鄒一南

　　[摘 要] 自上一輪戶籍制度改革實(shí)施以來(lái)，常住人口300萬(wàn)以下城市的落戶門(mén)檻已經(jīng)完全放開(kāi)，破解部分常住人口300萬(wàn)以上的大城市和超大特大城市的落戶限制成為戶籍制度改革接下來(lái)的突出任務(wù)。當(dāng)前，戶籍制度改革的福利擴(kuò)散（落戶）與福利剝離（居住證）二元并行路徑面臨困境，在政策上陷入了“落戶悖論”：如果推進(jìn)落戶，在超大特大城市戶籍門(mén)檻很難進(jìn)一步降低，且在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不高的背景下，落戶已很難繼續(xù)推進(jìn)；如果不推進(jìn)落戶轉(zhuǎn)而依靠居住證，在核心公共服務(wù)難以進(jìn)一步與戶籍脫鉤的條件下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍需要通過(guò)落戶實(shí)現(xiàn)市民化。破解“落戶悖論”，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，可實(shí)施“愿落盡落+負(fù)面清單”改革方案：在完全放開(kāi)超大特大城市落戶限制的同時(shí)，將少數(shù)高含金量公共服務(wù)列入負(fù)面清單，落戶者須滿足負(fù)面清單中公共服務(wù)的提供部門(mén)所制定的附加條件，才能享受該公共服務(wù)。這一改革方案具備較好的經(jīng)濟(jì)性、道義性和可操作性，是放開(kāi)超大特大城市落戶限制的可行路徑。

　　[關(guān)鍵詞] 戶籍制度改革；落戶悖論；以人為本；超大特大城市；愿落盡落+負(fù)面清單

　　[中圖分類(lèi)號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453（2024）04-0015-09　　 

　　引言

　　2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。為貫徹這一部署要求，2023年底召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了要深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。2024年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，深化戶籍制度改革，完善‘人地錢(qián)’掛鉤政策，讓有意愿的進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，推動(dòng)未落戶常住人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)�！边@意味著，以解決近3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題為核心目標(biāo)的戶籍制度改革即將開(kāi)啟新一輪深化進(jìn)程。

　　戶籍制度改革的上一輪大推進(jìn)是以2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》為開(kāi)始標(biāo)志的。近十年來(lái)，常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制全面取消，常住人口300萬(wàn)以上的大城市落戶門(mén)檻明顯降低，超大特大城市普遍建立了積分落戶制度，居住證制度得以普遍推行，政府間均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和“人地錢(qián)”掛鉤等配套政策初步建立完善。截至2022年，已有1.4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)了在城鎮(zhèn)落戶，基本公共服務(wù)均等化程度大幅度提高。但是，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集中的少數(shù)超大特大城市，改革的進(jìn)展卻比較緩慢。超大特大城市落戶門(mén)檻并未實(shí)質(zhì)性降低，積分落戶演變?yōu)槿瞬怕鋺粽�策，客觀上加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶難度，居住證制度的申領(lǐng)門(mén)檻較高、福利含量降低，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用有限。與此同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的意愿持續(xù)降低，隨著時(shí)間的推移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度逐漸提高。^[1]在此背景下，加大超大特大城市的戶籍制度改革力度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、持續(xù)釋放內(nèi)需潛力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化有著重要意義。^[2]

　　一、戶籍制度改革的二元并行路徑與“落戶悖論”的形成

　　上一輪戶籍制度改革采取的是二元并行路徑，^[3]即一方面通過(guò)持續(xù)推動(dòng)各類(lèi)城市降低落戶門(mén)檻，使更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在常住地落戶，獲得市民化的福利待遇；另一方面通過(guò)實(shí)施居住證制度，讓不具備落戶條件或落戶意愿不強(qiáng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口憑借居住證享受部分重要的基本公共服務(wù)。從本質(zhì)上看，落戶是一種戶籍福利擴(kuò)散的過(guò)程，居住證制度是一種戶籍福利剝離的過(guò)程（見(jiàn)圖1），^[4]兩種并行的戶籍制度改革路徑在新戶改實(shí)施以來(lái)，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化均起到了重要作用。^[5]　　　

