日前發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》指出，要“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”�；�于土地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，耕地后備資源缺乏的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以購買耕地后備資源豐富或存量建設(shè)用地整治潛力較大地區(qū)的土地指標(biāo)，從而高效率地發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而土地指標(biāo)轉(zhuǎn)出地區(qū)可以通過土地指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這對(duì)雙方都有著較大激勵(lì)。從這個(gè)意義上講，完善土地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，將極大釋放土地的生產(chǎn)力，提高土地資源的總體使用效率。

　　不過，土地指標(biāo)跨區(qū)域交易可能導(dǎo)致多方面風(fēng)險(xiǎn)，需要引起足夠關(guān)注。

　　一是可能加大補(bǔ)充耕地不實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。在土地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制下，轉(zhuǎn)入方購買土地指標(biāo)減輕耕地保護(hù)壓力，而轉(zhuǎn)出方關(guān)注土地指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可能造成耕地保護(hù)責(zé)任模糊。為了獲取更多的土地指標(biāo)，轉(zhuǎn)出方可能以某些方式虛增耕地。耕地跨區(qū)域占補(bǔ)平衡將增加耕地保護(hù)督察的難度，使得補(bǔ)充耕地不實(shí)風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步加大。

　　二是可能存在耕地質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)，降低耕地糧食產(chǎn)能。土地指標(biāo)跨區(qū)域交易的實(shí)質(zhì)是耕地跨區(qū)域占補(bǔ)平衡。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布地區(qū)的重合度較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地被占用，而耕地后備資源較為豐富的地區(qū)水熱條件較差，這將導(dǎo)致即使占補(bǔ)的耕地質(zhì)量等級(jí)名義上差別不大，但耕地實(shí)際的糧食產(chǎn)能卻存在較大差別。

　　三是可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，一些并不具備大規(guī)模土地開發(fā)條件的地方，或?qū)⑦`背生態(tài)規(guī)律大規(guī)模造地，威脅生態(tài)和糧食安全。加之能轉(zhuǎn)出較多土地指標(biāo)的地方大部分在生態(tài)脆弱區(qū)，需關(guān)注生態(tài)環(huán)境受損風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是要警惕某些地方政府從“賣地”轉(zhuǎn)向“賣土地指標(biāo)”，可能導(dǎo)致部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)社會(huì)矛盾。

　　在實(shí)踐中，可從多方面入手防范土地指標(biāo)跨區(qū)域交易可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　首先，應(yīng)將永久基本農(nóng)田保護(hù)制度置于首位。耕地保護(hù)制度由永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等制度組成，各項(xiàng)制度各有側(cè)重點(diǎn)，彼此之間相互配合能切實(shí)保護(hù)好耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)。應(yīng)切實(shí)保護(hù)好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，以保障口糧絕對(duì)安全與谷物基本自給。永久基本農(nóng)田之外的耕地可利用土地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制提高配置效率，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的協(xié)同。

　　其次，建立完善土地指標(biāo)跨區(qū)域交易監(jiān)督機(jī)制。在利用市場(chǎng)機(jī)制提高土地配置效率的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地指標(biāo)跨區(qū)域交易的監(jiān)督。可建立土地指標(biāo)跨區(qū)域交易數(shù)據(jù)庫，跨區(qū)域土地指標(biāo)轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方應(yīng)在數(shù)據(jù)庫中提供占補(bǔ)耕地的位置、質(zhì)量、生態(tài)等完整信息，且轉(zhuǎn)出方還需提供土地開發(fā)生態(tài)可行性評(píng)估報(bào)告，以降低有關(guān)部門進(jìn)行耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境督察的信息成本。在信息較充分的前提下，探索有關(guān)部門監(jiān)督土地指標(biāo)轉(zhuǎn)入方地方政府，土地指標(biāo)轉(zhuǎn)入方地方政府監(jiān)督土地指標(biāo)轉(zhuǎn)出方地方政府，土地指標(biāo)轉(zhuǎn)出方地方政府在聲譽(yù)機(jī)制下進(jìn)行自我監(jiān)督。在這“三重監(jiān)督”下，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡，從而實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效率、保護(hù)耕地的雙重目標(biāo)。

　　最后，探索土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革，即允許跨省進(jìn)城的農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤嵯路艞壖亦l(xiāng)的宅基地，將其整理復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地使用，并相應(yīng)獲得進(jìn)城的戶籍、保障性住房、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)。農(nóng)民攜帶可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地權(quán)益自發(fā)向經(jīng)濟(jì)集聚地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)人口與建設(shè)用地的匹配。這一改革思路在實(shí)際操作過程中可能會(huì)遇到某些阻力，需要仔細(xì)論證、試點(diǎn)探索。

　　（本文來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 郭珍）