黃錕 吉偉倫

　　[摘 要] 新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展是深入推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措，但在長期發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)間部分要素的單向流動(dòng)問題仍有優(yōu)化空間，實(shí)現(xiàn)要素雙向流動(dòng)的目標(biāo)依舊任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，在人口、資金、生態(tài)和公共服務(wù)要素流動(dòng)中還存在一定困境，未來，將“以人才為中心”“以金融為動(dòng)力”“以生態(tài)為切入口”“以公共服務(wù)為基點(diǎn)”，破解城鄉(xiāng)要素流動(dòng)困境、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)融合；內(nèi)在邏輯；實(shí)現(xiàn)路徑；城鄉(xiāng)要素流動(dòng)

　　[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453（2024）04-0054-10

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是深入推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵是“推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，^[1]“把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)”。^[2]經(jīng)過多年的努力，農(nóng)村生產(chǎn)條件和生活條件得到明顯改善，但由于城鄉(xiāng)收入差距依然存在、城鄉(xiāng)制度安排以及城鄉(xiāng)資源要素收益不均等歷史問題，城鄉(xiāng)間的資源要素流動(dòng)并沒有完全按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)，成為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分的重要原因之一。本文基于已有的研究成果，主要聚焦以下問題：新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么？當(dāng)前城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)有哪些現(xiàn)實(shí)困境？在此基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)要素視角，提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行性思路，旨在進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代內(nèi)涵、理論體系和實(shí)現(xiàn)路徑。

　　一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的必然要求，是城鄉(xiāng)制度變遷、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的必然結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須以城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)為基本前提和基本路徑。

　　（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯

　　從城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域單元的關(guān)系看，國外關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展的研究頗為豐富，如劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、赫希曼的不平衡增長理論、托達(dá)羅的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移理論、麥基的城鄉(xiāng)一體化理論等�？傮w來看，這些理論存在兩種不同的研究路徑和主張：一種是把城市與農(nóng)村看作兩個(gè)獨(dú)立區(qū)域。如卡梅爾認(rèn)為在城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中，城市和農(nóng)村往往是兩個(gè)單獨(dú)的政策制定與實(shí)施客體，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系并沒有充分地考慮進(jìn)政策的形成與實(shí)施過程中。^[3]另一種是把城市與農(nóng)村看作兩個(gè)關(guān)聯(lián)區(qū)域。如塔科利認(rèn)為城鄉(xiāng)之間存在著兩個(gè)方面的聯(lián)系：空間的聯(lián)系，如人口流動(dòng)、商品流動(dòng)、貨幣流動(dòng)、信息流動(dòng)、廢棄物流動(dòng)等;生產(chǎn)部門的聯(lián)系，如農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的協(xié)同作用，即產(chǎn)業(yè)鏈的前向和后向聯(lián)合。隨著人口增長、城鎮(zhèn)化和小農(nóng)農(nóng)業(yè)收入水平的下降，城鄉(xiāng)之間的相互作用與聯(lián)系在區(qū)域發(fā)展與提升大多數(shù)人的生活水平上承擔(dān)著越來越重要的作用。^[4]

　　我國理論界比較認(rèn)可的觀點(diǎn)是農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化不是矛盾的，而是有機(jī)協(xié)調(diào)的。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村發(fā)展的前提、目標(biāo)和基礎(chǔ)，農(nóng)村發(fā)展是城鎮(zhèn)化的手段與途徑。陸學(xué)藝、^[5]黃陵東、^[6]徐勇、^[7]蔡繼明、^[8]許經(jīng)勇、^[9]何仁偉^[10]等分別從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資本積累、城市發(fā)展、城市政府職能、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、村莊整治、建設(shè)田園綜合體、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)等多個(gè)角度研究了城鄉(xiāng)發(fā)展模式對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。也有不少學(xué)者研究了城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展之間的矛盾沖突，如林燕等從制度作用的角度研究了農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化的沖突，分析了沖突產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，認(rèn)為與目前的土地制度、戶籍制度及宅基地制度等相關(guān)。^[11]針對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，卓瑪草指出，可以通過“統(tǒng)籌融合式”“共生持續(xù)式”“包容一體式”等方式來實(shí)現(xiàn)。^[12]馮丹萌等指出，新時(shí)代城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵路徑是產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和法治保障。^[13]

