長江經濟帶是我國人口多、產業(yè)規(guī)模大、城市體系非常完整的巨型流域經濟帶之一。其東有長三角城市群，西為中西部廣闊腹地，市場需求潛力和發(fā)展回旋空間巨大。黨的十九大報告強調“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”，提出“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經濟帶發(fā)展”。對此，需充分認識和理解長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護的重要性和迫切性，在提升生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性和整體性上下功夫，將“共抓大保護、不搞大開發(fā)”落實到具體工作中。
長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護是整體性、系統(tǒng)性工程
長江經濟帶不僅涵蓋上下游、干支流、左右岸及河、湖、濕地等全流域，而且涉及水、路、港、產、城等多個方面，是相互聯(lián)系、相互影響的一個完整生態(tài)系統(tǒng)。由于流域生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性、不可分割性，流域內的公共問題就突破了行政區(qū)劃的界限，也超越了單個地方政府的治理功能范圍。因此，長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護也必然是一個整體性、系統(tǒng)性工程。流域內各地方在經濟上具有互補性和依存性，存在著互為條件、互為因果的區(qū)域聯(lián)動效應，其公共問題的跨域性也使得流域內的單個地方政府無法獨立解決問題。面對這一情況，需打破行政區(qū)、部門和行業(yè)界限，統(tǒng)籌考慮上游與下游、干流與支流、城市與鄉(xiāng)村等關系，改變以行政區(qū)劃為單位的治理方式，整合流域內的資源，樹立“共生共贏”“協(xié)同合作”的理念，充分考慮流域內各相關利益者的整體需要，以責任和公共利益為導向，推動流域的整體發(fā)展。
長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護必須協(xié)同聯(lián)動才能彰顯成效，需以實現(xiàn)更平衡、更充分的發(fā)展為目標，在成本共擔的基礎上，探索建立效益共享的發(fā)展模式。只有促進不同地區(qū)的經濟效益、產業(yè)創(chuàng)新溢出流入其他地區(qū)，真正實現(xiàn)利益共享，才能充分調動各方面積極性，以全流域、各系統(tǒng)“一盤棋”的整體性思維和協(xié)同聯(lián)動的工作機制扎實推進長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護。
協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護的難點問題
“共抓大保護”本身就蘊含著對流域整體性綜合管理與保護的目的，旨在實現(xiàn)更大程度、更大范圍的多部門參與及協(xié)同保護。當前，協(xié)同推進長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護的難點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是將協(xié)同保護作為自覺行動不夠。部分地方沒有充分認識到“共抓大保護”的重要性，遇到問題和矛盾時更多注重地方或部門的利益。從全流域來看，存在條塊分割現(xiàn)象，缺乏高層次協(xié)調機制，特別是省際溝通與協(xié)同的成本較高，跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調不夠，導致沿江省市在水資源開發(fā)利用和生態(tài)補償?shù)确矫娴拿芤廊煌怀�。同時，推動“共抓大保護”的突破口尚不明晰，相關工作尚未從長江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進行系統(tǒng)布局。
二是開展協(xié)同保護的基礎性工作有待加強。一方面，全流域生態(tài)環(huán)境底數(shù)還不清晰。目前，對長江經濟帶各類生態(tài)隱患和環(huán)境風險梳理掌握得不全面，相關指標體系及基礎數(shù)據(jù)庫尚待建立，長江生態(tài)環(huán)境保護修復工作還沒有從長江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進行系統(tǒng)布局。另一方面，在跨界治理上還缺乏有效的機制與制度安排。在工作機制上主要還處于會議制度和單項合作機制層面，難以在更高層次上進行統(tǒng)籌；省際溝通協(xié)商成本較高，跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調性不夠；流域內各區(qū)域之間的合作虛多實少，缺乏硬約束。