　　 （a）福利擴(kuò)散　　  

　（b）福利剝離

　　圖1 兩種戶籍制度改革路徑示意圖

　　但是，福利擴(kuò)散和福利剝離的二元并行改革路徑在當(dāng)前遇到了困境。戶籍制度改革陷入了一個(gè)“落戶悖論”之中。悖論是一個(gè)邏輯學(xué)概念，是指一個(gè)命題，如果按普遍認(rèn)可的邏輯推理方式，可推導(dǎo)出兩個(gè)對(duì)立的結(jié)論，其形式為：如果事件A發(fā)生，則推導(dǎo)出非A，非A發(fā)生則推導(dǎo)出A�！奥鋺翥Ｕ摗笔侵冈诋�(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)于“落戶可促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”這一命題，在政策層面存在著相互對(duì)立的推論：如果推進(jìn)落戶，在多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿落戶且規(guī)模較大城市落戶門(mén)檻較高的背景下，落戶已很難繼續(xù)推進(jìn)；如果不推進(jìn)落戶，在城市戶籍附著的排他性公共服務(wù)等福利含量仍然可觀且很難進(jìn)一步通過(guò)市場(chǎng)化手段予以剝離的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化無(wú)法完整且可持續(xù)實(shí)現(xiàn)，因而必須繼續(xù)推進(jìn)落戶。

　　從新戶改實(shí)施以來(lái)各類(lèi)城市的落戶政策演變來(lái)看，戶籍門(mén)檻持續(xù)大幅度降低是顯著特征。2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定：嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，城區(qū)人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的大城市落戶要滿足合法穩(wěn)定居住和一定年限就業(yè)條件，中等城市落戶也要滿足合法穩(wěn)定就業(yè)和居住以及繳納社保，只有建制鎮(zhèn)和小城市的落戶全面放開(kāi)。隨著改革的推進(jìn)，各類(lèi)城市政策已發(fā)生了很大變化。根據(jù)最新政策，超大特大城市被要求大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，并被鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化積分落戶政策以確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，不得采取購(gòu)房、投資納稅等方面的限制，重點(diǎn)群體的落戶限制則完全取消。從地方實(shí)踐看，城區(qū)人口300萬(wàn)以下的城市已要求完全放開(kāi)落戶限制，并且不得采取積分落戶制度，一些地區(qū)對(duì)部分Ⅰ型大城市的落戶限制也實(shí)施了完全放開(kāi)的政策，除少數(shù)超大特大城市外，城市戶口已基本全面放開(kāi)�？梢�(jiàn)，在現(xiàn)有的以戶籍作為常住地公共服務(wù)資源配置基本依據(jù)的制度原則下，以放開(kāi)放寬落戶條件為特征的戶籍福利擴(kuò)散政策已達(dá)到了政策極限。

　　從居住證制度的實(shí)施情況看，逐步構(gòu)建以居住證為載體的常住地提供公共服務(wù)制度是其政策目標(biāo)。自2016年1月1日起，《居住證暫行條例》正式開(kāi)始實(shí)施，各省也相繼制定了本地區(qū)的居住證實(shí)施辦法，“十三五”期間全國(guó)累計(jì)發(fā)放居住證超過(guò)1億張。根據(jù)《居住證暫行條例》，居住證持有人可以享受勞動(dòng)就業(yè)等3項(xiàng)權(quán)利，義務(wù)教育等6項(xiàng)基本公共服務(wù)，出入境證件辦理等7項(xiàng)便利，共16項(xiàng)福利。但各地的落實(shí)情況并不相同，僅有公共就業(yè)、公共衛(wèi)生計(jì)生、辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車(chē)登記、申領(lǐng)駕駛證5項(xiàng)服務(wù)和便利被全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)納入本地居住證持有人所能享有的福利范圍，而另外11項(xiàng)福利，有些地區(qū)并未納入，^[6]這些福利的獲取仍然需要依賴戶籍。從納入居住證福利清單的基本公共服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看，相當(dāng)一部分是帶有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的福利，或者是邊際成本很小、實(shí)際意義不大、惠及人群很窄的“充數(shù)”福利，^[7]如公共文化服務(wù)項(xiàng)目下的公共圖書(shū)館服務(wù)等。而一些重要的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，如低保、保障性住房等，并未被納入居住證福利清單。另有一些公共服務(wù)項(xiàng)目除了需要持有居住證外，還需要滿足額外附加條件才能享受。^[8]可見(jiàn)，在現(xiàn)有的常住地公共服務(wù)提供制度頂層設(shè)計(jì)下，以居住證為主要手段的福利剝離政策也已達(dá)到了政策極限，居住證已經(jīng)把能夠從戶籍上剝離下來(lái)的福利最大限度地實(shí)現(xiàn)了剝離。

