中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。從政策層面看，《意見(jiàn)》的發(fā)布是落實(shí)國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出的“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”發(fā)展目標(biāo)的重要舉措�！兑庖�(jiàn)》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，主要有三方面的深層次原因。

　　推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，是加快推動(dòng)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。2019年，全國(guó)289個(gè)城市（不包括三沙市以及除拉薩市以外的西藏各城市）地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到94.9萬(wàn)億元，經(jīng)對(duì)區(qū)劃調(diào)整因素修正后，縣域所占比重只為36.6%,相比2013年也下降2.6個(gè)百分點(diǎn)，市轄區(qū)相應(yīng)提升2.6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，所觀察的1865個(gè)縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值平均為203.6億元，其中，不足100億元的縣域達(dá)到761個(gè)，占比40.1%，另有36個(gè)縣域超過(guò)1000億元，其總和是761個(gè)不足100億元縣域的1.3倍。

　　縣域與市轄區(qū)、縣域與縣域之間都存在著較大差異，并且呈現(xiàn)加劇之勢(shì)，迫切需要采取措施進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面增強(qiáng)縣域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和人口的承載能力，另一方面緩解大中城市在相對(duì)有限資源約束下的過(guò)度承載。

　　推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，是提高縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供能力的需要�？h域不僅經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)不如市轄區(qū)，而且創(chuàng)造財(cái)政收入的能力也較弱。2019年，269個(gè)含有縣域的樣本城市，其市轄區(qū)一般公共預(yù)算收入占GDP比重平均值為8.6%，而縣域這一平均值只有7.1%。

　　另一方面，縣域區(qū)域廣大，人口眾多，事務(wù)繁雜，其一般公共預(yù)算支出占GDP比重平均值達(dá)到20.9%，而市轄區(qū)這一平均值只有14.5%。收支的不匹配使縣域財(cái)政自給率（收支比率）大幅低于市轄區(qū)。2019年，市轄區(qū)財(cái)政自給率平均值達(dá)到46.9%，而縣域這一平均值只有31.0%，前者是后者的1.76倍，甚至比2013年1.71倍又略有提高。

　　縣域財(cái)政收入能力偏弱，嚴(yán)重影響了其公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供能力，使縣域在教育、醫(yī)療、內(nèi)外交通、市政設(shè)施等方面都遠(yuǎn)落后于市區(qū)，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步削弱了其產(chǎn)業(yè)集聚能力和自我發(fā)展能力�？h域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供能力迫切需要提高。

　　推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，是積極發(fā)揮縣域作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的需要。根據(jù)可獲得數(shù)據(jù)的1758個(gè)樣本縣（縣級(jí)市）第七次全國(guó)人口普查相較第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，常住人口總量由7.56億減少到7.18億，降幅為5.0%。同時(shí)，其中有38個(gè)縣（市）人口流入超過(guò)30%，另有68個(gè)樣本縣（市）人口流失達(dá)到30.0%以上，部分縣（市）人口流失甚至達(dá)到50.0%。這表明全國(guó)大中城市仍然是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，大多數(shù)縣域人口特別是鄉(xiāng)村人口，向大中城市和經(jīng)濟(jì)圈或都市圈內(nèi)縣域異地轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)仍然沒(méi)有改變。

　　鄉(xiāng)村人口向外轉(zhuǎn)移是大勢(shì)所趨，但是大規(guī)模異地而不是本地城鎮(zhèn)化，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利，不利于縣域財(cái)政收入能力的提高，不利于縣域工業(yè)乃至服務(wù)業(yè)的聚集，繼而對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供、鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村人口就業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重影響。只有促進(jìn)鄉(xiāng)村人口本地城鎮(zhèn)化，才能維持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，并為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)支點(diǎn)。

　　正是認(rèn)識(shí)到縣域城鎮(zhèn)化對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平、強(qiáng)化縣域鄉(xiāng)村戰(zhàn)略支點(diǎn)地位的作用，《意見(jiàn)》有針對(duì)性地對(duì)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)行了規(guī)劃部署，涉及特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施體系完善、公共服務(wù)供給、歷史文化和生態(tài)保護(hù)和縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力提升等方面內(nèi)容�！兑庖�(jiàn)》最終目的是要通過(guò)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增強(qiáng)工作生活便利性、改善公共服務(wù)水平、提升人居環(huán)境、有效銜接縣鄉(xiāng)功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村人口本地城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，并逐漸形成良性循環(huán)，發(fā)揮縣域空間充裕和資源多樣性優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的充分發(fā)展，使其成為與大中城市功能協(xié)調(diào)互補(bǔ)并能夠與之相媲美的發(fā)展一極。

　　立足于推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，《意見(jiàn)》也對(duì)中國(guó)未來(lái)城市化發(fā)展指出了方向。一是要推進(jìn)縣域與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小。這表明資源的再分配和政策的側(cè)重點(diǎn)將更有利于縣域而不再是大中城市城區(qū)。二是在補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)縣城短板弱項(xiàng)的同時(shí)，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。未來(lái)全部縣城都有望獲得補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)的支持，其中，資源環(huán)境承載能力強(qiáng)、區(qū)位條件好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、功能定位適宜的縣城，將成為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展。三是將通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，使縣城發(fā)展獲得更大政策保障。將重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民市民化機(jī)制、投融資機(jī)制、建設(shè)用地利用機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整，破除長(zhǎng)期制約縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程的障礙因素。

　　《意見(jiàn)》的出臺(tái)，將使廣大縣城可以獲得抵消大中城市虹吸效應(yīng)的發(fā)展動(dòng)力，扭轉(zhuǎn)大中城市過(guò)度城鎮(zhèn)化、縣域過(guò)于邊緣化的趨勢(shì)，由此，縣域資源多樣性的特色優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步凸顯，中國(guó)各區(qū)域單元的功能互補(bǔ)性也會(huì)明顯增強(qiáng)，發(fā)展空間布局也將更加合理。（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟(jì)課題組 執(zhí)筆人：呂風(fēng)勇）