過(guò)程中出現(xiàn)的碎片化、協(xié)同差以及模糊性等癥結(jié)。借助信息技術(shù)的深度賦能，可以建構(gòu)出孿生性、智慧性與敏捷性復(fù)合的市域社會(huì)治理形態(tài)。

　　伴隨著第四次科技革命浪潮，數(shù)字網(wǎng)絡(luò)已創(chuàng)造出平行于現(xiàn)實(shí)市域社會(huì)的“數(shù)字化虛擬市域社會(huì)”。與之相適應(yīng)，市域社會(huì)治理形態(tài)也正由科層制的現(xiàn)實(shí)治理形態(tài)向數(shù)字形態(tài)投影，建構(gòu)自身在虛擬空間中的網(wǎng)絡(luò)鏡像。在具體實(shí)踐場(chǎng)景中，市域社會(huì)治理中的治理主體、治理客體、治理流程與政務(wù)周期逐漸形成與現(xiàn)實(shí)市域治理相交互的虛擬行政體系。線下市域治理體系與線上市域治理體系之間交互融合與迭代優(yōu)化，形成孿生型市域治理形態(tài)。[15]孿生型市域治理在“大數(shù)據(jù)”和“云需求”驅(qū)動(dòng)之下，基于數(shù)字化、智能化與算法驅(qū)動(dòng)的政務(wù)平臺(tái)，形成接訴即應(yīng)的敏捷反應(yīng)的行政風(fēng)格。例如，杭州市“城市大腦”建設(shè)為孿生型市域社會(huì)治理提供了一種典型技術(shù)方案�！俺鞘写竽X”建設(shè)之初是為疏解交通擁堵問(wèn)題而展開(kāi)的數(shù)字化治理探索，隨著數(shù)字技術(shù)迭代升級(jí)以及市域社會(huì)治理問(wèn)題的復(fù)雜演進(jìn)，“城市大腦”的應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，逐漸演化成集決策中樞、信息平臺(tái)與數(shù)字駕駛艙為一體的數(shù)字化城市綜合治理平臺(tái)。“城市大腦”實(shí)現(xiàn)了市、縣（區(qū)）、部門(mén)間的互聯(lián)互通,政府與市場(chǎng)的互聯(lián)互通以及中樞、系統(tǒng)、平臺(tái)、場(chǎng)景的互聯(lián)互通，建構(gòu)出了基于數(shù)據(jù)的“一張網(wǎng)”“一朵云”“一個(gè)庫(kù)”“一個(gè)中樞”“一個(gè)大腦”�！俺鞘写竽X”借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算以及人工智能等信息技術(shù)，以數(shù)據(jù)、算法、算力等為支撐，在提升城市治理效能、優(yōu)化城市公共資源的配置以及提升城市居民生活的幸福感、滿意度等領(lǐng)域發(fā)揮了顯著作用。信息技術(shù)賦能的“城市大腦”建設(shè)驅(qū)動(dòng)了市域社會(huì)治理形態(tài)的創(chuàng)新以及市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。信息技術(shù)的穿透性和聚合性特征暢通了自上而下的層級(jí)間縱向溝通、聯(lián)動(dòng)了各職能部門(mén)間的橫向協(xié)同，[16]明晰了治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系、減少了信息傳遞過(guò)程的偏誤，匯聚出市域社會(huì)治理的向心力。

　　六、組織優(yōu)化：網(wǎng)格化、精細(xì)化與條塊聯(lián)動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

　　從縣域社會(huì)到市域社會(huì)，治理情境的復(fù)雜演進(jìn)、城鄉(xiāng)兩元一體的空間形態(tài)與治理層級(jí)的梯度遞增，倒逼市域治理組織進(jìn)行優(yōu)化轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，市域社會(huì)治理形成了自上而下與自下而上的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。然而，市域社會(huì)空間中龐大群體之間的交往互動(dòng)產(chǎn)生了更為復(fù)雜的社會(huì)治理事務(wù)與更為多元的公共服務(wù)需求，空間形態(tài)轉(zhuǎn)變與治理事務(wù)的復(fù)雜性升級(jí)，構(gòu)成了公共部門(mén)組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型動(dòng)力。