　　馬克思從歷史唯物主義的角度總結(jié)了城鄉(xiāng)關(guān)系從混沌一體到矛盾對(duì)立，再到融合發(fā)展的基本規(guī)律，明確指出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)關(guān)系上發(fā)展演進(jìn)的必然結(jié)果。生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變化，決定了不同的城鄉(xiāng)發(fā)展面貌。其中生產(chǎn)力決定著城鄉(xiāng)之間的分工，從而決定著城市和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的逐步發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生城鄉(xiāng)對(duì)立的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)對(duì)立的現(xiàn)象將不復(fù)存在，最終走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展。馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本理論基礎(chǔ)。

　　（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度邏輯

　　不同區(qū)域條件與地理環(huán)境所蘊(yùn)含的要素資源稟賦，反映了各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特質(zhì)，進(jìn)而造就了地區(qū)制度的多元性，經(jīng)濟(jì)制度如此，城鄉(xiāng)發(fā)展制度亦是如此。作為中國社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下的經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，不同的城鄉(xiāng)制度有著不同的歷史起源、制度職能與作用路徑，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度統(tǒng)合，必須加強(qiáng)橫向?qū)用娴闹贫茹暯雍涂v向?qū)用娴闹贫然��?dòng)，強(qiáng)化不同城鄉(xiāng)主體間的高效合作。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度取向要結(jié)合融合發(fā)展的深度與廣度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。首先，通過國家層面城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度上的變遷，破除制度壁壘，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度改革。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，加快農(nóng)村軟硬件建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，改善農(nóng)村人居環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民可獲得的公共服務(wù)和福利水平，形成合理的城鄉(xiāng)資源流動(dòng)機(jī)制。其次，通過市場層面城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度上的變遷，重構(gòu)城鄉(xiāng)要素資源流動(dòng)的合理配置秩序，建立城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)市場、勞動(dòng)力市場和要素市場，引導(dǎo)資源在城鄉(xiāng)之間自由雙向流動(dòng)。

　　（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯

　　就其現(xiàn)實(shí)性來說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須充分進(jìn)行資源要素的互補(bǔ)共享和優(yōu)化配置，構(gòu)建市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的城鄉(xiāng)資源要素配置體系，以城鄉(xiāng)文化融合激活城鄉(xiāng)資源、破除城鄉(xiāng)要素壁壘。

　　1.資源互補(bǔ)邏輯：城鄉(xiāng)要素的高度互補(bǔ)與集聚

　　要更好發(fā)揮城鄉(xiāng)各類資源要素的價(jià)值，就必須打造高互補(bǔ)、強(qiáng)共享的資源要素流動(dòng)機(jī)制。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源要素的高互補(bǔ)和強(qiáng)共享，才能發(fā)揮出城鄉(xiāng)間多樣化資源要素的集聚效應(yīng)，為新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)村的各類資源要素仍在持續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng)，但從鄉(xiāng)村振興推進(jìn)現(xiàn)狀來看，由于仍有歷史欠賬，城鎮(zhèn)的資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)過程中，不同程度受到了制度、體制機(jī)制、人文習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)收益等阻礙。由此可見，城鄉(xiāng)間在實(shí)現(xiàn)資源要素互補(bǔ)、共享和產(chǎn)生集聚效應(yīng)方面存在較大的優(yōu)化空間。

　　要實(shí)現(xiàn)資源要素價(jià)值的最大化，就要以資源的最優(yōu)組合作為必要條件，只有讓資源在城鄉(xiāng)間充分流動(dòng)、最優(yōu)配置，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間資源的有效互補(bǔ)。要實(shí)現(xiàn)資源的充分流動(dòng)和最優(yōu)配置需要一個(gè)較長的調(diào)整和適應(yīng)周期，在此周期內(nèi)，政府要不斷優(yōu)化完善政策和體制機(jī)制，不斷提升城鄉(xiāng)資源要素的流動(dòng)性和配置效率。

　　2.共治邏輯：市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合

　　在新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)間資源要素雙向流動(dòng)既要鞏固市場的主體地位，也要增強(qiáng)政府的引導(dǎo)作用。