　　由于上述“落戶悖論”的存在，既有的福利擴(kuò)散與福利剝離的二元并行改革路徑在政策效力上已很難再有大的突破。戶籍制度改革要繼續(xù)深入推進(jìn)，特別是要在超大特大城市取得突破，需要新的戶籍制度改革頂層設(shè)計(jì)。

　　二、“落戶悖論”的破解：從著眼于城市類(lèi)型到著眼于公共服務(wù)類(lèi)型

　　（一）破解“落戶悖論”須轉(zhuǎn)變戶改政策著眼點(diǎn)

　　戶籍制度改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等城市非本地戶籍人口享受與本地戶籍市民同等的公共服務(wù)待遇。這一點(diǎn)對(duì)于廣大中小城市來(lái)說(shuō)，已經(jīng)從制度上實(shí)現(xiàn)了，只要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有落戶意愿，均可無(wú)門(mén)檻地獲得常住地城市的戶籍。但是，在少數(shù)大城市和超大特大城市，落戶仍然存在門(mén)檻，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在這些城市實(shí)現(xiàn)落戶的難度依然較大，而超大特大城市既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集中的地區(qū)，又是其落戶意愿最強(qiáng)的地區(qū)。也就是說(shuō)，戶籍制度改革效果在城市層面上看存在著一個(gè)“二八原則”，即占城市數(shù)量80%的中小城市面臨20%的落戶任務(wù)，而占城市數(shù)量20%的超大特大城市卻面臨著80%的落戶任務(wù)，我們不能滿足于解決了80%中小城市的落戶問(wèn)題，20%的超大特大城市才是戶籍制度改革最后的也是最需要解決的難題。

　　事實(shí)上，在地方政府尚未對(duì)非本地戶籍人口承諾提供或有條件兌現(xiàn)承諾的排他性公共服務(wù)中，也存在一個(gè)“二八原則”，即20%的高含金量公共服務(wù)（義務(wù)教育、保障性住房、最低生活保障等）產(chǎn)生了80%的財(cái)政支出，80%的低含金量公共服務(wù)（計(jì)劃生育、特困救助、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人救助等）產(chǎn)生了20%的財(cái)政支出。如果能夠通過(guò)“愿落盡落”政策實(shí)現(xiàn)對(duì)80%的低含金量公共服務(wù)實(shí)施全面放開(kāi)，同時(shí)通過(guò)對(duì)20%高含金量公共服務(wù)實(shí)施“負(fù)面清單”以控制改革成本，則將使戶籍制度改革進(jìn)程向前邁進(jìn)一大步。

　　因此，解決超大特大城市落戶問(wèn)題需要轉(zhuǎn)變思路，將著眼點(diǎn)從不同類(lèi)型的城市轉(zhuǎn)變到不同類(lèi)型的公共服務(wù)上來(lái)。這種戶改政策思路的轉(zhuǎn)變也是符合戶籍制度改革二元并行路徑內(nèi)在邏輯的�，F(xiàn)行的著眼于不同類(lèi)型城市的戶改思路，實(shí)質(zhì)上是按照城市規(guī)模由小到大，依次推進(jìn)落戶門(mén)檻的降低乃至全面放開(kāi)，這是典型的“福利擴(kuò)散”型戶籍制度改革路徑。著眼于不同類(lèi)型公共服務(wù)的戶改思路，實(shí)質(zhì)上是按照公共服務(wù)的含金量由低到高，依次推進(jìn)排他性公共服務(wù)與本地戶籍脫鉤，這是典型的“福利剝離”型戶籍制度改革路徑。當(dāng)前，旨在推進(jìn)落戶的“福利擴(kuò)散”型戶籍改革思路在超大特大城市遇到困境，已很難進(jìn)一步推進(jìn)，戶改思路須進(jìn)行調(diào)整，在繼續(xù)加大“福利擴(kuò)散”落戶力度的同時(shí)，從不同類(lèi)型公共服務(wù)的“福利剝離”角度尋找新的突破口。

