近日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，明確了建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)總體要求和具體路徑，而且特別說明市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)是極其重要的環(huán)節(jié)。為此，我們認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要求統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、全面提升監(jiān)管能力，是加快建立高水平全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的核心要素
建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則
市場(chǎng)監(jiān)管是政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)，其目的在于糾正市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)包括消費(fèi)者在內(nèi)的多方主體的利益。市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一對(duì)于建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)具有決定性作用。眾所周知，近些年來(lái)歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后于中國(guó)和美國(guó)。專家學(xué)者普遍認(rèn)為歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)落后很大程度上源于其缺乏高度整合的統(tǒng)一數(shù)字市場(chǎng)，而阻礙歐盟統(tǒng)一數(shù)字市場(chǎng)形成的原因是歐盟各國(guó)之間數(shù)字市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一。比如一個(gè)德國(guó)電商平臺(tái)在法國(guó)發(fā)展，就面臨著德國(guó)和法國(guó)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則方面的顯著不同，這極大地增加了電商平臺(tái)在歐盟層面發(fā)展的成本。因此，歐盟立法趨勢(shì)是推進(jìn)歐盟層面統(tǒng)一數(shù)字市場(chǎng)建設(shè)，2015年提出了《數(shù)字化單一市場(chǎng)戰(zhàn)略》，后續(xù)又通過了《數(shù)字化單一市場(chǎng)版權(quán)指令》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等立法。歐盟希望通過立法來(lái)統(tǒng)一歐盟數(shù)字市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，打造可以與中美相競(jìng)爭(zhēng)的數(shù)字統(tǒng)一市場(chǎng)。
相比歐盟，中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，通過國(guó)家層面立法，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則本身就是相對(duì)統(tǒng)一的，這也是我國(guó)相對(duì)于歐盟巨大的制度優(yōu)勢(shì)所在，但我國(guó)在市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一方面仍有需要改進(jìn)之處，主要有以下兩個(gè)方面：
其一，在已有法律規(guī)定的領(lǐng)域，應(yīng)在國(guó)家層面出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和執(zhí)法指南。法律規(guī)定通常是一般化、抽象化的，這使得僅有法律規(guī)定不足以解決市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一問題，并為各地執(zhí)法不統(tǒng)一留下了很大空間。例如《中華人民共和國(guó)廣告法》規(guī)定除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，其他廣告禁止使用醫(yī)療用語(yǔ)，但何謂“醫(yī)療用語(yǔ)”，國(guó)家層面并沒有給出明確界定和執(zhí)法指南，導(dǎo)致各地執(zhí)法不統(tǒng)一，不能為市場(chǎng)主體建立穩(wěn)定預(yù)期。因此，需要通過實(shí)施細(xì)則、執(zhí)法指南等方式加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。
其二，為新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場(chǎng)增加監(jiān)管規(guī)則的供給。法律總是落后于社會(huì)生活的需求發(fā)展，當(dāng)新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場(chǎng)出現(xiàn)時(shí)，往往沒有專門的市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則可以套用，從而導(dǎo)致種種問題出現(xiàn)。同時(shí)，由于缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)則，更加容易導(dǎo)致各地執(zhí)法的不統(tǒng)一，妨礙新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。因此，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)關(guān)注新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場(chǎng)發(fā)展，以問題為導(dǎo)向，注意及時(shí)增加相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則供給，給市場(chǎng)主體以穩(wěn)定的預(yù)期。
強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法
“徒法不足以自行”，除了市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一外，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)還需要統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。
其一，應(yīng)將統(tǒng)一執(zhí)法尺度作為市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法的核心目標(biāo)，并建立相應(yīng)機(jī)制予以保障。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要求為市場(chǎng)主體建立穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，這個(gè)預(yù)期不因地域的變化而變化，即無(wú)論市場(chǎng)主體在哪個(gè)地方經(jīng)營(yíng)，所面對(duì)的執(zhí)法尺度應(yīng)該是統(tǒng)一的。在司法領(lǐng)域，最高人民法院明確提出，統(tǒng)一裁判尺度是各級(jí)法院審判工作應(yīng)追求的重要目標(biāo)。因此，建議國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，研究統(tǒng)一執(zhí)法尺度的方法，適時(shí)發(fā)布相關(guān)文件，并建立相應(yīng)工作機(jī)制。在統(tǒng)一執(zhí)法尺度機(jī)制設(shè)計(jì)方面，可以參考司法機(jī)關(guān)的做法，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員統(tǒng)一執(zhí)法尺度意識(shí)方面的教育。
其二，加強(qiáng)綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門的聯(lián)動(dòng)。《意見》第二十條明確提出了建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。綜合監(jiān)管部門主要是指市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，而行業(yè)監(jiān)管部門是指特定行業(yè)的監(jiān)管部門。以直播電商監(jiān)管為例，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是綜合監(jiān)督管理部門，而網(wǎng)信辦則是行業(yè)監(jiān)管部門；綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門間職能存在分工，亦存在交叉領(lǐng)域。因此，應(yīng)通過加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。在直播電商領(lǐng)域，市場(chǎng)監(jiān)管部門和網(wǎng)信辦已經(jīng)有了良好的協(xié)調(diào)互動(dòng)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局與國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等七部門聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)直播營(yíng)銷管理辦法（試行）》，該辦法成為直播電商領(lǐng)域的基本監(jiān)管規(guī)則，為此，統(tǒng)一執(zhí)法尺度對(duì)于加快建立高水平全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制非常重要。