　　構(gòu)建以市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的城鄉(xiāng)資源要素配置體系，運(yùn)用市場規(guī)律，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)村要素市場進(jìn)行細(xì)致劃分，激活鄉(xiāng)村要素市場的活力和鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村地區(qū)集聚。政府要通過政策調(diào)節(jié)，改變鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)流動(dòng)的被動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素由單向的被動(dòng)流動(dòng)轉(zhuǎn)向雙向的合理流動(dòng)。如通過政策導(dǎo)向、規(guī)劃引導(dǎo)、制度保障、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持等多種措施激活社會(huì)資本活力，促進(jìn)其向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域投入；積極鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工帶資本、技術(shù)、資源返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而主動(dòng)融入市場環(huán)境之中；支持技術(shù)人員、管理人員等各類人才下鄉(xiāng)等等。

　　3.文化融合邏輯：尊重城鄉(xiāng)間多樣的文化建構(gòu)

　　在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)資源要素要真正融入鄉(xiāng)村之中，文化要素的帶動(dòng)性效用能否有效發(fā)揮是重要因素。一方面，以文化要素的帶動(dòng)性效用激活鄉(xiāng)村資源價(jià)值。隨著城鎮(zhèn)的各類資源不斷向鄉(xiāng)村拓展，使得鄉(xiāng)村各類自然資源、人文資源被不斷挖掘，并進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。在文化要素對(duì)鄉(xiāng)村資源價(jià)值發(fā)現(xiàn)和城鄉(xiāng)資源互動(dòng)全面激活和重構(gòu)優(yōu)化下，鄉(xiāng)村不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與實(shí)踐的代名詞，而會(huì)被更多貼上自然風(fēng)光、愜意生活、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等優(yōu)質(zhì)標(biāo)簽。在文化要素的激活下，城鄉(xiāng)資源的存在形式也從物質(zhì)性與單一性的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕�性與綜合性的文化符號(hào)。山川、田園、民居等不再是外在客體，而是成為體驗(yàn)、理解的符號(hào)象征與社會(huì)表征，^[14]這為鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)提供足夠的發(fā)展空間。另一方面，以文化要素的帶動(dòng)性效用破除城鄉(xiāng)要素壁壘。城鄉(xiāng)間存在著諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式及社會(huì)習(xí)俗等壁壘，但城鄉(xiāng)文化要素是中國社會(huì)文化整體中的一部分，并不會(huì)因城鄉(xiāng)其他要素壁壘而被弱化，這為城鄉(xiāng)間文化要素，乃至人才、資金、生態(tài)、社會(huì)、市場等其他要素破除城鄉(xiāng)要素壁壘而自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件，更為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村文化要素與城鎮(zhèn)文化要素相結(jié)合，通過傳統(tǒng)文化與鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情，使得文化要素成為破除城鄉(xiāng)要素壁壘的重要力量，讓更多的城鎮(zhèn)資源要素進(jìn)入鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村，進(jìn)而賦能鄉(xiāng)村。

　　中國追趕世界，鄉(xiāng)村追趕城鎮(zhèn)是近代以來的發(fā)展趨勢，曾經(jīng)各種各樣的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)在各類社會(huì)主體的參與下，為鄉(xiāng)村賦予了諸多形式各樣的文化要素。但如果無法真正實(shí)現(xiàn)文化要素對(duì)城鄉(xiāng)資源，尤其是鄉(xiāng)村資源價(jià)值的激活、破除城鄉(xiāng)要素壁壘，那么鄉(xiāng)村地位的日漸邊緣化將可能導(dǎo)致其文化要素失去應(yīng)有的帶動(dòng)性效用。面對(duì)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的物質(zhì)與文化差別，要緊扣文化要素的帶動(dòng)性效用，在激活城鄉(xiāng)資源、破除城鄉(xiāng)要素壁壘的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，構(gòu)建出一條文化要素賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效路徑，迸發(fā)出文化要素內(nèi)在新動(dòng)能。

　　以上三個(gè)邏輯在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位和作用是不同的。其中，資源互補(bǔ)邏輯是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的主要邏輯，共治邏輯和文化融合邏輯要服從并服務(wù)于資源互補(bǔ)邏輯，是資源互補(bǔ)邏輯的補(bǔ)充。市場政府共治是城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)的主要機(jī)制，文化融合是城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)的必要條件，作為“資源+文化”的生態(tài)環(huán)境問題，不僅遵循文化融合邏輯，同時(shí)也作為資源要素遵循資源互補(bǔ)邏輯。