　　公共服務(wù)領(lǐng)域的“二八原則”與公共服務(wù)的排他性、地方政府的提供承諾兌現(xiàn)承諾所需要的條件等因素密切相關(guān)�？傮w上看，排他性越強(qiáng)、地方政府提供的承諾越少、兌現(xiàn)承諾的條件越多的公共服務(wù)，其含金量也越高。實(shí)施對(duì)超大特大城市公共服務(wù)的“福利剝離”，需要對(duì)常住地公共服務(wù)進(jìn)行類(lèi)型劃分。

　　（二）常住地公共服務(wù)的不同類(lèi)型

　　無(wú)論是“福利擴(kuò)散”還是“福利剝離”，目的都是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等外流人口與本地原住市民平等享有常住地排他性公共服務(wù)。因此，研究公共服務(wù)常住人口全覆蓋問(wèn)題，需要首先對(duì)公共服務(wù)是否具有排他性進(jìn)行考察。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃規(guī)范等，考察常住地政府是否對(duì)非本地戶籍人口作出了提供排他性公共服務(wù)的承諾，以及兌現(xiàn)承諾是否需要滿足一定的條件。^[9]據(jù)此，可以對(duì)《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》所列包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障在內(nèi)的9大領(lǐng)域的80項(xiàng)^① 基本公共服務(wù)劃分為不同類(lèi)型（見(jiàn)表1）。

　　公共服務(wù)是否具有排他性，是指常住地政府是否可以根據(jù)基本公共服務(wù)的技術(shù)特征和被服務(wù)對(duì)象的自身特點(diǎn)，將非本地戶籍人口排除在該公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象范圍之外。對(duì)于排他性公共服務(wù)，常住地政府可將非本地戶籍人口排除在服務(wù)對(duì)象之外，從而不對(duì)其提供該項(xiàng)公共服務(wù)。例如，“（24）就業(yè)援助”就屬于排他性公共服務(wù)，地方政府可以通過(guò)制定政策，只對(duì)本市戶籍人口提供該公共服務(wù)，而將非本市戶籍人口排除在服務(wù)對(duì)象之外。對(duì)于非排他性公共服務(wù)，常住地政府無(wú)法將非本地戶籍人口排除在服務(wù)對(duì)象之外，必然會(huì)提供該項(xiàng)公共服務(wù)。例如，“（19）就業(yè)信息服務(wù)”就屬于非排他性公共服務(wù)，地方政府向社會(huì)發(fā)布的勞動(dòng)力市場(chǎng)供求、工資、崗位等信息，無(wú)法從技術(shù)上排除非本地戶籍人口享有該服務(wù)。

　　常住地政府是否提供承諾，是指常住地政府根據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)氐姆�律法�?guī)、政策文件、規(guī)劃規(guī)范等，是否規(guī)定某項(xiàng)排他性公共服務(wù)只有本地戶籍人口才能享受，即是否對(duì)非本地戶籍人口作出了提供該項(xiàng)公共服務(wù)的承諾。對(duì)于有承諾的排他性公共服務(wù)，常住地政府可能會(huì)向非本地戶籍人口提供該項(xiàng)服務(wù)。例如，“（11）義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費(fèi)”就屬于地方政府承諾對(duì)非戶籍人口提供的公共服務(wù)。對(duì)于無(wú)承諾的排他性公共服務(wù)，常住地政府不向非本地戶籍人口提供該項(xiàng)服務(wù)。例如，“（54）最低生活保障”就屬于地方政府不承諾對(duì)非本地戶籍人口提供的公共服務(wù)。

