單大圣
[摘 要] 社會保障是人民生活的安全網(wǎng)和社會運(yùn)行的穩(wěn)定器。當(dāng)前，我國已經(jīng)建成能夠有效支撐人民生活品質(zhì)改善的社會保障體系，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。與此同時，高品質(zhì)生活需要背景下我國社會保障制度發(fā)展還面臨著尚未成熟定型、制度統(tǒng)一性不足、管理體制亟待優(yōu)化以及人口老齡化、就業(yè)非正規(guī)化的挑戰(zhàn)。未來，以社會保障促進(jìn)人民生活品質(zhì)改善，需要優(yōu)化社會保障制度模式，深化社會保障領(lǐng)域關(guān)鍵改革，擴(kuò)大社會保障的財(cái)富儲備，促進(jìn)社會保障制度全國統(tǒng)一、規(guī)范，完善社會保障管理體制。
[關(guān)鍵詞] 社會保障；生活品質(zhì)；安全感
[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）04-0035-08
社會保障既是國計(jì)，也是民生，寄托著人民群眾對生活的美好期盼。提高人民生活品質(zhì)，首要的是增強(qiáng)人民的安全感。這就必須通過健全社會保障體系，保障人民基本生活，解決人民后顧之憂，使人民能夠全面、充分地參與社會生活。
一、社會保障、人類安全與人民生活品質(zhì)
黨的二十大報(bào)告提出“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的要求，將健全社會保障體系作為提高人民生活品質(zhì)的重要工作，強(qiáng)調(diào)社會保障體系是“人民生活的安全網(wǎng)和社會運(yùn)行的穩(wěn)定器”，彰顯了社會保障促進(jìn)個體和社會安全的獨(dú)特作用。而且，隨著人民收入水平的提高，人們對安全生活的期待和訴求還會不斷提升，人們不光要追求富裕、健康、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，還要追求更加有保障的獲得感、幸福感、安全感，這也是當(dāng)前我國發(fā)展的階段性特征。
安全是人類的基本需求，是衡量個體和群體生活品質(zhì)的核心要素，也是經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運(yùn)行和人的可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。生活品質(zhì)是一個內(nèi)涵豐富的概念，它既包括了人們能夠享受到的、各類福利待遇為核心的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最終成果的數(shù)量及其水平，也包括了民生福祉持續(xù)增進(jìn)后給人們帶來的獲得感、幸福感、安全感。[1]而社會保障就通過增進(jìn)保障對象的客觀安全保障以及主觀安全感受和預(yù)期，成為了提高人民生活品質(zhì)政策議程中的核心議題。一方面，作為國家或社會建立的具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活保障系統(tǒng)，社會保障能夠直接影響人們的收入安全、居住條件、醫(yī)療保障、社會服務(wù)等物質(zhì)生活條件和相關(guān)福利，在很大程度上影響了人民生活品質(zhì)的客觀獲得；另一方面，直接影響了人們由獲得感、幸福感和安全感等構(gòu)成的對于生活狀態(tài)的主觀感受和判斷。因此，社會保障與人類安全息息相關(guān)，而客觀安全保障與主觀安全預(yù)期又直接影響了人民生活品質(zhì)，三者之間存在著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)性。
人在有安全感的條件下，解除了后顧之憂，那些能夠促進(jìn)社會健康發(fā)展的精神因素就會得到發(fā)展，才能迸發(fā)出創(chuàng)新活力、進(jìn)取精神、公益本能，并推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。[2]反之，如果個體、社會的安全都受到威脅，就談不上生活品質(zhì)改善，也難有經(jīng)濟(jì)繁榮和社會和諧。進(jìn)入現(xiàn)代社會，貧困、疾病、饑餓、發(fā)展不足、分配不公等非傳統(tǒng)的因素對安全的威脅越來越顯著。[3]1994年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報(bào)告》正式提出了“人類安全”的概念，強(qiáng)調(diào)安全不僅僅是針對國家，而且必須針對人類自身，人類安全的核心是人人都能夠免于恐懼和免于匱乏。自此之后，這種新的安全觀就成為學(xué)術(shù)界和各國政府普遍關(guān)心的議題。人們逐漸認(rèn)識到，在堅(jiān)持發(fā)展的前提下，還必須建立起應(yīng)對各類社會風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的公共政策和制度體系，才能為每一個社會成員提供可靠的安全網(wǎng)。
