我國要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。黨的十九大報告提出,要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”,為更好滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要指出了現(xiàn)實路徑。
生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與受益者之間利益關系,促進生態(tài)建設活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的制度安排。具體來看,生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵包括:以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生為目的;遵循受益者付費、保護者得到補償,以及成本共擔、效益共享、合作共治的補償邏輯;綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)建設成本、發(fā)展機會成本、支付意愿與條件,兼顧各方利益,鼓勵與激勵生態(tài)保護;充分考慮區(qū)域公平與效率,利于促進自然資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;政府主導、市場化機制、企業(yè)和社會組織團體多方參與,采用資金、技術(shù)、人才、項目等多形式補償,包含行政區(qū)級縱向補償和無行政隸屬關系的跨地區(qū)橫向補償。在具體實踐中,積極探索跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)挠行C制尤為重要。
需要看到,當前人類活動造成的環(huán)境問題的影響往往跨越地區(qū)邊界,更好進行生態(tài)治理、生態(tài)保護,需要不同行政地區(qū)之間的協(xié)同協(xié)作,形成生態(tài)共建共享的良性機制。在此背景下,以構(gòu)建跨地區(qū)生態(tài)補償為抓手,建設以流域、功能區(qū)、城市群為區(qū)域載體的生態(tài)共建共享機制,對于更好實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、推動生態(tài)文明建設具有重要意義。
近年來,我國高度重視實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償,出臺了一系列重要舉措。但也要看到,雖然我們已經(jīng)就典型流域、重點生態(tài)功能區(qū)等開展了跨地區(qū)橫向生態(tài)補償,但試點范圍依然較小,科學有效地確定地區(qū)之間的生態(tài)關系還缺乏技術(shù)支撐,各地對跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)、標準及方式等尚未達成共識,更好實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償?shù)拈L效機制亦未建立。
推動實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償,可以在協(xié)商一致的前提下,定量各區(qū)域和特定市場主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟效益,并按照收益比例分擔生態(tài)建設和環(huán)境保護成本,最終達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經(jīng)濟共贏的目標。實施跨地區(qū)生態(tài)補償需要厘清“為什么補”“誰補誰”“補多少”“如何補”等一系列問題,需要揭示地區(qū)之間的生態(tài)關系,合理核算地區(qū)生態(tài)服務的區(qū)域外溢價值。其中,補償?shù)囊罁?jù)和標準是生態(tài)補償?shù)暮诵。近年來,社會各界對此開展了理論上和實踐上的探索,這些探索往往從不同角度、不同層面出發(fā),考量因素復雜且實操性較差,難以綜合反映行政區(qū)域間生態(tài)關系和不同地區(qū)的生態(tài)貢獻。
更好構(gòu)建生態(tài)共建共享機制,應尊重生態(tài)系統(tǒng)演變和經(jīng)濟發(fā)展運行規(guī)律,以生態(tài)資源和生態(tài)系統(tǒng)服務為主線,建立政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的主體作用機制,健全不同主體和領域的縱向和橫向生態(tài)補償長效機制。一是在生態(tài)、經(jīng)濟、社會利益關系較為緊密的地區(qū)內(nèi),可將這一地區(qū)范圍假定為一封閉區(qū)域;二是在上一級政府的統(tǒng)領下,區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)商一致的前提下,統(tǒng)一規(guī)劃配置和利用生態(tài)資源,統(tǒng)一相關政策制度,統(tǒng)一進行監(jiān)管考核,共享生態(tài)資源共建生態(tài)系統(tǒng);三是以“誰受益、誰補償,誰保護、誰獲補償”的原則,依據(jù)定量各地區(qū)和特定市場主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟效益,按照收益比例分擔生態(tài)建設和環(huán)境保護成本,最終達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經(jīng)濟共贏的目標。
實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償,還要與生態(tài)系統(tǒng)服務、生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)保護的發(fā)展機會成本等情況相適應,建立健全長效機制。
一是結(jié)合國土空間規(guī)劃,以“生態(tài)—經(jīng)濟”緊密聯(lián)系為重要依據(jù),劃定以流域、生態(tài)功能區(qū)、城市群等為對象的跨地區(qū)生態(tài)補償區(qū)。各生態(tài)補償區(qū)設立跨地區(qū)的綜合生態(tài)補償機構(gòu),審核審定生態(tài)補償標準,審議各地區(qū)生態(tài)貢獻,促進地區(qū)之間溝通協(xié)調(diào),引導生態(tài)受益地區(qū)通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式對保護地區(qū)實施補償。
二是與實施主體功能區(qū)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃相結(jié)合,厘清地區(qū)之間的生態(tài)關系。構(gòu)建生態(tài)貢獻評價指標體系,科學界定各地區(qū)保護者與受益者的權(quán)利和義務,設置地區(qū)“生態(tài)財政”庫,對于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面的各項指標制定統(tǒng)一標準,并統(tǒng)一監(jiān)測方法、監(jiān)測時間等,予以年度公報和年度考核,建立生態(tài)保護補償標準體系。
三是擴大跨地區(qū)橫向生態(tài)補償范圍。我國已將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等納入生態(tài)補償重點任務領域,將各類禁止開發(fā)區(qū)域、重要生態(tài)屏障等作為完善補償機制的重點生態(tài)區(qū)域,提出在長江、黃河等典型流域和在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。在大力推進生態(tài)文明建設中,可考慮在推進國土空間規(guī)劃的同時,鼓勵各生態(tài)補償區(qū)內(nèi)進行地區(qū)之間的協(xié)商溝通,健全資源開發(fā)補償制度、碳排放權(quán)抵消機制等,開展跨地區(qū)生態(tài)補償,建立地區(qū)之間的綠色利益分享機制,實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)共建共享。
。ū疚膩碓矗航(jīng)濟日報 作者:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心彭文英、何曉瑤)
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