今年3月以來，受疫情反復(fù)、俄烏沖突和發(fā)達經(jīng)濟體宏觀政策不確定性等因素影響，我國宏觀經(jīng)濟增長面臨較大壓力。2021年中央經(jīng)濟工作會議提出，要積極擴大有效投資，適度超前進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。3月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，部署用好政府債券擴大有效投資，促進補短板增后勁和經(jīng)濟穩(wěn)定增長。國務(wù)院日前印發(fā)的《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施》中也包括多項擴大基建和重大項目投資的舉措，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成為擴大內(nèi)需，穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手。

　　基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是擴大有效投資的重中之重

　　基建投資是中國經(jīng)濟增長的重要推動力，并在熨平經(jīng)濟周期的宏觀經(jīng)濟調(diào)控過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

　　有效投資是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。短期內(nèi)，經(jīng)濟增長取決于總需求，總需求包括消費、投資、政府支出和凈出口，而投資主要由制造業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成。在目前的制度環(huán)境和經(jīng)濟形勢下，最能積極發(fā)揮有為政府作用，直接對經(jīng)濟施加影響的政策措施就是擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府可以通過加大基建投資影響固定資產(chǎn)投資增速，進而穩(wěn)定經(jīng)濟增速和就業(yè)水平。

　　基建投資是擴大有效投資的重中之重。2022年《政府工作報告》指出，要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資，并指出“開工一批具備條件的重大工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、老舊公用設(shè)施改造等建設(shè)項目”。國常會要求，新開工一批條件成熟的水利工程，提高水資源保障和防災(zāi)減災(zāi)能力。中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出，要加強交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈作為建設(shè)的重點，著力提升網(wǎng)絡(luò)效益。由于基建具有較強的“公共產(chǎn)品”屬性，政府在基建投資中扮演重要角色，基建投資將會成為擴大有效投資的主要抓手。

　　基建投資增速受公共設(shè)施管理投資增速影響較大�；�礎(chǔ)設(shè)施包括電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（簡稱“電熱燃水”）、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)（簡稱“交倉郵”）以及水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)（簡稱“水環(huán)公共設(shè)施”）三大行業(yè)。其中，“水環(huán)公共設(shè)施”投資規(guī)模占主導(dǎo)地位，在2021年達到整個基建行業(yè)的45.8%。2021年，“水環(huán)公共設(shè)施”行業(yè)的投資增速從2017年的21.2%下降至-1.2%。為此，中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)力點，提出加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城市群交通一體化，有序推進地下綜合管廊建設(shè)，加強城市防洪排澇、污水和垃圾收集處理體系建設(shè)，加強防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資現(xiàn)狀

　　加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來源是關(guān)鍵。目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源主要有預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和其他資金五類。預(yù)算內(nèi)資金包括一般公共預(yù)算資金、專項債和土地出讓支出，自籌資金包括自有資金、城投債、非標融資、PPP等。資金來源結(jié)構(gòu)上形成了自籌資金占比最大，預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款占比分列其次，其他資金配合的局面。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源情況如下：

　　非標融資的增量逐漸減少。2008年后，金融機構(gòu)投放大量信貸資金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一些問題，隨后金融監(jiān)管部門采取控制信貸總量的方式，限制信貸資金過度投向地方融資平臺領(lǐng)域。于是，信托貸款、委托貸款和券商資管計劃成為基建投資的重要來源。2017年，政府加強對非標融資監(jiān)管，信托融資和資管計劃等都得到了嚴格治理和清理，隨后非標融資增量逐漸減少。

　　專項債門檻較高。地方政府發(fā)行的專項債是預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的最重要來源。為了防止地方政府過度借債，政府對專項債發(fā)行設(shè)立了較高的門檻，要求“專項債提供融資的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模”。同時，要求項目收益可覆蓋本息1.1倍以上，這與基礎(chǔ)設(shè)施投資的公益性質(zhì)存在沖突，能夠滿足要求的項目稀少。專項債具有公共債務(wù)性質(zhì)，收益率雖然低，但信用風(fēng)險也低。長期投資者如商業(yè)銀行自營賬戶、保險公司都有意愿去購買專項債。

　　城投公司監(jiān)管趨嚴。由于專項債發(fā)行的收益要求較高，土地出讓支出不可持續(xù)，二者對基礎(chǔ)設(shè)施投資的作用將越來越有限。在這種情況下，地方政府既要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又不允許負債，于是各地紛紛成立“地方政府融資平臺”（或稱城投公司），以企業(yè)和公司的身份發(fā)行城投債或從銀行借貸。同專項債相比，城投債不再具有政府的顯性或隱性擔(dān)保，因而其融資成本也要高。但是，對于風(fēng)險容忍程度較高的投資者，如銀行理財、信托、券商、基金來說，城投債依然是一種不錯的選擇。為了遏制地方政府隱性債務(wù)的增長，自2010年起，監(jiān)管部門逐漸形成了對地方政府融資平臺的“名單制”管理。名單上不同類別的平臺公司在債券發(fā)行上會受到不同程度的限制，此后城投債融資量逐漸減少。