人類在應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的艱難探索過程中，逐漸找到社會保障的解決辦法，經(jīng)歷了一個漫長的歷史時期。雖然每一階段的社會保障制度有著迥然不同的國情環(huán)境和時代特征，但是社會對安全的需求，都是社會保障擴(kuò)張最重要的驅(qū)動因素。比如，在濟(jì)貧法時代，自由市場經(jīng)濟(jì)制度的擴(kuò)展，破壞了傳統(tǒng)社會中家庭與社群對成員的保護(hù)功能，產(chǎn)生了嚴(yán)重的貧困和失業(yè)問題，由此激發(fā)出反向的社會保護(hù)運(yùn)動，國家強(qiáng)制介入社會救濟(jì)事業(yè)，緩解社會矛盾。在社會保險(xiǎn)時代，一方面是工業(yè)化起飛過程中勞動者的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，另一方面是勞資矛盾尖銳，社會沖突加劇，這些都促成建立勞資分責(zé)、責(zé)任共擔(dān)的制度化保障機(jī)制；20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，社會保障還成為擴(kuò)大有效需求、穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期、緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)的有力政策工具。二次世界大戰(zhàn)后，圍繞社會保障的權(quán)利義務(wù)關(guān)系奠定了人們對國家認(rèn)同的社會基礎(chǔ)，對發(fā)展過程中產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)采取積極干預(yù)政策成為提升政府合法性的重要保障，這對于民族國家的鞏固和社會安全至關(guān)重要。[4]
社會保障發(fā)展到今天，已經(jīng)形成涵蓋人的生命周期不同安全需求的系統(tǒng)完備的制度體系，其功能和影響范圍已延伸到了社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，比如調(diào)節(jié)收入分配、平抑經(jīng)濟(jì)波動、增進(jìn)國家認(rèn)同等等。但是，無論社會保障發(fā)生什么樣的變化，維護(hù)人類安全仍是其最核心的功能。社會保險(xiǎn)制度通過預(yù)先繳費(fèi)形成基金池，可以起到預(yù)防社會風(fēng)險(xiǎn)的作用；社會救助制度通過無條件的直接援助，避免貧困和低收入人群陷入困境，發(fā)揮社會兜底保障作用；社會福利制度以普遍公共服務(wù)及特殊福利，提升政策對象的生活質(zhì)量、安全預(yù)期和發(fā)展能力。[5]
二、我國已經(jīng)建成能夠有效支撐人民生活品質(zhì)改善的社會保障體系
黨和政府高度重視社會保障制度建設(shè)。自新中國成立時起，就抓緊建立社會保障制度，包括國營企業(yè)職工勞動保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休和公費(fèi)醫(yī)療制度，農(nóng)村合作醫(yī)療和五保供養(yǎng)制度等。這一時期的社會保障制度以單位保障為主要特征，適應(yīng)了當(dāng)時單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。單位既是生產(chǎn)主體，又是保障主體，涵蓋了人民生活的方方面面。個體從單位獲得安全感、認(rèn)同感和歸屬感，徹底擺脫了舊中國下窮困、動蕩和受剝削的生活狀態(tài)。當(dāng)然，這一體制也存在弊端，主要是缺乏必要的流動性、活力和自我調(diào)節(jié)機(jī)制。[6]
改革開放以后，為適應(yīng)國有企業(yè)改革、社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革要求，我國對標(biāo)現(xiàn)代社會保障制度的標(biāo)準(zhǔn)，改革單位保障制度，從企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌開始，逐步建立起新的社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等制度，覆蓋范圍從國有企業(yè)擴(kuò)展至各類企業(yè)和用人單位，從職工擴(kuò)展至非正規(guī)就業(yè)人員。21世紀(jì)以后，又按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。經(jīng)過不懈努力，我國已經(jīng)建成世界上覆蓋人數(shù)最多、項(xiàng)目基本齊備的社會保障制度，為人民生活編織了一張安全可靠的安全網(wǎng)。
一是社會保障制度初步完備。改革開放以后，原來無所不能的單位逐步收縮為單純的生產(chǎn)部門，個人和家庭的安全需求由新的社會化的公共保障制度滿足。新型社保制度以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等，基本涵蓋了人民日常生活中生老病死等各類安全需求，與國際勞工組織確定的九類基本保障項(xiàng)目大體一致，從制度上實(shí)現(xiàn)了“人人享有社會保障”。此外，企業(yè)年金、職業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等社保第二支柱以及個人養(yǎng)老金、商業(yè)健康保險(xiǎn)等社保第三支柱也加快發(fā)展，形成了基本保障與補(bǔ)充保障相互配合的多層次的社保制度體系。