其三，行政執(zhí)法尺度和司法裁判尺度的相對(duì)統(tǒng)一�！兑庖姟返谒臈l明確提出，要進(jìn)一步明確和統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)。在相同問題上行政執(zhí)法和司法裁判的尺度應(yīng)追求相對(duì)的統(tǒng)一。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，行政和司法往往是并列的救濟(jì)渠道。如，一個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人在權(quán)利受到侵害時(shí)，既可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)以執(zhí)法的方式打擊侵權(quán)者，也可以通過法院訴訟的方式要求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；這兩條并列的渠道，如果存在過度的尺度不統(tǒng)一，則會(huì)出現(xiàn)明顯失衡，造成市場(chǎng)主體預(yù)期不穩(wěn)定，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。另外，按照依法治國(guó)的原則，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為往往具有可訴性，即行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為有異議，可以提起行政訴訟，將行政機(jī)關(guān)訴至法院，由法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)價(jià)�；谝陨蟽蓚�(gè)方面原因，若行政執(zhí)法尺度與司法裁判尺度存在較大差別，則存在著行政執(zhí)法行為被司法進(jìn)行否定評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)�？梢姡姓䦂�(zhí)法尺度與司法裁判尺度的相對(duì)統(tǒng)一對(duì)于加快建立高水平全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制極其重要。
全面提升監(jiān)管能力
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管提出了更高的要求，要求市場(chǎng)監(jiān)管部門全面提升監(jiān)管能力。
其一，為提高市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的監(jiān)管能力，應(yīng)探索特定領(lǐng)域建立高層級(jí)、跨區(qū)域、專業(yè)化的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的模式以綜合執(zhí)法為主，這個(gè)模式極大地提升了監(jiān)管效率。但綜合執(zhí)法模式在面對(duì)新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的監(jiān)管時(shí)，也會(huì)面臨監(jiān)管能力不足問題。以“大數(shù)據(jù)殺熟”侵害消費(fèi)者權(quán)益問題來(lái)說，在技術(shù)上，市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法面臨如何判斷網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者存在“大數(shù)據(jù)殺熟”的行為；在法律上，又面臨如何判斷網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者實(shí)施的差別化定價(jià)是否“合理”等難題。這些難題是基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難應(yīng)對(duì)處理的問題，要解決這些監(jiān)管難題，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以考慮向司法部門學(xué)習(xí)，建立高層級(jí)、跨區(qū)域、專業(yè)化的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判，特別是涉及發(fā)明專利等技術(shù)性較強(qiáng)案件的審判，司法部門為此建立了專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院系統(tǒng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院系統(tǒng)具有高級(jí)別、跨地域和專業(yè)化的特點(diǎn)，有效地破解了知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件專業(yè)性強(qiáng)帶來(lái)的審理難題，取得了良好的成效。市場(chǎng)監(jiān)管部門面對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的反壟斷問題時(shí)，應(yīng)組建高層次、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以應(yīng)對(duì)，即在新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以探索建立高層級(jí)、跨地域和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以全面提升新業(yè)態(tài)專業(yè)性領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管能力。以網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管為例，可將網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管中的復(fù)雜問題，例如涉及算法、新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題集中于新型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，新型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局層面設(shè)立，亦可設(shè)立在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)較為豐富的北京、浙江、廣東等區(qū)域，跨地域的監(jiān)管范圍有利于加快建立高水平全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。
其二，全面加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，為市場(chǎng)監(jiān)管工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持�！肮び破涫�，必先利其器”，在全社會(huì)向數(shù)字社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)尤為必要�！兑庖姟返诙粭l明確提出了加快智慧監(jiān)管、深化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、建立健全跨行政區(qū)域網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。這些都與市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)密切相關(guān)。市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)該融入整體的“數(shù)字政府”建設(shè)中，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局為主導(dǎo)，建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)。這個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)導(dǎo)入各類市場(chǎng)主體的信息，特別是網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者的信息，為市場(chǎng)監(jiān)管提供基礎(chǔ)性的條件。技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)具有對(duì)市場(chǎng)自動(dòng)巡查、為行政執(zhí)法提供取證、固定證據(jù)等功能；技術(shù)系統(tǒng)還應(yīng)與現(xiàn)有的投訴舉報(bào)系統(tǒng)打通，在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)案件的分發(fā)、案件后續(xù)的管理等功能。全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，將有效提升市場(chǎng)監(jiān)管能力，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)、形成高水平市場(chǎng)監(jiān)管體系。
（作者鄒新月系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；姚志偉系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
