濟(jì)貧法是一種兜底性、綜合性的社會救助制度，通過地方教區(qū)居民繳納的濟(jì)貧稅和慈善捐助，為陷入貧困的人們提供幫助。
從十九世紀(jì)后半期開始，英國社會的貧困問題不斷加劇。主要原因是，大規(guī)模工業(yè)化、市場化后，工人階級除了勞動力一無所有，只有靠出賣勞動力維持生活；但市場存在巨大的風(fēng)險，工人階級時刻面臨失業(yè)、傷殘等威脅，這些威脅無不導(dǎo)致貧困、疾病和老無所養(yǎng)。
傳統(tǒng)的濟(jì)貧法應(yīng)對這些問題已經(jīng)力不從心。濟(jì)貧法是一種兜底性、綜合性的社會救助制度，通過地方教區(qū)居民繳納的濟(jì)貧稅和慈善捐助，為陷入貧困的人們提供幫助，1834年新濟(jì)貧法實(shí)施后，主要是讓申請救助的貧民以進(jìn)入濟(jì)貧院接受強(qiáng)制勞動為條件予以救助。這種救助方法已經(jīng)不適應(yīng)高度工業(yè)化市場化的社會救助要求，必須建立新的制度以適應(yīng)時代的變遷。
十九世紀(jì)80年代，統(tǒng)一不久的德國先后通過了疾病保險法、工傷事故保險法和老年與殘疾保險法，建立了三大社會保險制度。疾病保險法由雇主負(fù)擔(dān)30％保險費(fèi)，雇工承擔(dān)70％，國家予以一定的補(bǔ)貼；工傷事故保險由雇主承擔(dān)所有保險費(fèi)；老年與殘疾保險由雇主和雇工各承擔(dān)一半保險費(fèi)，國家予以一定補(bǔ)貼�？梢姡聡鐣ｋU制度主要是個人繳費(fèi)型的，國家只是補(bǔ)貼一部分費(fèi)用。
德國的社會保險制度對于英國也帶來影響。英國是不是應(yīng)該學(xué)習(xí)德國，建立類似的社會保險制度呢？英國社會掀起了廣泛的討論。
針對英國日益嚴(yán)重的養(yǎng)老問題和老年貧困問題，英國在十九世紀(jì)八十和九十年代也提出了建立國家養(yǎng)老金制度的設(shè)想，引起爭論。焦點(diǎn)集中在，在已經(jīng)有濟(jì)貧法存在的情況下，有沒有必要建立一種新型的國家養(yǎng)老金制度？如果有必要，是免費(fèi)的，還是個人繳費(fèi)的制度？圍繞這些問題，英國全社會都卷入了爭論。最后爭論的核心就落在是強(qiáng)制性要求個人繳費(fèi)的養(yǎng)老金制度，還是國家提供的免費(fèi)養(yǎng)老金制度上。
一些人反對免費(fèi)養(yǎng)老金制度，主要是出自對貧困成因的認(rèn)識，認(rèn)為酗酒、浪費(fèi)、缺乏自立意識等道德原因都會造成貧困，國家免費(fèi)養(yǎng)老金制度會造成他們對國家的依賴。免費(fèi)養(yǎng)老金制度不僅不能促進(jìn)人類品德的進(jìn)步，反而會導(dǎo)致各種不良行為的滋長，免費(fèi)提供救濟(jì)的濟(jì)貧法已經(jīng)提供了先例，現(xiàn)在再實(shí)施免費(fèi)養(yǎng)老金制度，無疑會加劇各種弊端的進(jìn)一步蔓延。也有人從國家財政負(fù)擔(dān)的角度反對免費(fèi)養(yǎng)老金計劃，認(rèn)為免費(fèi)養(yǎng)老金計劃所需要的費(fèi)用是“毀滅性的高昂”，是一項(xiàng)導(dǎo)致“普遍貧困化的計劃”。
工會等組織反對繳費(fèi)型強(qiáng)制養(yǎng)老保險計劃，支持免費(fèi)養(yǎng)老金計劃。工會指出，“一項(xiàng)免費(fèi)的國家養(yǎng)老金制度，不僅對于保證最低工資率，而且對于工會的財政命運(yùn)，都是十分必要的”。一些雇主也對免費(fèi)養(yǎng)老金計劃表示支持。有的雇主已經(jīng)給雇工提供了職業(yè)養(yǎng)老金，隨著老年人口的增長，費(fèi)用不斷增加，雇主難以負(fù)擔(dān)，所以迫切希望國家提供免費(fèi)養(yǎng)老金以解除企業(yè)的壓力。有的雇主也認(rèn)識到，實(shí)行免費(fèi)養(yǎng)老金計劃有利于提高經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為阻礙財政增長的一種因素是壓在年輕人肩上的養(yǎng)活老年人的擔(dān)子，如果把這種負(fù)擔(dān)從年輕人肩上卸下來，并給他們?yōu)樽约号ぷ鞯臋C(jī)會，那么，在兩代人以后，這個國家的工人階級就完全不需要養(yǎng)老金。
普通民眾強(qiáng)烈要求實(shí)行國家免費(fèi)養(yǎng)老金計劃，工會等社會團(tuán)體成立了“有組織的勞工爭取養(yǎng)老金全國委員會”，采取一致行動，爭取實(shí)行免費(fèi)國家養(yǎng)老金制度。1905年選舉中，提出社會改革主張的自由黨獲勝，29名獨(dú)立工黨議員進(jìn)入議會，其中11名是有組織的勞工爭取養(yǎng)老金全國委員會成員，給人們帶來希望。但反對免費(fèi)養(yǎng)老金的力量仍然強(qiáng)大，自由黨內(nèi)也有人持反對意見，主張實(shí)行德國式的繳費(fèi)型養(yǎng)老金計劃。不過自由黨內(nèi)以勞合·喬治為代表的社會改革派認(rèn)識到，自由黨就是作出社會改革的承諾才得以勝選，所以，只有實(shí)行免費(fèi)國家養(yǎng)老金制度，才能得到人民擁護(hù)，鞏固自己的執(zhí)政黨地位。盡管面臨各種反對意見，自由黨還是提出了免費(fèi)養(yǎng)老金法案。
1908年，英國議會正式批準(zhǔn)了養(yǎng)老金法案，建立了國家養(yǎng)老金制度。法案明確了國家養(yǎng)老金制度的普遍性和免費(fèi)性原則，支付國家養(yǎng)老金所需的一切費(fèi)用均來自議會批準(zhǔn)的撥款，法令保護(hù)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的選舉權(quán)、公民權(quán)及憲法保護(hù)的權(quán)利。1911年，英國頒布《國民保險法》，《健康保險法》和《失業(yè)保險法》作為該法第一和第二部分先后被議會批準(zhǔn)實(shí)行，正式建立了國民健康保險制度和失業(yè)保險制度。健康保險費(fèi)用由雇主和工人繳納7/9（女工為3/4），議會撥款2/9（女工為1/4）。失業(yè)保險費(fèi)由工人、雇主和國家共同承擔(dān)。
英國從此正式建立了以社會保險為核心的現(xiàn)代社會保障制度。與德國的比起來，英國社會保障制度更加強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，公共財政承擔(dān)了大量的費(fèi)用。
�。ㄗ髡吡喊l(fā)芾系財稅學(xué)者）
（責(zé)任編輯：李焱）