二是社會保障基本覆蓋全民。2022年末，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的分別有10.5億人、2.4億人、2.9億人，[7]參加醫(yī)療保障的有13.5億人，[8]基本實(shí)現(xiàn)了法定人員全覆蓋。截至 2022 年底，全國城市、農(nóng)村共有低保對象682.4 萬人、3349.6 萬人， 2022 年全年共實(shí)施臨時救助1100.1萬人次。[9]可以說，每一項(xiàng)社會保障計(jì)劃都是當(dāng)今世界各國同類計(jì)劃中最大的，特別是我國用短短十幾年時間建成養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障這兩個10億人量級的超大社保計(jì)劃。鑒于我國在擴(kuò)大社保覆蓋面方面取得的巨大成就，2016年，國際社會保障協(xié)會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。
三是社會保障基金安全可靠。2022年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)三項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金收入合計(jì)71583億元，年末累計(jì)結(jié)余74182億元；[10]基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）基金總收入30922.17億元，年末累計(jì)結(jié)存42639.89億元。[11]根據(jù)社會保險(xiǎn)法，縣級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時還負(fù)有補(bǔ)助責(zé)任。我國為積極應(yīng)對人口老齡化于2000年建立的具有儲備性質(zhì)的全國社會保障基金，2022年末權(quán)益總額已達(dá)26016.15億元。[12]此外，政策、經(jīng)辦、信息、監(jiān)督“四位一體”的社保基金監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防控體系不斷完善，確�；鸢踩�(guī)范運(yùn)行。
四是平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型。從世界范圍看，社會保障結(jié)構(gòu)改革都會伴隨著相關(guān)利益群體激烈的抗?fàn)�，甚至�?dǎo)致嚴(yán)重的社會沖突和暴力事件，最后的改革經(jīng)過長時間的社會博弈，往往嚴(yán)重偏離最初的目標(biāo)。我國現(xiàn)有的社保制度是在對單位保障制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上建立起來的，從建制理念、責(zé)任分擔(dān)方式、財(cái)務(wù)機(jī)制、經(jīng)辦體系、管理體制等各個方面都進(jìn)行了全面的改革。力度如此之大的改革不僅涉及億萬家庭切身利益的調(diào)整，恰好又與經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊等碰頭，其實(shí)存在著一定程度的社會風(fēng)險(xiǎn)。黨和政府以對歷史和人民高度負(fù)責(zé)的精神，迎難而上，堅(jiān)定推進(jìn)改革，在成功實(shí)現(xiàn)社保制度轉(zhuǎn)型的同時，保持了社會安定有序，還支持了其他方面的改革，創(chuàng)造了世界社保改革的奇跡。
值得注意的是，我國社保改革發(fā)展，不僅著眼于保障人民生活，還積極發(fā)揮熨平經(jīng)濟(jì)周期、防范社會風(fēng)險(xiǎn)的作用。比如，在20世紀(jì)末國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整尤其是1997年亞洲金融危機(jī)期間，面對下崗失業(yè)、城市貧困和養(yǎng)老金按時足額發(fā)放問題，國家提出“兩個確�！保ù_保國有企業(yè)下崗職工基本生活、確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放）的目標(biāo)，實(shí)行“三條保障線”（下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障），基本兜住了國有企業(yè)下崗再就業(yè)人口的基本生活，同時不失時機(jī)加快社會保障改革。2008 年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給我國出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)帶來了很大的負(fù)面影響，黨和政府果斷決策，通過加快發(fā)展社會保障，穩(wěn)定居民安全預(yù)期，提振社會消費(fèi)，維護(hù)了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2020年初，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)和挑戰(zhàn)，我國社保制度表現(xiàn)出了極強(qiáng)的韌性和安全保障作用，不僅保證了極低的發(fā)病率、死亡率和住院率，而且有效解決了社會經(jīng)濟(jì)活動暫時中斷導(dǎo)致的失業(yè)、貧困以及困難群體基本生活保障等問題，維護(hù)了社會大局穩(wěn)定。