三是區(qū)域性統(tǒng)籌聯(lián)動的可持續(xù)性弱。從全流域看，長江經濟帶各城市群之間內部發(fā)展水平差距較大，城市及城市群之間的開放格局沒有形成，相互關聯(lián)的空間受到阻隔，相互間的協(xié)同較為困難，區(qū)域性統(tǒng)籌聯(lián)動的可持續(xù)性還有待提升。
四是整體性治理合力尚未形成。長江流域現(xiàn)行的管理體制是一種流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，難以有力支持流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，難以解決流域的整體性與行政區(qū)的分割性之間的矛盾。同時，生態(tài)環(huán)境治理中政府間合作的組織化、行動的制度化程度較低，缺少統(tǒng)一的權威組織機構、穩(wěn)定的平等對話平臺以及制度化的協(xié)商與決策機制。
增強生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同性的對策建議
更好推動長江經濟帶高質量發(fā)展，要從戰(zhàn)略導向、制度安排、主體協(xié)同等方面入手，實現(xiàn)城市規(guī)劃、功能產業(yè)、要素配置、基礎設施、生態(tài)保護和公共服務等多方面的協(xié)同，讓基礎設施連接起來、要素流動起來、生態(tài)保護聯(lián)動起來。
第一，強化“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略導向�！肮沧ゴ蟊Ｗo”現(xiàn)階段的關鍵是把握好“共抓”，增強系統(tǒng)思維能力，發(fā)揮好協(xié)同作用。長江經濟帶上下游、左右岸、干支流是一個有機整體，必須將整個流域作為完整單元來保護和修復，無論是水運、發(fā)電、防洪、灌溉，還是港口、岸線、產業(yè)發(fā)展，都要服從服務于此，更好體現(xiàn)科學性、有效性�！安桓愦箝_發(fā)”旨在剎住無序開發(fā)、破壞式開發(fā)和超范圍開發(fā)之風，以保護修復生態(tài)環(huán)境為前提，開發(fā)必須在資源環(huán)境的承載能力之內推進，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。
第二，做好“共抓大保護”的制度安排。一方面，要科學劃定和守住各類生態(tài)紅線。做好劃定生態(tài)紅線的頂層設計，以形成生態(tài)屏障、構建生態(tài)廊道為重點，切實發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)功能；制定生態(tài)紅線的管理制度和生態(tài)紅線保護的具體措施，明確各級政府部門在生態(tài)紅線保護方面的責任，實行生態(tài)紅線保護問責制；通過修訂法律完善對生態(tài)紅線的保障，積極推進相關立法進程。另一方面，要注重預防性和管控性法律制度的生成和落實。相關預防性制度需主要關注長江經濟帶建設中可能產生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，在原有環(huán)境影響評價制度基礎上，可考慮增加環(huán)境風險評估、生態(tài)規(guī)劃及環(huán)境標準等內容；相關管控性制度需著眼于長江流域內已經存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，積極治理和控制，并通過生態(tài)保護補償制度實現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境問題的利益協(xié)調與平衡。
第三，構建統(tǒng)籌協(xié)調全主體、全流域的區(qū)域合作關系。更好實現(xiàn)長江經濟帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護，推動長江經濟帶高質量發(fā)展，必須立足上中下游地區(qū)比較優(yōu)勢，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，統(tǒng)籌人口分布、經濟布局與資源環(huán)境承載能力，促進要素跨區(qū)域自由流動。為此，需在進一步明確“共抓大保護”主體上下功夫，在生產環(huán)節(jié)落實生態(tài)責任，倡導綠色低碳的生產方式，組織動員社會力量，構建長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護與政治、經濟、社會、文化建設的多維度融合關系；要在構建長江流域環(huán)境污染共監(jiān)共治體系上下功夫，建立長江流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，完善區(qū)域內常規(guī)性聯(lián)合檢查機制、污染防治基礎設施的共建共享機制等。
（作者：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心南通大學基地研究員 成長春 臧乃康 季燕霞）