　　網(wǎng)格是中國(guó)特色市域治理組織架構(gòu)的基礎(chǔ)神經(jīng)元。中國(guó)特色網(wǎng)格化治理通過(guò)分散式基層治理單元實(shí)現(xiàn)治理資源和治理重心的下沉。在具體實(shí)踐場(chǎng)景中，網(wǎng)格化治理通過(guò)“萬(wàn)米單元網(wǎng)絡(luò)管理法”實(shí)現(xiàn)基層治理空間的精確劃分與職責(zé)的明確定位；通過(guò)“城市部件管理法”實(shí)現(xiàn)城市公共資產(chǎn)的精細(xì)化管理；通過(guò)基于北斗衛(wèi)星的空間定位技術(shù)（GIS）與信息采集器實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格的全天候保障；通過(guò)城市管理指揮監(jiān)督中心實(shí)現(xiàn)信息的無(wú)縫隙傳遞；通過(guò)“城市事件管理法”實(shí)現(xiàn)市域公共事務(wù)的敏捷治理。

　　中國(guó)市域社會(huì)存在城市規(guī)模、行政級(jí)別與資源稟賦的差異，進(jìn)而形成各具特色的網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)。江蘇省某市通過(guò)組建由全市47個(gè)部門(mén)參與的網(wǎng)格化市域社會(huì)治理機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，形成集約化組織體系。通過(guò)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行歸類識(shí)別，形成涵蓋矛盾糾紛、社會(huì)治安、公共安全、城市管理、環(huán)境保護(hù)等七大類的《網(wǎng)格服務(wù)管理事項(xiàng)基本清單》，打造出覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合、橫向到邊、縱向到底的服務(wù)管理網(wǎng)格體系。在中國(guó)特色屬地管理與垂直管理的管理矩陣中，條塊部門(mén)之間的協(xié)作緊密程度直接影響著市域治理績(jī)效。山東省某市在基層治理中探索出“全科大網(wǎng)格”治理體系，在黨建引領(lǐng)下，市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理等原八個(gè)系統(tǒng)的網(wǎng)格職能被融合形成一張網(wǎng)，進(jìn)而形成條塊聯(lián)動(dòng)的“1+8+N”治理模式。浙江省某市進(jìn)一步細(xì)化網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)，將網(wǎng)格豐富擴(kuò)展為“全科網(wǎng)格—大網(wǎng)格—片格”，通過(guò)“全科網(wǎng)格—大網(wǎng)格—片格”之間的聯(lián)動(dòng)，有效展開(kāi)精細(xì)化市域基層治理�？傊�，縱橫聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)格化組織體系在縱向推進(jìn)的基礎(chǔ)上橫向打通，強(qiáng)化了黨委組織、政府職能組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織的橫向聯(lián)通的能力，將治理資源與治理事項(xiàng)緊密對(duì)接，從而助力市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