三、高品質(zhì)生活需要背景下我國社會保障體系發(fā)展面臨著現(xiàn)實(shí)困難與挑戰(zhàn)
我國雖然已經(jīng)建成世界最大規(guī)模的社會保障體系，但是制度尚未成熟定型，還面臨不少挑戰(zhàn)，不能完全適應(yīng)人民群眾對安全、高品質(zhì)生活的預(yù)期。
一是制度尚未成熟定型，與人民群眾高品質(zhì)生活期待不相適應(yīng)。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)采取十分獨(dú)特的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合、基金部分積累的制度模式，兼顧了公平分配和個人激勵等因素，是重要的制度創(chuàng)新。但是，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這一制度模式也暴露出不少問題，主要是個人賬戶功能出現(xiàn)扭曲。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于沒有明確對老職工個人賬戶權(quán)益的補(bǔ)償辦法，個人賬戶難以真正做實(shí)；醫(yī)療保障制度的個人賬戶管理成本較高，資金沉淀又較多，人均結(jié)余不足，互助共濟(jì)作用也十分有限。雖然黨的十八屆三中全會提出要“完善個人賬戶制度”，但是改革方向一直沒有明確。還有延遲法定退休年齡、退休人員醫(yī)保繳費(fèi)、社保待遇調(diào)整幅度等重要參數(shù)的改革，都還停留在政策討論層面。社保制度的不穩(wěn)定、不確定，可能帶來不安全的社會預(yù)期。這也導(dǎo)致社保領(lǐng)域哪怕極其微小的事件，都容易引起公眾對社保制度、政策穩(wěn)定性和安全預(yù)期的討論和分歧，一定程度增加了社會焦慮。
二是制度統(tǒng)一性不足，影響了部分群眾的客觀生活品質(zhì)。建立全民統(tǒng)一、規(guī)范運(yùn)行的社保制度，是確保市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動力自由流動和要素市場統(tǒng)一的內(nèi)在要求，也是增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)、提高國家整合能力的重要手段。世界各國在社保改革過程中都盡最大努力在全國范圍內(nèi)消除制度分割，促進(jìn)制度統(tǒng)一、規(guī)范。我國社保制度改革初期，為解決改革試錯、制度擴(kuò)面和有效管理等難題，采取以地方政府決策和實(shí)施為主，分群體、分城鄉(xiāng)、分地區(qū)逐步推進(jìn)制度建設(shè)的發(fā)展思路，以適應(yīng)發(fā)展不平衡的國情，在極短時間里實(shí)現(xiàn)了社保制度全民覆蓋。同時，這也導(dǎo)致我國社保制度雖然框架全國統(tǒng)一，但是城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的制度、政策具有一定的差異性，社保制度在一定程度具有較強(qiáng)地方性。社保制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，影響了制度的公信力，也增加了公眾的不安全感，對于建立統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展等都有不利影響。
三是管理體制亟待優(yōu)化，影響了人民對生活品質(zhì)的主觀感受。我國社保制度行政化色彩明顯，社保制度主要依靠行政部門擬定的政策性文件實(shí)施，法制化程度有待提高，有時難以為社會提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期。在行政管理方面，中央政府及相關(guān)部門制定社保制度框架，但是宏觀管理職能偏弱，統(tǒng)籌地區(qū)政府擁有較大的自由裁量權(quán)，社保制度、政策調(diào)整缺乏約束和規(guī)范。在經(jīng)辦服務(wù)方面，社會保險(xiǎn)法規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。目前社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照行政層級設(shè)立、屬地管理，難以適應(yīng)社保基金統(tǒng)籌層次不斷提高、社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型、社保經(jīng)辦服務(wù)向基層延伸和一門辦理等要求，影響著人民群眾參保體驗(yàn)改善。醫(yī)保在社保制度中最特殊、最復(fù)雜，即醫(yī)保作為第三方，要對供需雙方進(jìn)行約束，核心是醫(yī)療費(fèi)用支付管理。我國在一段時期里，在醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥分離的體制下，以醫(yī)保為核心推動醫(yī)改，著力減輕參保人員就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，效果是好的，但是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性矛盾并未根本解決，人民群眾看病就醫(yī)的焦慮仍存在，疾病負(fù)擔(dān)仍是導(dǎo)致部分群體支出型生活困難的重要原因。