　　兌現(xiàn)承諾是否需要條件，是指常住地政府是否專門(mén)針對(duì)非本地戶籍人口設(shè)置了兌現(xiàn)提供某項(xiàng)排他性公共服務(wù)承諾的條件（如持有居住證、合法穩(wěn)定就業(yè)和居住、繳納社保且達(dá)到一定年限、連續(xù)就讀時(shí)間等），從而將未達(dá)到條件的非本地戶籍人口排除在該項(xiàng)排他性公共服務(wù)之外。對(duì)于無(wú)條件承諾的排他性公共服務(wù)，常住地政府會(huì)向非本地戶籍人口提供該項(xiàng)服務(wù)。例如，“（5）預(yù)防接種”就屬于地方政府無(wú)條件承諾為非本地戶籍人口提供的公共服務(wù)。對(duì)于有條件承諾的排他性公共服務(wù)，常住地政府僅向滿足條件的非本地戶籍人口提供該項(xiàng)公共服務(wù)。例如，“（10）學(xué)前教育幼兒資助”就屬于地方政府承諾對(duì)非本地戶籍人口提供但有條件兌現(xiàn)的公共服務(wù)。根據(jù)地方政策實(shí)踐，非本地戶籍學(xué)前幼兒是可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育助學(xué)服務(wù)的，但必須首先獲得當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育學(xué)籍，即“資助只與學(xué)籍有關(guān)，與戶籍無(wú)關(guān)”。獲得學(xué)前教育學(xué)籍，就是兌現(xiàn)地方政府對(duì)“學(xué)前教育幼兒資助”這一公共服務(wù)的條件。

　　此外，還有一些公共服務(wù)，在有些地區(qū)地方政府作出了對(duì)非本地戶籍人口提供該公共服務(wù)的承諾，但需要滿足一定的條件，而在另一些地區(qū)地方政府卻不承諾對(duì)非本地戶籍人口提供該公共服務(wù)。例如，“（23）就業(yè)見(jiàn)習(xí)服務(wù)”。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)就業(yè)工作的若干意見(jiàn)》《三年百萬(wàn)青年見(jiàn)習(xí)計(jì)劃分省年度目標(biāo)任務(wù)安排》等文件，國(guó)家明確要求把符合條件的失業(yè)青年納入見(jiàn)習(xí)范圍，沒(méi)有規(guī)定服務(wù)對(duì)象的戶籍地或生源地是否必須為本地。根據(jù)各地對(duì)離校2年內(nèi)未就業(yè)高校畢業(yè)生和16—24歲失業(yè)青年的就業(yè)見(jiàn)習(xí)服務(wù)政策，有些城市（如北京、上海）明確規(guī)定須本地戶籍失業(yè)人員或本地生源高校畢業(yè)生，有些城市（如深圳、成都）規(guī)定不限制戶籍。

　　表1  常住地基本公共服務(wù)的不同類(lèi)型

　　表1中列舉的均為基本公共服務(wù)，還有公共服務(wù)并不屬于這81項(xiàng)基本公共服務(wù)范疇，即非基本公共服務(wù)。例如，在本地參加高考、非義務(wù)教育入學(xué)資格等。這些非基本公共服務(wù)同樣可以做類(lèi)似表1的分類(lèi)，本文不再羅列。

　　三、以“愿落盡落+負(fù)面清單”破題超大特大城市戶籍改革

　　根據(jù)這種分類(lèi)，我們可以重新審視一下戶籍制度改革的二元路徑。首先，落戶意味著將所有地方政府不承諾向非本地戶籍人口提供或有條件承諾提供的公共服務(wù)全部變?yōu)槌兄Z且無(wú)條件兌現(xiàn)的公共服務(wù)。其次，居住證制度意味著將地方政府不承諾向非本地戶籍人口提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌兄Z提供但有條件兌現(xiàn)的公共服務(wù)。在現(xiàn)有的常住地基本公共服務(wù)提供機(jī)制下，這種二元并行的戶籍制度改革模式已很難進(jìn)一步深入推進(jìn)了。一方面，地方政府不承諾提供的和有條件提供承諾的公共服務(wù)，是各類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目中含金量相對(duì)較高的，完全將其轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚍菓艏�人口無(wú)條件承諾提供的公共服務(wù)，意味著公共服務(wù)支出的大幅增長(zhǎng)。同時(shí)，在超大特大城市中，一些新的非基本公共服務(wù)或福利項(xiàng)目仍然在與戶籍掛鉤，例如購(gòu)車(chē)、購(gòu)買(mǎi)公墓等。另一方面，根據(jù)《居住證暫行條例》，從戶籍上剝離到居住證上的16項(xiàng)公共服務(wù)和福利項(xiàng)目已經(jīng)確定，短時(shí)間內(nèi)很難再增多，并且居住證這種正面清單賦權(quán)的方式往往存在“口惠而實(shí)不至”的問(wèn)題，獲得居住證所規(guī)定的公共服務(wù)需要在申領(lǐng)居住證的同時(shí)再滿足一些其他條件才能獲得。例如，義務(wù)教育雖被納入清單，但居住證持有人子女若想在常住地接受義務(wù)教育，還需要滿足住房、連續(xù)繳納社保等附加條件。此外，一些納入基本公共服務(wù)的項(xiàng)目雖被納入居住證福利清單，但僅能被部分享受。例如，公共就業(yè)服務(wù)是居住證福利清單上的項(xiàng)目，但居住證持有人僅能享受該項(xiàng)目下“就業(yè)登記與失業(yè)登記”等含金量較低的服務(wù)小項(xiàng)，“就業(yè)援助”等含金量較高的服務(wù)小項(xiàng)仍僅限于本地戶籍人口享有。