　　二、城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境

　　近些年來，我國要素市場化改革持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)間資源要素流動(dòng)通道基本打通，資源要素之間的聯(lián)系與協(xié)作不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資金等要素市場已由過去分割狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)變形成融合互動(dòng)局面。由于城鄉(xiāng)間要素存在價(jià)格與市場的雙重不匹配問題，致使人才、資金、生態(tài)和公共服務(wù)等要素仍難以在城鄉(xiāng)間雙向自由流動(dòng)和平等交換，鄉(xiāng)村也因此一定程度處于弱勢地位。

　　（一）人口要素流動(dòng)困境：城鄉(xiāng)人口流動(dòng)矛盾凸顯

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)間人力資源的雙向流動(dòng)，但隨著城鄉(xiāng)融合朝著縱深發(fā)展，城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)的矛盾依然存在，導(dǎo)致難以滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。一是鄉(xiāng)村人口持續(xù)性流出導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)矛盾。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，越來越多的農(nóng)民為了創(chuàng)造更好的生活而涌入城市，并“想盡辦法”在城市扎根，鄉(xiāng)村人口的持續(xù)性流出在很大程度上削弱了鄉(xiāng)村振興的人才根基。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國農(nóng)民工總量29562萬人，比上年增加311萬人，增長1.1%。其中，外出農(nóng)民工17190萬人，比上年增加18萬人，增長0.1%^① 。2022年末城鎮(zhèn)常住人口92071萬人，比上年末增加646萬人；鄉(xiāng)村常住人口49104萬人，減少731萬人^② 。從上述數(shù)據(jù)可以看出，鄉(xiāng)村人口依然在持續(xù)流失。二是鄉(xiāng)村青壯年規(guī)�？s減加重鄉(xiāng)村“空心化”“老齡化”現(xiàn)象。第七次全國人口普查顯示，2020年末流向城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口為3.31億人，比2010年提高了3.85個(gè)百分點(diǎn)，其中從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，較2010年增加1.06億人^① 。有研究進(jìn)一步表示，2020年末15歲—39歲的年輕人常住在鄉(xiāng)村的比例低于30%，60歲和65歲及以上老年人的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99個(gè)百分點(diǎn)和6.61個(gè)百分點(diǎn)。^[15]上述數(shù)據(jù)表明，在城鎮(zhèn)化水平提高的同時(shí)，鄉(xiāng)村“空心化”“老齡化”現(xiàn)象日益加重，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三是新落戶的城鎮(zhèn)居民群體規(guī)模較小。2022年國家發(fā)改委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》明確指出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，但國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%^② ，二者相差近20%。其主要原因在于，我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)型升級(jí)以及人工智能的快速發(fā)展，導(dǎo)致眾多從鄉(xiāng)村流出的人口無法滿足社會(huì)發(fā)展需求，難以在城鎮(zhèn)定居落戶，這也直接影響了戶籍人口城鎮(zhèn)化的速度。綜合上述數(shù)據(jù)可以看出，鄉(xiāng)村人口的持續(xù)性凈流出，鄉(xiāng)村流出人口難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求，城鎮(zhèn)人口入鄉(xiāng)意愿淡薄等人口要素困境，都在影響著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　（二）資金要素流動(dòng)困境：城鄉(xiāng)金融體系不相匹配