四是人口老齡化的挑戰(zhàn)，沖擊了制度提升人民生活品質(zhì)的能力。2012年，我國出現(xiàn)勞動年齡人口規(guī)模下降，之后持續(xù)下降；2022年，又出現(xiàn)人口負(fù)增長，而且死亡率穩(wěn)定在低水平、出生率較快下降已成為主導(dǎo)我國人口變化的長期趨勢，導(dǎo)致年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)少兒減少、勞動年齡人口減少、老年人增加的特征，[13]這符合工業(yè)化國家人口變化的一般趨勢。人口老齡化對社會保障來說，意味著承擔(dān)社保繳費(fèi)責(zé)任的在職人員所占比重逐漸減小，享受社保待遇的人員所占比重逐漸增加。我國社會總撫養(yǎng)比相對偏低的比較優(yōu)勢在2006年以后已迅速削弱，[14]未來社保制度運(yùn)行存在著很大風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于老年人身體素質(zhì)較年輕人差，人均醫(yī)療費(fèi)用支出更多，人口老齡化必然導(dǎo)致醫(yī)療、護(hù)理費(fèi)用加速上漲，對醫(yī)�；鹂沙掷m(xù)性形成挑戰(zhàn)。尤其要指出的是，與許多發(fā)達(dá)國家不同，我國人口老齡化趨勢出現(xiàn)在“未富”的發(fā)展階段，未來經(jīng)濟(jì)增長又面臨著資本產(chǎn)出效率不高、人口老齡化加劇、勞動力增速下降、創(chuàng)新環(huán)境變化、城鎮(zhèn)化速度放緩等挑戰(zhàn)，[15]社�？沙掷m(xù)發(fā)展將面臨著支出負(fù)擔(dān)沉重、物質(zhì)儲備不足的制約。
五是就業(yè)非正規(guī)化的挑戰(zhàn)，對制度支撐高品質(zhì)生活提出新要求�，F(xiàn)代社會保障制度特別是社會保險(xiǎn)制度，主要適用于具有穩(wěn)定勞動關(guān)系的正規(guī)就業(yè)者。我國在改革開放過程中，逐步打破“固定工”制度，勞動力非正規(guī)化程度逐步上升，政府在一段時期里也鼓勵發(fā)展非正規(guī)就業(yè)以緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。目前，非正規(guī)就業(yè)已經(jīng)占到我國城鎮(zhèn)就業(yè)的相當(dāng)大比重，特別是近些年來新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，孕育了以各類平臺就業(yè)為主要特點(diǎn)的新就業(yè)形態(tài)。我國官方統(tǒng)計(jì)的靈活就業(yè)從業(yè)人員規(guī)模達(dá)2億左右，而且還會持續(xù)擴(kuò)大。目前，非正規(guī)就業(yè)人員參加工傷、失業(yè)保險(xiǎn)有一定困難，可以自愿參加職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。但是，由于非正規(guī)就業(yè)人員工作時間與勞動報(bào)酬不穩(wěn)定，收入普遍偏低，而職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)水平較高、待遇領(lǐng)取資格較嚴(yán)且人員跨區(qū)域流動后權(quán)益損失較大等，因此許多人選擇不參加或者參加后又中斷繳費(fèi)，還有相當(dāng)一部分人選擇參加戶籍所在地的水平較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這不僅導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)人員自身的就業(yè)和保障的安全性降低，而且數(shù)以億計(jì)的勞動人口游離于社保制度之外，使得社保制度內(nèi)贍養(yǎng)率不斷提高，社�；鹂沙掷m(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
四、以健全的社會保障體系促進(jìn)人民生活品質(zhì)改善
提高人民生活品質(zhì)是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。雖然生活品質(zhì)是一個主觀性很強(qiáng)的概念，隨著收入水平提升，人民對生活品質(zhì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)也會不斷提高，但是安全感始終是最核心、最基礎(chǔ)的要件。必須以更加健全的社會保障體系，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的安全感，為促進(jìn)人民生活品質(zhì)改善打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
