英國地方政府的基本單位是教區(qū)、郡和市自治體。18世紀(jì)，英法發(fā)生新的百年戰(zhàn)爭，英國崛起成為財政-軍事國家，中央政府不再致力于實(shí)施社會政策和維持公共秩序，這些功能都交給了地方政府，和人們?nèi)粘Ｉ钕嚓P(guān)的一切活動都由地方權(quán)威來完成。雖然地方政府在管理方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，有一支完善的，具有事業(yè)心和善于反思的公務(wù)員隊(duì)伍，可以很好地維護(hù)地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，但仍然出現(xiàn)了很多難題。因?yàn)橛丝诔霈F(xiàn)了史無前例的快速增長，并且向城市遷徙，城市建設(shè)和管理的要求增加了，支出自然也要相應(yīng)地增加。
地方政府的收入來源之一是稅收。歷史上地方政府就是通過征收濟(jì)貧稅實(shí)施濟(jì)貧法以及道路維護(hù)、治安防衛(wèi)和其他各樣的社會服務(wù)的。地方稅的稅基主要限于財產(chǎn)。理論上，地方稅的征稅對象包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，但出于管理的便利考慮，征稅對象僅限于不動產(chǎn)的年度價值，這是《1840低收入地方稅豁免法案》批準(zhǔn)的征收模式。在英格蘭和威爾士，每個財產(chǎn)總地方稅應(yīng)稅價值的估價和調(diào)整可以考慮修理費(fèi)用和其他支出，政府機(jī)構(gòu)設(shè)定每鎊的地方稅額，這個稅是專門為濟(jì)貧法、教育、公共衛(wèi)生和市政當(dāng)局征收的。在18世紀(jì)晚期，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)地方稅應(yīng)稅價值的增速慢于地方政府開支，這不僅是因?yàn)榈胤秸穆毮懿粩鄶U(kuò)張，還因?yàn)楹芏喾睒s的城郊地區(qū)位于城市邊界之外，由此逃脫了納稅責(zé)任。
稅收不足，同時人們還抱怨地方稅具有累退性，于是建議通過引入地方機(jī)構(gòu)控制的新稅種，拓寬地方稅基。19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，激進(jìn)的自由黨和工黨提出對土地價值征稅的建議，建議認(rèn)為，對土地價值應(yīng)該征收更多的稅，因?yàn)橥恋貎r值會隨著公共改善支出的增加而提高，城市土地天生就是一種特別適合承擔(dān)與受益性地方支出相關(guān)的直接特定負(fù)擔(dān)的財產(chǎn)形式，而土地價值稅收應(yīng)該交給地方政府，因?yàn)槭紫仁堑胤秸呐�，才�?chuàng)造了更高的土地價值。另一種建議是開征地方遺產(chǎn)稅和地方所得稅。關(guān)于開征地方所得稅，需要解決復(fù)雜的技術(shù)難題。應(yīng)該根據(jù)收入來源地確定所得稅的歸屬地還是根據(jù)收入接收地確定所得稅的歸屬地？所得稅是在收入來源地從源頭扣除的，以收入來源地確定歸屬，將對富裕地區(qū)有利，對貧困地區(qū)不利。如果根據(jù)納稅人的居住地確定稅收歸屬，就需要匯總納稅人在全國各地所有來源的收入，這種征稅方式是稅務(wù)局強(qiáng)烈反對的，因?yàn)榉浅?fù)雜繁瑣，可能充斥虛假申報。也就是說，以當(dāng)時的征管水平，所得稅無法地方化。
地方稅不足，中央政府還通過給予專項(xiàng)補(bǔ)助彌補(bǔ)缺額。這一措施始于1835年，起初主要是用于支付地方刑事訴訟和將犯人轉(zhuǎn)運(yùn)至港口的運(yùn)輸費(fèi)用，規(guī)模不大。隨著時間的流逝，專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目越來越多。1849年，中央政府開始向濟(jì)貧法監(jiān)護(hù)人支付薪水；1857年，中央政府承擔(dān)了省級警察25%的薪水和著裝費(fèi)用；1865年，中央政府向倫敦市消防隊(duì)提供了轉(zhuǎn)向補(bǔ)助；1874年，中央政府向收容所給予貧窮精神病患者的護(hù)理提供了專項(xiàng)補(bǔ)助；1887年，中央政府支付了25%的主干道路維護(hù)成本。這種補(bǔ)助方式是零散的，小規(guī)模的，目的在于確保實(shí)現(xiàn)特殊的管理效果。雖然規(guī)模不大，但人們已經(jīng)擔(dān)憂中央補(bǔ)助可能削弱地方機(jī)構(gòu)的節(jié)儉和效率，認(rèn)為地方自治的優(yōu)點(diǎn)應(yīng)該與中央政府的控制結(jié)合起來，防止地方政府濫用資金。解決這一問題也很不容易。中央政府承諾的補(bǔ)助是比例性的，是按照地方政府支出的一定比例支付的，意在調(diào)動地方政府的積極性。但這種模式的不利后果是，無論國家財政狀況如何，只要地方政府的開支增加，就會迫使中央政府提高補(bǔ)助數(shù)額。因此，英國財政部更加傾向于使用固定補(bǔ)助額，消除中央補(bǔ)助隨著地方開支增加水漲船高的危險。但固定數(shù)額補(bǔ)助模式也等于懲罰積極追求上進(jìn)的地方議會，因?yàn)樗鼰o法為新措施爭取到額外補(bǔ)助資金。另外，追求節(jié)儉的地方政策還利用專項(xiàng)補(bǔ)助而減少地方稅的水平。
隨著對這些問題的探討和爭論的深入，也有人進(jìn)而建議將中央政府的某些特定稅收下放給地方。1871年喬治·戈申提出將住宅稅下放給地方政府。邁克爾·西克斯·比奇也提出把地方稅稅基拓寬到從動產(chǎn)和不動產(chǎn)資本投資中得到的全部收益，這實(shí)際上是一項(xiàng)地方所得稅。稅務(wù)局認(rèn)為所得稅很難地方化，因此提出了更加簡單易行的替代方法，將容易地方化的稅收轉(zhuǎn)給地方政府，如消費(fèi)牌照稅和住宅稅。這些建議形成喬治·戈申1888年收入劃分的基礎(chǔ)。戈申將地方政府從本區(qū)域征收的牌照稅交給了該地政府，另外還根據(jù)地方政府以前獲得的補(bǔ)助份額，將一定比例的遺囑公證稅收入分配給地方政府。1895年，中央政府又將土地稅和住宅稅收入也轉(zhuǎn)移給地方政府。
總之，由于情況復(fù)雜，直到第一次世界大戰(zhàn)前，英國地方稅改革一直沒有取得突破，只是由于中央政府承擔(dān)了一些費(fèi)用，使得問題沒有惡化。（作者系財稅學(xué)者）
（責(zé)任編輯：李焱）