　　七、制度規(guī)范：包容性、差異性與創(chuàng)新性的融合

　　凡治國(guó)，必先定其制。在全面依法治國(guó)背景下，制度是市域社會(huì)治理的依據(jù)。制度建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的交織為市域社會(huì)治理提供了行動(dòng)指南與規(guī)范路徑，制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的充分轉(zhuǎn)換則構(gòu)成了市域社會(huì)治理的行動(dòng)邏輯。20世紀(jì)80年代的“市管縣”制度將市域社會(huì)治理與縣域社會(huì)治理包容性地融合為有機(jī)整體，這也使得當(dāng)代市域社會(huì)治理的范疇不僅涵蓋區(qū)、街道與社區(qū)等城市行政區(qū)劃，而且包括縣與鄉(xiāng)，從而形成涵蓋城市形態(tài)與鄉(xiāng)村形態(tài)的復(fù)雜圖景。隨后，“省管縣”改革成為制度優(yōu)化的一種政策選項(xiàng)�！笆」芸h”制度改革通過(guò)財(cái)政省管縣、行政省管縣與全面省管縣多種模式，一定程度上將縣域治理從市域治理中剝離出來(lái)，使縣域社會(huì)治理與市域社會(huì)治理成為相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)，海南模式成為市縣分治的典型模式。市管縣到省管縣的演變，使市域社會(huì)治理空間轉(zhuǎn)向更為純粹的城市治理，使其概念的內(nèi)涵與概念的名稱更趨于一致。省管縣制度改革與擴(kuò)散在2010年前后達(dá)至高峰，之后便相對(duì)有所衰減，重要原因之一在于中國(guó)城市形態(tài)演變發(fā)生重大變革，伴隨著城市群化與大都市的擴(kuò)張，大都市周邊區(qū)域的縣被大量地吸納為區(qū)級(jí)行政區(qū)劃。例如，北京市通過(guò)行政區(qū)劃變革已由區(qū)縣并存狀態(tài)轉(zhuǎn)向全區(qū)狀態(tài)。宏觀層面制度變遷動(dòng)態(tài)重塑了市域社會(huì)治理的空間范疇。從市管縣到省管縣，再到大都市對(duì)縣級(jí)行政區(qū)劃的吸納，這既使市域社會(huì)與縣域社會(huì)這兩種社會(huì)形態(tài)相對(duì)分離，也使市域社會(huì)治理的內(nèi)涵更為清晰地指向城市形態(tài)社會(huì)的治理。

　　制度規(guī)范是基于差異性城市資源稟賦結(jié)構(gòu)而形成的剛性安排，制度創(chuàng)新只有與城市資源稟賦結(jié)構(gòu)相契合，才能有效釋放治理效能。在縱向治理層級(jí)結(jié)構(gòu)中，市域社會(huì)治理不同于國(guó)家治理的戰(zhàn)略性，也有別于縣域社會(huì)治理的具體性，位于國(guó)家治理的中間層級(jí)，承擔(dān)著承上啟下的功能。市域治理既要貫徹執(zhí)行國(guó)家頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，也要結(jié)合市域社會(huì)的實(shí)際向度，形成符合市域社會(huì)發(fā)展需求的制度規(guī)范。中國(guó)城市不僅規(guī)模各異，而且行政級(jí)別涵蓋直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市與縣級(jí)市。不同行政級(jí)別的市域社會(huì)治理既具有共性，亦具個(gè)性。以浙江省某地為例來(lái)考察基層市域社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，該地通過(guò)“鎮(zhèn)改市”將鎮(zhèn)升格為市，繼而推進(jìn)了一系列市域社會(huì)治理創(chuàng)新。在治理層級(jí)方面，形成“市—社區(qū)”的超扁平結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成“市管社區(qū)、分片服務(wù)”的扁平化格局。機(jī)構(gòu)設(shè)置引入大部制邏輯，遵循“黨政機(jī)構(gòu)合一、職能相近部門(mén)合并、打破上下對(duì)口”原則進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。市域公共服務(wù)借助于數(shù)字技術(shù)賦能，通過(guò)集成化平臺(tái)推進(jìn)“最多跑一次”公共服務(wù)。這一系列基層實(shí)踐描繪出了穩(wěn)定與漸進(jìn)、統(tǒng)一與差異、改革與發(fā)展的中國(guó)基層市域社會(huì)治理的實(shí)踐圖景。

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　　[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“對(duì)口支援在我國(guó)國(guó)家治理中的制度與功能優(yōu)勢(shì)研究”（21BZZ039）。

　　[作者簡(jiǎn)介] 汪波，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師；周其鑫，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。