　　作為城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)要素之一，城鄉(xiāng)金融健康狀態(tài)不僅是衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)之一，更能有效推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展難以有效輻射并帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展，這也直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)要素上處于一定程度的分割狀態(tài)，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是鄉(xiāng)村金融服務(wù)水平有待提高。鄉(xiāng)村原本就是金融資源相對(duì)匱乏的地區(qū)，隨著我國四大銀行的商業(yè)化改革，鄉(xiāng)村地區(qū)的部分經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)被撤銷，鄉(xiāng)村資金供給呈現(xiàn)萎縮趨勢。自20世紀(jì)90年代以來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)值一直占國民生產(chǎn)總值40%-50%以上的比重，但其獲得的國家銀行系統(tǒng)的金融資源卻不到20%，而且一直呈下降的趨勢，但事實(shí)上鄉(xiāng)村往往更加需要金融支持。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，原來單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)被打破，鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村中小企業(yè)、規(guī)模種養(yǎng)殖戶、產(chǎn)業(yè)龍頭戶的貸款需求額度逐年增加，不同利益主體對(duì)金融服務(wù)的需求也呈現(xiàn)多樣化趨勢，但鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主體的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性使得金融機(jī)構(gòu)在商業(yè)化原則下難以有效滿足鄉(xiāng)村經(jīng)營者的需求。二是鄉(xiāng)村金融產(chǎn)品種類有待完善。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，同時(shí)在國家金融政策的支持下，各金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)政策，紛紛推出了涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務(wù)，在一定程度上滿足了農(nóng)民基本的貸款需求。然而，相對(duì)于鄉(xiāng)村金融需求的變化，在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，適銷對(duì)路的鄉(xiāng)村金融產(chǎn)品種類依舊很少，與農(nóng)民多元化的金融需求不相匹配。首先，鄉(xiāng)村金融產(chǎn)品只局限于滿足基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，提供基本的農(nóng)機(jī)具、農(nóng)藥、種子、化肥等生產(chǎn)資料的資金支持，而對(duì)于生產(chǎn)加工、交通運(yùn)輸、安家置房等多方面的貸款需求所提供的產(chǎn)品種類較少且門檻較高。其次，鄉(xiāng)村金融產(chǎn)品具有季節(jié)性。東北地區(qū)農(nóng)作物一年一熟或兩年三熟，南方地區(qū)農(nóng)作物一年兩熟，金融機(jī)構(gòu)所提供的金融產(chǎn)品及貸款服務(wù)只服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，對(duì)于農(nóng)忙結(jié)束后的收獲階段缺少豐富的理財(cái)產(chǎn)品。最后，金融機(jī)構(gòu)為了自身的發(fā)展，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)受到自然條件的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)幅度大，這會(huì)使得農(nóng)民的還貸能力受到影響，因此在為農(nóng)戶提供金融產(chǎn)品時(shí)，金融機(jī)構(gòu)總會(huì)謹(jǐn)小慎微，所提供的額度很難滿足特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。

　　（三）生態(tài)要素流動(dòng)困境：城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境尚不協(xié)調(diào)

　　作為關(guān)系民生的重大問題，生態(tài)環(huán)境是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要要素之一，但隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境問題頻出，這不利于高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與環(huán)境保護(hù)水平存在一定差距。由于城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，各類工廠“三廢”影響了城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量，居民生活幸福指數(shù)的降低滯緩了城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。二是鄉(xiāng)村地區(qū)的防污環(huán)保水平有待提高。由于我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度相比于城鎮(zhèn)發(fā)展速度較慢，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了拉動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，甚至允許城鎮(zhèn)高污染“小作坊”進(jìn)入鄉(xiāng)村，在一定程度上造成了鄉(xiāng)村的環(huán)境污染。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的眾多關(guān)于污染環(huán)境的典型犯罪案例，都存在一個(gè)共同之處，即高污染“小作坊”在僥幸心理的驅(qū)動(dòng)下，將廢污水、危廢品等向城鄉(xiāng)結(jié)合部或鄉(xiāng)村直接排放或非法處置。綜合上述數(shù)據(jù)和案例可以看出，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村日益凸顯的環(huán)境問題，限制了新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　（四）公共服務(wù)要素流動(dòng)困境：城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源失衡

　　“自力更生為主，國家支持為輔”一直是我國鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)遵循的基本原則，這與城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)存在著明顯的不同，城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差異性在一定程度上導(dǎo)致了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)資源出現(xiàn)不均衡狀態(tài)。一是鄉(xiāng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生資源存在縮減現(xiàn)象。截至2022年底，我國依舊有4.91億農(nóng)村人口，而鄉(xiāng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生資源在有些領(lǐng)域持續(xù)縮減。依據(jù)《2022年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有33917個(gè)，同比減少了近10000個(gè)，鄉(xiāng)村衛(wèi)生室有587749個(gè)，同比減少了近12000個(gè)，持鄉(xiāng)村醫(yī)生證的人員和衛(wèi)生員有66.5萬人，同比減少了約3.2萬人^① 。二是城鄉(xiāng)間公共教育資源配置存在差異性，尤其表現(xiàn)在義務(wù)教育階段。依據(jù)歷年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》^② 的數(shù)據(jù)，2016—2020年，城市小學(xué)和初中生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)年均增長率分別為8.8%和10.5%，超過鄉(xiāng)村小學(xué)（6%）和初中（6.3%）生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)年均增長率。2016—2020年，鄉(xiāng)村小學(xué)生和初中生占全國小學(xué)生和初中生的比例平均每年下降4.98%和6.47%，鄉(xiāng)村小學(xué)和初中的專任教師占比也逐年下降到2021年的29%和15%。2021年，55歲以上教師占比鄉(xiāng)村為8.8%，鎮(zhèn)區(qū)為4.5%，城區(qū)為3.3%，鄉(xiāng)村高出城區(qū)5.5個(gè)百分點(diǎn)。此外，城鄉(xiāng)公共教育資源配置還存在鄉(xiāng)村教師總量減少、流動(dòng)率增加、新招聘的教師中師范生占比下降等問題。三是城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源存在差距。我國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度一定程度上以城鎮(zhèn)為主體，農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金尚存在差距，與此同時(shí)，已參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民只占鄉(xiāng)村人口的不到10%。綜合上述數(shù)據(jù)可以看出，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)存在較大差距的情況下，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　三、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