　　但是，當(dāng)我們基于公共服務(wù)的不同類(lèi)型，把戶改著眼點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)向公共服務(wù)后，二元并行的戶改路徑立即顯豁。具體而言，在劃分了不同類(lèi)型的公共服務(wù)后，二元并行戶改政策可以采取“愿落盡落+負(fù)面清單”的推進(jìn)方式，也就是一方面宣布包括超大特大城市在內(nèi)的所有城市的落戶條件完全放開(kāi)，實(shí)現(xiàn)非本地戶籍人口在常住地落戶的“愿落盡落”；另一方面，將屬于表1中第3、4、5這三類(lèi)的基本公共服務(wù)和具有類(lèi)似屬性的非基本公共服務(wù)列入負(fù)面清單，對(duì)實(shí)施該項(xiàng)改革后落戶的原非本地戶籍人口需要滿足一定的條件才能享受該公共服務(wù)，條件由提供該公共服務(wù)的當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門(mén)制定。例如，“（51）公租房保障”，由地方政府住建部門(mén)制定相關(guān)政策，對(duì)實(shí)現(xiàn)了落戶的原非本地戶籍人口可設(shè)置諸如連續(xù)合法穩(wěn)定就業(yè)、居住、繳納社保一定的年限等條件，滿足了條件的落戶者可享受公租房保障相關(guān)政策�！霸嘎浔M落+負(fù)面清單”戶籍改革模式具有以下優(yōu)勢(shì)。

　　第一，在形式上實(shí)現(xiàn)了戶籍制度改革的完成。戶籍制度改革的最終目標(biāo)就是將各類(lèi)城市落戶限制全面放開(kāi)，實(shí)現(xiàn)“愿落盡落”。盡管新戶改以來(lái)各類(lèi)城市落戶條件都已實(shí)現(xiàn)了不同程度的放開(kāi)放寬，但超大特大城市改革的成效有限�！霸嘎浔M落+負(fù)面清單”是適用于全部城市的，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集中的超大特大城市實(shí)施落戶限制全面放開(kāi)，將“全面放開(kāi)落戶條件”延伸到超大特大城市，標(biāo)志著戶籍制度改革在形式上的完成。

　　第二，在責(zé)任上形成“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”的公共服務(wù)供給體制。新戶改實(shí)施以來(lái)，落戶工作的推進(jìn)始終是由公安機(jī)關(guān)在牽頭，事實(shí)上戶籍制度改革的阻力主要來(lái)自與戶口掛鉤的各項(xiàng)公共服務(wù)和福利項(xiàng)目，而這些公共服務(wù)和福利項(xiàng)目的提供者是教育、衛(wèi)健、人社、住建、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和退役軍人事務(wù)等政府職能部門(mén)�！霸嘎浔M落+負(fù)面清單”的戶籍制度改革模式可以將公共服務(wù)供給責(zé)任明確到各職能部門(mén)身上，將建立常住地提供公共服務(wù)制度的責(zé)任由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到其他政府職能部門(mén)，使戶籍制度回歸人口登記管理的本職。在公安機(jī)關(guān)無(wú)門(mén)檻配發(fā)本地戶籍的同時(shí)，各地各職能部門(mén)根據(jù)自身實(shí)際，為新落戶人員設(shè)置獲得相應(yīng)公共服務(wù)的條件，并且促使各政府職能部門(mén)將實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋的目標(biāo)列入本部門(mén)工作計(jì)劃中，并制定時(shí)間表和路線圖。同時(shí)，不同城市之間也便于將列入負(fù)面清單中的公共服務(wù)事項(xiàng)的獲取條件進(jìn)行對(duì)比，從而形成各地政府職能部門(mén)之間在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋上的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)，促使其推進(jìn)負(fù)面清單公共服務(wù)獲取條件的持續(xù)減少。