一是優(yōu)化社會保障制度模式，完善有利于增進(jìn)人民生活品質(zhì)的制度體系。綜合考慮目前的制度內(nèi)贍養(yǎng)率、老齡化程度加深、財(cái)政可承受能力等，探索將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)模式由部分積累制調(diào)整為現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶主要作為待遇計(jì)發(fā)手段。探索在不增加用人單位和個人負(fù)擔(dān)的前提下，采取拆分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的方式，逐步降低第一支柱替代率，培育發(fā)展第二、第三支柱。將職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的部分或者全部的個人賬戶轉(zhuǎn)化為門診統(tǒng)籌，優(yōu)化基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助三重保障制度的結(jié)構(gòu)，從整體上增強(qiáng)醫(yī)�；ブ矟�(jì)能力。盡快確定長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的模式，加快建立針對新業(yè)態(tài)勞動者的職業(yè)傷害保障制度，通過調(diào)低繳費(fèi)費(fèi)率、調(diào)整待遇領(lǐng)取資格和計(jì)發(fā)辦法等措施，引導(dǎo)更多的非正規(guī)就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。將現(xiàn)有的最低生活保障制度逐步發(fā)展成為基本生活保障制度，擴(kuò)大救助面，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和資源整合，建立對低收入人口的常態(tài)化救助幫扶體系，完善主動發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)識別機(jī)制，防范發(fā)生沖擊社會道德底線的事件。優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化其社會保險(xiǎn)的制度屬性。
二是深化社會保障領(lǐng)域關(guān)鍵改革，提升制度增進(jìn)人民生活品質(zhì)的綜合效能。盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，通過基金在全國范圍內(nèi)的調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)公平，加快基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌。探索出臺延遲法定退休年齡的實(shí)施方案，實(shí)行操作性強(qiáng)、適度彈性、社會可承受的推進(jìn)策略。以精算平衡為基礎(chǔ)，確定合理的社保費(fèi)率，科學(xué)調(diào)整各類社保項(xiàng)目的待遇水平。發(fā)揮醫(yī)保基金的戰(zhàn)略購買作用，強(qiáng)化預(yù)算管理，建成以病種付費(fèi)為主的多元復(fù)合式醫(yī)保支付體系。適應(yīng)低收入人口分化的形勢，探索建立低保標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)、類別標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的多維社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系，建立低保對象、特困人員、困難家庭、低收入群體、已脫貧人口等數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)跨地域、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)聯(lián)通共享，對低收入人口分類分層救助幫扶。加快健全全國統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺，完善社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)直接結(jié)算等機(jī)制，保障參保者合法權(quán)益。