　　目前，我國在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中遇到一系列阻滯，亟須充分發(fā)揮政府與市場雙重作用，結(jié)合上文對(duì)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要性、內(nèi)在邏輯以及現(xiàn)實(shí)困境的論述，基于人、金融、生態(tài)、公共服務(wù)等要素創(chuàng)新發(fā)展（如圖1所示），為城鄉(xiāng)全面融合、平等融合、協(xié)調(diào)融合提供強(qiáng)有力動(dòng)能。

　　（一）“以人才為中心”優(yōu)化城鄉(xiāng)人才配置

　　2022年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)。^[16]在此賦能下，人才要素成為推進(jìn)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力支撐。第一，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才雙向流動(dòng)。政府部門可探索進(jìn)一步放寬城市落戶限制，增強(qiáng)中小城市的吸引力和承載力，健全由政府、企業(yè)和個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制。進(jìn)一步激勵(lì)城市人才下鄉(xiāng)進(jìn)鄉(xiāng)，鼓勵(lì)普通高校畢業(yè)生和外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)任職或創(chuàng)業(yè)，探索城鎮(zhèn)人才加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的方式與途徑，提高人才對(duì)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)作用。第二，拓寬城鄉(xiāng)居民增收渠道。一方面，構(gòu)建合理的土地增值收益分配方案，貫徹落實(shí)國家關(guān)于土地增收“主要用于農(nóng)民收入”的法規(guī)政策，打通多類型農(nóng)民增收渠道，在為鄉(xiāng)村振興注入動(dòng)力的同時(shí)，激活新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿�。另一方面，建立穩(wěn)定的“村—企”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以“訂單”式生產(chǎn)、消費(fèi)，加強(qiáng)村民與龍頭企業(yè)間合作，實(shí)現(xiàn)利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)共同富裕，進(jìn)而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供助力。第三，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能再培訓(xùn)方案。政府應(yīng)積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)方針，完善對(duì)其勞動(dòng)技能培訓(xùn)機(jī)制，予以相關(guān)政策補(bǔ)貼扶持，從政策窗口鼓勵(lì)勞動(dòng)力向技術(shù)型崗位自發(fā)轉(zhuǎn)移。就業(yè)保障部門應(yīng)持續(xù)推進(jìn)對(duì)技能培訓(xùn)與技能鑒定的聯(lián)動(dòng)性，立足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身文化水平，充分考慮城鎮(zhèn)職業(yè)發(fā)展需求與其技能培訓(xùn)之間的協(xié)調(diào)性，將鄉(xiāng)村居民分層次向城鎮(zhèn)遷移，給予城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展足夠的空間。