　　PPP項目準入條件提高。PPP項目的初衷在于探索一種在公益事業(yè)領(lǐng)域政府與社會資本合作的優(yōu)化模式，通過引導(dǎo)社會資本投向，激發(fā)民間投資活力。實踐過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資公司既可代表政府出資，也可作為社會資本方，或聯(lián)合其他社會資本方，或聯(lián)合合作方政府（或其平臺公司）成立項目公司，具體負責(zé)PPP項目有關(guān)的投融資建設(shè)及運營管理等工作，項目合作期基本在10年以上，建設(shè)期資金主要來自項目貸款，運營期內(nèi)項目公司可獲取特許經(jīng)營權(quán)，PPP項目投資收益包括建設(shè)期融資補貼、運營期可用性服務(wù)費（如供水、發(fā)電收入等）及項目運營維護費等，運營期屆滿后由項目公司進行項目的移交。從實際運行效果來看，近年來引入其他社會資本的效率不佳，導(dǎo)致部分項目退庫；其次，PPP項目下，社會資本通過表外化的方式轉(zhuǎn)移杠桿，使其業(yè)務(wù)擴張突破負債率的約束，放大宏觀債務(wù)風(fēng)險。2017年政府明確禁止地方政府將PPP作為違法違規(guī)變相舉債的投融資工具，嚴格準入條件。

　　穩(wěn)增長已經(jīng)成為當(dāng)下中國宏觀經(jīng)濟政策的優(yōu)先目標。中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出，要多輪驅(qū)動，發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國辦近日印發(fā)的《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》對于盤活存量資產(chǎn)、擴大有效投資具有重要意義。

　　創(chuàng)新金融工具推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　為保證基礎(chǔ)設(shè)施投資獲得充分的低成本融資，有必要對基礎(chǔ)設(shè)施投資融資方式進行創(chuàng)新。

　　第一，提高專項債的使用范圍和效率。近年來，國家積極支持發(fā)行地方政府專項債券用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施專項債券也在短期內(nèi)取得較快發(fā)展，但當(dāng)前存在政府專項債新增限額有限、額度分配波動的現(xiàn)象。專項債對基建的支持作用很大程度上取決于債務(wù)資金形成實物投資的效率。從歷史情況來看，各地方政府專項債券資金主要投向于具備收益能力的基建項目。同時，現(xiàn)行的專項債管理制度下，專項債難以形成地方可支配財力，使用效率低。未來可合理擴大專項債使用范圍，在重點用于交通、能源、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程等領(lǐng)域項目基礎(chǔ)上，支持有一定收益的公共服務(wù)等項目。

　　第二，以定向中期借貸便利（TMLF）和專項再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策為抓手，引導(dǎo)銀行加大對基建項目的貸款投放。再貸款采取“先貸后借”模式，按照聚焦重點、可操作的要求和市場化原則，明確資金用途，專項支持基礎(chǔ)設(shè)施投資。貸款的方式如下：全國性銀行向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域符合標準的項目自主發(fā)放優(yōu)惠貸款，利率與同期限檔次貸款的市場報價利率大致持平，人民銀行可按貸款本金等額提供再貸款支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度。為保證基礎(chǔ)設(shè)施投資融資的順利進行，貨幣當(dāng)局可下調(diào)TMLF利率或降低存款準備金率，多措并舉降低基建投資企業(yè)的融資成本。

　　第三，允許商業(yè)銀行在平衡收益與風(fēng)險的基礎(chǔ)上，決定各類基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)債券的購買和對城投公司的貸款。當(dāng)然，獲得較大自主權(quán)的商業(yè)銀行應(yīng)該經(jīng)過嚴苛審批，以獲取相應(yīng)資格。此外，支持政策性金融機構(gòu)提供重大基礎(chǔ)設(shè)施專項過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）資金以及中長期貸款等多項優(yōu)惠信貸資金。

　　第四，鼓勵符合條件的金融機構(gòu)提供綠色金融支持，為一些基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的綠色發(fā)展提供資金保障。強化對基建項目的金融支持，拓寬綠色發(fā)展融資渠道。鼓勵符合條件的金融機構(gòu)發(fā)行綠色金融債券，支持綠色發(fā)展。積極運用碳減排支持工具，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對符合條件的風(fēng)力發(fā)電、太陽能和光伏等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸支持。在“雙碳”目標指引下，未來需要完善綠色金融產(chǎn)品配套扶持政策，出臺激勵政策，增加綠色債券產(chǎn)品的發(fā)行、投資和承攬承銷等指標，給予綠色資產(chǎn)證券化發(fā)行機構(gòu)稅收優(yōu)惠，降低商業(yè)銀行持有的綠色債券的風(fēng)險權(quán)重等，簡化綠色債券發(fā)行審批程序。

　　第五，大力發(fā)展不動產(chǎn)信托投資基金（REITs），為基礎(chǔ)設(shè)施融資開辟新渠道。REITs有助于推動基建融資利率市場化，控制地方政府債務(wù)增量、緩解存量債務(wù)壓力，通過市場化的方式為基礎(chǔ)設(shè)施進行定價，引導(dǎo)中長期資金參與資本市場，拓寬社會資本投資渠道，豐富資本市場投資品種，提升直接融資比重，助力資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟。我國在以“公募基金+ABS”架構(gòu)模式作為起點后，未來可逐步開展將REITs作為全新券種模式的探索，拓寬長期資金籌措渠道，適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求。

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