　　第三，在經(jīng)濟(jì)上具有可行性。從本質(zhì)上講，“愿落盡落+負(fù)面清單”是將表1中的第4類(lèi)和第5類(lèi)公共服務(wù)全部轉(zhuǎn)變?yōu)榈?類(lèi)公共服務(wù)。事實(shí)上，從含金量來(lái)看，第4類(lèi)和第5類(lèi)公共服務(wù)并不如第3類(lèi)公共服務(wù)高，除了（24）就業(yè)援助、（44）城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、（50）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、（51）公租房保障、（54）最低生活保障這五項(xiàng)是具有普惠性且較高的財(cái)政支出預(yù)算要求的公共服務(wù)之外，其余基本上屬于殘疾人、老年人、計(jì)劃生育家庭、特殊兒童、特困人員、失業(yè)青年等特殊群體，人群覆蓋面相對(duì)較窄，屬于產(chǎn)生20%財(cái)政支出的80%的公共服務(wù)。對(duì)于這些公共服務(wù)，即使在“愿落盡落”的基礎(chǔ)上不再設(shè)置任何附加條件，也不會(huì)給地方政府帶來(lái)難以承受的財(cái)政支出壓力。

　　第四，在道義上踐行了以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念�！霸嘎浔M落+負(fù)面清單”在短期內(nèi)帶來(lái)的最直接的政策效果就是使不具備城市本地戶籍的殘疾人、老年人、計(jì)劃生育家庭、特殊兒童、特困人員、失業(yè)青年等特殊困難群體立即可獲得市民化的公共服務(wù)待遇。雖然這些人群數(shù)量有限，其落戶產(chǎn)生的財(cái)政支出不多，但卻是社會(huì)上抗風(fēng)險(xiǎn)能力最低、最需要關(guān)懷的群體。長(zhǎng)期以來(lái)，在“落戶悖論”的影響下，受少數(shù)含金量較高的普惠性公共服務(wù)改革滯后的拖累，這些與特殊困難群體相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)雖具備放開(kāi)條件，但遲遲未能得到推動(dòng)，甚至不被關(guān)注，而“愿落盡落+負(fù)面清單”的戶籍制度改革模式為真正意義上實(shí)現(xiàn)全部公共服務(wù)事項(xiàng)常住人口全覆蓋之前，為率先解決這些特殊困難群體的公共服務(wù)問(wèn)題提供了條件。

　　第五，在政策上留有緩沖余地。在“愿落盡落+負(fù)面清單”戶籍制度改革模式下，超大特大城市可以在實(shí)現(xiàn)將多數(shù)尚未放開(kāi)的公共服務(wù)事項(xiàng)一次性放開(kāi)、向前大大推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程的同時(shí)，保留少數(shù)含金量較高、不宜立即全面放開(kāi)的公共服務(wù)事項(xiàng)。例如，超大特大城市的公租房保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等基本公共服務(wù)，以及非義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)生入學(xué)、極少數(shù)城市的在本地參加高考等非基本公共服務(wù)。通過(guò)將這類(lèi)公共服務(wù)事項(xiàng)列入負(fù)面清單，并設(shè)置諸如連續(xù)繳納社保、合法穩(wěn)定就業(yè)、連續(xù)就讀年限等條件，在一定時(shí)間內(nèi)為超大特大城市留出了政策上的緩沖余地，避免短時(shí)間內(nèi)發(fā)生大規(guī)模的落戶擠兌，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市本地居民正當(dāng)利益的保障。此外，對(duì)于義務(wù)教育階段公立學(xué)校入學(xué)等已對(duì)非本地戶籍人口有條件承諾提供、但仍然與戶籍密切相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，須在放開(kāi)落戶條件后對(duì)附帶條件進(jìn)行補(bǔ)充完善。