三是擴(kuò)大社會保障的財(cái)富儲備，為制度支撐人民品質(zhì)生活奠定財(cái)力基礎(chǔ)。其一是要增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效率、動力變革，在高質(zhì)量發(fā)展中夯實(shí)社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。其二是明晰政府對社保基金的補(bǔ)助責(zé)任，我國社會保險(xiǎn)制度總體應(yīng)遵循自我平衡原則。政府財(cái)政對其可以進(jìn)行補(bǔ)助，但只能是補(bǔ)充性、從屬性的，要有明確的補(bǔ)助觸發(fā)機(jī)制、補(bǔ)助數(shù)量或比例要求，而且要符合預(yù)算法，避免政府的隱形擔(dān)保和剛性兌付，防止社保基金債務(wù)化。其三，適應(yīng)人民群眾多元化保障需求，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場、社會、個人等主體的作用，積極發(fā)展各類補(bǔ)充保障。其四，完善社�；鸾Y(jié)余資金和積累性社�；鸨Ｖ翟鲋禉C(jī)制，加強(qiáng)社保基金市場化、多元化投資運(yùn)營，確�；鸢踩c保值增值。其五，落實(shí)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)全國社�；鸬戎卮髴�(zhàn)略決策，接續(xù)研究劃轉(zhuǎn)股權(quán)的管理、處置、運(yùn)營、資金歸集和收益再投資等工作。其六，開辟社�；饍湫碌那溃热缂哟蟛势惫娼鹬С稚绫；鹆Χ�，適時開征遺贈稅，補(bǔ)充社�；饍�。
四是促進(jìn)社會保障制度全國統(tǒng)一、規(guī)范，為普遍均衡提升人民生活品質(zhì)提供制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)代國家治理體系中，社保制度是國家制度而不是地方制度。社保制度全國統(tǒng)一、規(guī)范，才能給全體國民以穩(wěn)定的安全預(yù)期。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體整合碎片化社保制度的經(jīng)驗(yàn)啟示，社保制度統(tǒng)一的時間越早越主動，成功的可能性也越大，統(tǒng)一的時間越晚，整合的難度和遇到的阻力也就越多。社保制度統(tǒng)一、規(guī)范的最終目標(biāo)，是社保制度的統(tǒng)一立法。在此之前，還有一些基礎(chǔ)性工作需要加快推進(jìn)。首先，需強(qiáng)化宏觀管理的事權(quán)并具體化、實(shí)體化。可以借鑒教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化國家層面社保督導(dǎo)職能，加強(qiáng)對地方政府落實(shí)社保法律、法規(guī)、規(guī)章和國家統(tǒng)一制度、政策的督導(dǎo)；在中央層面改組或設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，專司監(jiān)督各地執(zhí)行社保統(tǒng)一制度的情況。其次，適時以清單的方式出臺社保國家制度，清單包括基本制度、基本政策等。社�；局贫热珖鴳�(yīng)統(tǒng)一，各地在基本制度框架之外不得新設(shè)制度；基本政策包括參保政策、籌資政策、待遇支付政策等，全國應(yīng)盡可能統(tǒng)一，暫時不能統(tǒng)一的也要制定統(tǒng)一的時間表、路線圖。
五是完善社會保障管理體制，提升人民群眾生活品質(zhì)主觀感受。社保制度雖然主要由地方政府組織實(shí)施，但是歸根到底來自國家層面的授予或委托。需清晰界定中央、省級和統(tǒng)籌地區(qū)三個層級政府的社保決策權(quán)限。總的原則是逐步提高決策重心，強(qiáng)化國家層面的統(tǒng)一決策，明確統(tǒng)籌地區(qū)政府更多負(fù)責(zé)社保政策的落實(shí)。同時，應(yīng)建立社保重大決策請示報(bào)告制度，提出地方政府社保決策需要請示的事項(xiàng)清單。在社保經(jīng)辦方面，統(tǒng)籌區(qū)域以下社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，推動更多社保公共服務(wù)納入基層綜合性政務(wù)服務(wù)體系，加快經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型；實(shí)行社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化改革，探索社保經(jīng)辦部分成本在社保基金支出中列支的經(jīng)費(fèi)保障制度，設(shè)計(jì)基于服務(wù)對象人數(shù)的人員配備標(biāo)準(zhǔn)；建立健全社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主動報(bào)告和信息披露制度，主動推進(jìn)社保數(shù)據(jù)資源開放共享，完善第三方評估機(jī)制，加強(qiáng)社會監(jiān)督。醫(yī)保管理體制的核心是處理衛(wèi)生與醫(yī)保的關(guān)系，醫(yī)保作為衛(wèi)生籌資來源，僅僅是醫(yī)療衛(wèi)生體制的一個環(huán)節(jié)，建議在新一輪機(jī)構(gòu)改革中重點(diǎn)考慮從管理體制上統(tǒng)籌衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保障體系，形成深化醫(yī)改的合力。
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[作者簡介]單大圣，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會文化研究部研究員�！�
