習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對全面深化改革作出了全面部署，其中一項重要任務(wù)是，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這是一項牽一發(fā)動全身的重要改革，涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革，需要緊緊圍繞處理好政府和市場關(guān)系這一核心問題，按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”，持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
市場準(zhǔn)入管理制度是政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，黨中央對實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度高度重視。黨的十八屆三中全會明確提出：“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域�！币蟾母锸袌鰷�(zhǔn)入制度，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。
一、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的主要內(nèi)容及特征
市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。
市場準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場進(jìn)入行為。對禁止準(zhǔn)入事項，市場主體不得進(jìn)入，行政機關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對限制準(zhǔn)入事項，由市場主體提出申請，行政機關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入；對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，標(biāo)志著我國市場準(zhǔn)入管理從以正面清單為主向以負(fù)面清單為主的全面轉(zhuǎn)型，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，實現(xiàn)“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，從而真正將“剩余決定權(quán)”賦予市場主體，體現(xiàn)出管理理念和管理方式的重大轉(zhuǎn)變。
一是從“有罪假定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假定”。對于一般性行業(yè)采用“無罪假定”，避免了事前對行為主體的預(yù)判和嚴(yán)苛的行政審批，給予市場主體充足的自主權(quán)和準(zhǔn)入機會，采用開放度更高、包容性更強的管理模式。
二是從“分割市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一市場”。要經(jīng)過匯總、審查，形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，實現(xiàn)一個清單全覆蓋。未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。
三是從“區(qū)別對待”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降葘Υ薄Ｊ袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外各類市場主體的一致性管理措施，無論是國企還是民企，無論是內(nèi)資還是外資，無論規(guī)模大小，均“權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”，享有同等市場準(zhǔn)入條件。
四是從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管”。實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，意味著將監(jiān)管關(guān)口后移，由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，通過動態(tài)的、全流程的風(fēng)險監(jiān)測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規(guī)范有序。
二、實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重大意義
負(fù)面清單最早是國際上針對外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式，將負(fù)面清單的概念引入到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理，實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是國家治理體系和治理能力的一大進(jìn)步，充分體現(xiàn)了黨中央的決心、信心和勇氣，具有非常重大的意義。
這是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)。近年來，我國很多新興業(yè)態(tài)如網(wǎng)約車、共享單車等都不是政府規(guī)劃出來的，都不在原先的“正面清單”中。通過實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，有利于激發(fā)各類市場主體特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，這將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，為培育華為、阿里、騰訊等具有世界競爭力的一流企業(yè)提供良好制度環(huán)境。
這是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，目的是實現(xiàn)市場這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”之間的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。通過實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，不斷提高行政管理的效率和效能，推進(jìn)市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化。與此同時，實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，也有利于強化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施方面的功能，發(fā)揮政府在維護(hù)市場秩序、提供公共服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長方面的作用，讓改革發(fā)展的成果惠及最廣大人民。
這是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單制度，有利于加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系，有利于營造國際化法治化便利化的營商環(huán)境，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動，更好利用兩個市場兩種資源，促進(jìn)資源高效配置，境內(nèi)境外市場深度融合，不斷提升我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。
三、實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的成效與不足
實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項系統(tǒng)性工程。按中央統(tǒng)一部署要求，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機制，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。同時明確，負(fù)面清單主要包括市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單。
為落實中央要求，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部會同有關(guān)部門匯總、審查形成了《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點版）》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕442號，以下簡稱《草案》），報經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，于2016年3月印發(fā)執(zhí)行�！恫莅浮访鞔_列出了在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，共328項。其中，禁止準(zhǔn)入類96項，包含762個細(xì)項；限制準(zhǔn)入類232項，包含867個細(xì)項。
為有序推進(jìn)改革，考慮到上海、天津、廣東、福建4個自貿(mào)試驗區(qū)首先實施了外商投資負(fù)面清單制度，在實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單方面具備一定條件，也為了使市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單兩者一起構(gòu)成完整的市場準(zhǔn)入管理體系，《草案》明確在上海市、天津市、廣東省、福建省4個自貿(mào)試驗區(qū)所在省級行政區(qū)率先開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點，以探索路徑、積累經(jīng)驗、形成示范。對4個自貿(mào)試驗區(qū)的外商投資企業(yè)來講，既要按照國民待遇原則，遵守市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，也要遵守自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單，并接受我國依法進(jìn)行的安全審查。
從實施情況看，在負(fù)面清單改革中政府審批邊界逐步縮小，市場配置資源的作用不斷擴(kuò)大，取得了可喜的成績。自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單已由2013年的190項減少至2017年的95項，總量減少了50%，減少最多的是制造業(yè)，從2013年的63項減少至14項。我國吸引外資的能力不斷增強，上海、天津、廣東和福建4個自貿(mào)試驗區(qū)2016年全年實際吸收外資達(dá)879.6億元人民幣，同比增長81.3%，以十萬分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外商投資。截至2017年4月，上海自貿(mào)試驗區(qū)累積設(shè)立外資企業(yè)8734家，吸收合同外資6880億元人民幣。天津、廣東、福建3個自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立外資企業(yè)12712家，吸收合同外資11357億元人民幣。
也要清醒地認(rèn)識到，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一個新生事物，國內(nèi)沒有實踐基礎(chǔ)，國外也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，實踐中不可避免存在一些不足之處。例如，《草案》的內(nèi)容存在項目和管理主體過多、程序復(fù)雜、界限不清等問題。在具體執(zhí)行中，仍存在市場準(zhǔn)入管理透明度偏低、隱性準(zhǔn)入門檻過高、管理體系復(fù)雜、地方和行業(yè)保護(hù)主義壁壘等問題，與建立統(tǒng)一開放、公開透明、競爭有序的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單體系目標(biāo)仍存在差距。
四、全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重點工作
黨的十九大為如何更好地實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度指明了方向，也提出了更高的要求。為此，我們要堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，按照推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革的要求，在總結(jié)前期試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善相關(guān)制度，確保從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。
（一）不斷完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制完善是一項長期工作，是依據(jù)市場發(fā)展情況不斷調(diào)整的動態(tài)過程。一方面，要正確把握市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定原則，主要是：堅持法定原則，定期對清單事項進(jìn)行合法性審核，清理已不符合法律法規(guī)規(guī)定的事項；堅持必要原則，清單事項應(yīng)盡量簡化，不能照搬現(xiàn)有行政審批事項使清單流于形式；堅持漸進(jìn)原則，對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)留下包容空間，不急于納入清單管理。另一方面，要規(guī)范制定程序，地方政府可根據(jù)自身差異提出調(diào)整清單的建議，但不得擅自調(diào)整，同時要保障公眾參與權(quán)與知情權(quán)，保證清單制定過程的科學(xué)化和民主化。
�。ǘ┞鋵嵤袌鰷�(zhǔn)入負(fù)面清單制度的配套制度。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的實施需要多項配套措施的保障：在審批體制方面，要規(guī)范各級政府及有關(guān)部門審批權(quán)責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)審批流程優(yōu)化、程序規(guī)范、公開透明、權(quán)責(zé)清晰；在監(jiān)管機制方面，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能；在社會信用體系和激勵懲戒機制方面，要健全社會信用體系，完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，對守信主體給予褒獎激勵、對失信主體采取限制措施、對嚴(yán)重違法失信主體實行市場禁入。此外，要根據(jù)維護(hù)國家安全的需要，抓緊完善規(guī)范嚴(yán)格的外商投資安全審查制度，明確規(guī)定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對涉及國家安全的外商投資，要依法進(jìn)行安全審查。
�。ㄈ┘訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管。政府要把更多監(jiān)管資源投向加強對市場主體投資經(jīng)營行為的事中事后監(jiān)管。針對審批事項取消后可能出現(xiàn)的風(fēng)險，要逐項制定事中事后監(jiān)管措施或替代方法，明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和手段，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，為防范市場風(fēng)險和提高監(jiān)管效率提供有效保障。
�。ㄋ模┳龊脤嵭惺袌鰷�(zhǔn)入負(fù)面清單制度與法律、法規(guī)的銜接，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。要做好市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等有關(guān)規(guī)定的銜接，對未納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項要及時廢止或修改設(shè)定依據(jù)。同時，要加快與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的立法工作，確保市場準(zhǔn)入管理措施職權(quán)法定、事中事后監(jiān)管有法可依。（作者：易綱）