　　結(jié)語(yǔ)

　　自上一輪戶籍制度改革實(shí)施以來(lái)，以放開(kāi)放寬各類(lèi)城市落戶條件為主要方式的福利擴(kuò)散與以居住證制度實(shí)施為主要方式的福利剝離，共同構(gòu)成了二元并行的戶籍制度改革路徑。隨著放開(kāi)放寬落戶條件延伸至超大特大城市、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿持續(xù)下降、現(xiàn)行居住證制度下對(duì)戶籍福利的剝離程度已達(dá)到極限，這種二元并行的戶籍制度改革已陷入困境，并在政策上形成了“落戶悖論”，必須調(diào)整戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)�！霸嘎浔M落+負(fù)面清單”應(yīng)該是進(jìn)一步深化戶籍制度改革的可行途徑。

　　從本質(zhì)上講，“愿落盡落+負(fù)面清單”戶籍制度改革模式兼具福利擴(kuò)散和福利剝離特征，是一種二元共進(jìn)式改革�！霸嘎浔M落”是徹底的戶籍福利擴(kuò)散，它實(shí)現(xiàn)了超大特大城市落戶條件在形式上的完全放開(kāi)；“負(fù)面清單”是全面的戶籍福利剝離，通過(guò)將少數(shù)含金量較高、短時(shí)間內(nèi)尚不能完全放開(kāi)的公共服務(wù)事項(xiàng)列入負(fù)面清單，由提供該公共服務(wù)的政府職能部門(mén)設(shè)置一定的條件，新落戶人員在滿足條件后即可平等享受該公共服務(wù)，這實(shí)際上是將原本由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的城市福利資源配置權(quán)轉(zhuǎn)移至政府各職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)事項(xiàng)與戶籍的全面剝離，使戶籍回歸人口登記管理的本職。通過(guò)建立“愿落盡落+負(fù)面清單”制度，同步推進(jìn)戶籍福利的擴(kuò)散與剝離，實(shí)現(xiàn)從戶籍制度改革路徑的二元并行到二元共進(jìn)，將真正破解超大特大城市落戶限制這一戶籍制度改革的突出任務(wù)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程并體現(xiàn)以人為本的特征。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

　　[1]程郁,趙俊超,殷浩棟,伍振軍,孫成龍,揭夢(mèng)吟.分層次推進(jìn)農(nóng)民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境[J].管理世界,2022(4)．

　　[2]韓保江.中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告(2023)[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2023:6．

　　[3]辜勝阻,李睿,曹譽(yù)波.中國(guó)農(nóng)民工市民化的二維路徑選擇——以戶籍改革為視角[J].中國(guó)人口科學(xué),2014(5)．

　　[4]郭秀云.戶籍制度分立式改革路徑:利益剝離與利益擴(kuò)展[J].改革,2016(9)．

　　[5]鄒一南.戶籍改革的路徑誤區(qū)與政策選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2018(9)．

　　[6]鄒湘江.流動(dòng)人口居住證制度的歷史與現(xiàn)實(shí):“變通”與“通變”[J].社會(huì)建設(shè),2021(5)．

　　[7]吳丹.居住證制度中流動(dòng)人口負(fù)面權(quán)利清單賦權(quán)模式研究[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā),2020(4)．

　　[8]張祥晶.地方實(shí)踐的“雙重選擇”對(duì)居住證制度目標(biāo)的偏離和應(yīng)對(duì)——以深圳、武漢、杭州和成都為例[J].貴州社會(huì)科學(xué),2021(6)．

　　[9]鄒一南.推進(jìn)基本公共服務(wù)全部常住人口全覆蓋[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2023(4)．

　　 ①（56）項(xiàng)“醫(yī)療救助”下有兩個(gè)子項(xiàng)“城鄉(xiāng)醫(yī)療救助”和“應(yīng)急醫(yī)療救助”，故表1中顯示的基本公共服務(wù)共有81項(xiàng)。