　　圖1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展分析框架

　　（二）“以金融為動(dòng)力”助力城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合

　　黨的二十大報(bào)告把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要內(nèi)容，提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”建設(shè)目標(biāo)，^[17]并對(duì)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)作出全面部署。其中，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，健全鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系是一項(xiàng)重要任務(wù)。與此同時(shí)，伴隨城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐不斷加速，金融在其中發(fā)揮的引導(dǎo)和杠桿作用也愈發(fā)凸顯，并成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。第一，重構(gòu)鄉(xiāng)村金融資源回流機(jī)制。中大型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，完善鄉(xiāng)村地區(qū)已有的農(nóng)村信用社與其他中小型金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立相關(guān)優(yōu)惠政策吸引城鎮(zhèn)金融資源回流鄉(xiāng)村，不斷探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的金融合作組織壯大路徑。在此基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村地區(qū)的金融資源進(jìn)行匯聚，建立推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的基本公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，為小規(guī)模農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)生存型與享受型發(fā)展提供充足資金保障。第二，構(gòu)建城鎮(zhèn)金融資源與資本下鄉(xiāng)監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)審查城市下鄉(xiāng)資本是否存在“非農(nóng)化”“非糧化”傾向，以及是否存在“資本跑路”風(fēng)險(xiǎn)，并建立事前、事中與事后閉環(huán)式監(jiān)管體系。第三，支持金融產(chǎn)品、服務(wù)方式創(chuàng)新。為更好滿足鄉(xiāng)村居民融資需求，金融機(jī)構(gòu)可擴(kuò)大信貸抵押產(chǎn)品范圍，并在鄉(xiāng)村地區(qū)推廣應(yīng)用融資租賃等金融工具，加強(qiáng)金融資源對(duì)城鄉(xiāng)融合的強(qiáng)力賦能效用。同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代化金融科技與數(shù)字技術(shù)，將金融資源與服務(wù)嵌入信用鄉(xiāng)村建設(shè)，為廣大鄉(xiāng)村經(jīng)營主體提供線上線下一體化服務(wù)；支持建設(shè)集管理、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)于一體的金融數(shù)據(jù)平臺(tái)，搭建覆蓋政府、農(nóng)民與各大金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的完整金融生態(tài)，強(qiáng)化部門間信息互聯(lián)互通，推動(dòng)完善農(nóng)村金融體系，進(jìn)而賦能新時(shí)代城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（三）“以生態(tài)為切入口”推動(dòng)城鄉(xiāng)綠色互動(dòng)

　　良好生態(tài)環(huán)境是普惠民生福祉的重要源泉，以生態(tài)環(huán)境共建共治為手段，可推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。第一，以生態(tài)環(huán)境為切入口，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居和綠色城鎮(zhèn)。相關(guān)部門應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境修復(fù)力度，發(fā)展綠色低碳與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為居民提供良性、宜居發(fā)展環(huán)境；著力補(bǔ)齊鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的發(fā)展短板，重點(diǎn)整治農(nóng)村人居環(huán)境，大力推進(jìn)農(nóng)村廁所革命和生活污水治理。在此基礎(chǔ)上，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)碳排放量大及污染度極高的工業(yè)企業(yè)，打造承接城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的梯度工業(yè)園，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境。第二，深挖鄉(xiāng)村綠色發(fā)展?jié)撃�，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間。當(dāng)?shù)卣�府部門需發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)旅游與康養(yǎng)等；借鑒城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展策略，全面落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)，走資源節(jié)約型和環(huán)境友好型發(fā)展道路，進(jìn)而為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供保障。

　　（四）“以公共服務(wù)為基點(diǎn)”保障城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共生

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》提出，到2025年基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系全面建立，2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。^[18]在新時(shí)代城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，健全的基本公共服務(wù)體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要基點(diǎn)，也是賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強(qiáng)大引擎。第一，充分挖掘戶籍制度和相關(guān)制度改革紅利，釋放公共服務(wù)資源的綜合效益。社會(huì)保障部門需以新型城鎮(zhèn)化演變規(guī)律為基準(zhǔn)，掌握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)獲得情況與社會(huì)保障水平，以及是否融入城鎮(zhèn)發(fā)展等問題。建立健全農(nóng)民市民化的各項(xiàng)權(quán)利享有機(jī)制，摸清城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量并積極梳理其享有基本公共服務(wù)的權(quán)利與就業(yè)狀況，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展掛鉤機(jī)制，使農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)享受更多公共服務(wù)與產(chǎn)品資源。第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)保障體系。相關(guān)政府部門應(yīng)積極尋求與社會(huì)資本的合作，探索政府主導(dǎo)、多元主體參與的長效服務(wù)機(jī)制；引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，加大鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育與義務(wù)教育投入，進(jìn)一步均衡城鄉(xiāng)教育資源配置。除此之外，城鄉(xiāng)政府應(yīng)統(tǒng)籌建設(shè)公共文化共享與服務(wù)平臺(tái)，將更多政策與資金向鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的賦能作用。第三，應(yīng)拓寬社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，建立健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，積極將落戶到城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，使城鄉(xiāng)居民享受均等化公共服務(wù)，進(jìn)而為新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展注入更多活力。