[摘 要] 非稅收入是公共收入的重要組成部分，作為稅收以外的金錢負擔,非稅收入的設(shè)定范圍與征收強度應(yīng)追求科學、合理與公正的狀態(tài)，體現(xiàn)受益與負擔均衡的原則。針對一些企業(yè)所反映的負擔重的問題，應(yīng)當結(jié)合非稅收入的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)等多個維度思考，以有效途徑加以清理并思考其制度構(gòu)造，為國家財權(quán)統(tǒng)一和國家治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)。

　　[關(guān)鍵詞] 稅費負擔；公共收入；非稅收入；國家治理

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　2016年年末，關(guān)于“曹德旺出走”和“死亡稅率”的討論,將企業(yè)負擔過重的問題推上前臺。2017年1月，李克強總理明確表示：“今年要在降低收費等非稅負擔方面讓企業(yè)有切身感受。”[1]由此，切實采取有效措施降低企業(yè)非稅收入負擔將成為政府著力解決的問題。

　　一、當前著力規(guī)制非稅收入的意義

　　減輕企業(yè)當下的經(jīng)營負擔,不僅是呵護其持續(xù)經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ),還關(guān)乎經(jīng)營主體對自由、平等與公正地從事經(jīng)濟活動預(yù)期的信心形成。然而，也不應(yīng)忽視當前我國規(guī)制非稅收入面臨的公共收入風險問題。根據(jù)瓦格納的觀點，在經(jīng)濟社會發(fā)展中政府收支膨脹的趨勢明顯，但由于稅收法定的剛性約束，在法治較為健全的國家很難以頻繁且代價較小的方式擴大公共收入；而在公共收支法治化水平不高的國家，政府傾向于通過挖掘非稅收入以彌補公共開支的增長。這種現(xiàn)象在我國一些地方非常明顯，直接導(dǎo)致了地方財政的脆弱性。當影響經(jīng)濟社會發(fā)展的外部性因素發(fā)生重大變化的時點到來，政府不是不希望減輕企業(yè)負擔，但公共財力的縮減本身也會使得公共治理能力捉襟見肘。兩難局面的破解，根本上仍取決于市場主體經(jīng)營活力與盈利能力的提升，以最終拓寬國家公共收入的來源和基礎(chǔ)。在新舊經(jīng)濟發(fā)展模式調(diào)整和動能轉(zhuǎn)換的過程中，如希望以有效方式減輕企業(yè)的經(jīng)濟負擔，就必須系統(tǒng)有效地發(fā)揮法律這種社會規(guī)則性手段的作用，按照十八屆四中全會的要求，全面推進國家公共收入治理的法治化與現(xiàn)代化。

　　二、當前我國非稅收入的現(xiàn)狀及其結(jié)構(gòu)分析

　　在一些資本主義國家，稅收在公共收入中占據(jù)主要部分，非稅收入僅具有補充性地位，然而在我國的情況則不盡相同。

　�。ㄒ唬┪覈�非稅收入的概況

　　從2012到2015年，我國公共財政收入年增長率由12%降至8%，其中稅收收入年增長率降至5%，而同期非稅收入則穩(wěn)定在財政總收入的45%～55%的區(qū)間。[2]非稅收入在公共收入中占比之大和增速之高引發(fā)了社會多方的質(zhì)疑，其矛頭直接指向了政府亂收費,這是首先要分析的問題。以2015年為例，全國公共預(yù)算收入比上年增長8.4%，其中非稅收入比上年增長28.8%。[3]而同期,僅2015年中央政府地方政府層級共取消、停征、減免了451項行政事業(yè)性收費，降低了94項行政事業(yè)性收費標準。那么政府非稅收高增長的原因到底是什么？經(jīng)分析主要有兩點：第一，2015年為落實《預(yù)算法》中政府性基金預(yù)算要與一般公共預(yù)算相銜接的要求，地方教育附加、水利建設(shè)基金等11項政府性基金轉(zhuǎn)到一般公共預(yù)算，其對應(yīng)收入額達數(shù)百、上千億規(guī)模，如果剔除這一因素，非稅收入同口徑增長率僅為10.6%。第二，非稅公共收入相關(guān)決定因素的規(guī)模擴張和結(jié)構(gòu)變動直接導(dǎo)致非稅收入增長。如排污費收入是與排污量掛鉤的，如2015年我國單位GDP排污量減少，但近5萬億的GDP增量還是使排污量總體增加了。[4]從上述分析看，一般公共預(yù)算中的非稅收入增長有一定的客觀基礎(chǔ)。那么為何恰恰是在當前企業(yè)感受稅費負擔重？其實，“在不同時期，企業(yè)感受到的稅費壓力有所不同是正常的。在經(jīng)濟下行時期，企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩、勞動力成本提高、附加值降低、利潤變薄等諸多困難，承受稅費的能力自然隨之下降�！盵5]但非稅收入客觀上也存在“亂”和“多”的現(xiàn)象，這就需要在總量以外的結(jié)構(gòu)上加以分析。

　　（二）當前我國非稅收入的結(jié)構(gòu)性問題分析

　　根據(jù)財政部《政府非稅收入管理辦法》的通知(財稅〔2016〕33號)第三條的規(guī)定:“本辦法所稱非稅收入，是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等12項來源取得的收入�！盵6]本文暫將我國非稅收入結(jié)構(gòu)關(guān)系分為如下四種類型，即行政管理性非稅收入（行政事業(yè)性收費；罰沒收入）、公共財產(chǎn)性非稅收入（國有資源、資產(chǎn)有償使用收入；國有資本收益和特許經(jīng)營收入）、公共事業(yè)非稅收入（政府性基金收入；彩票公益金收入）和其他非稅收入（中央銀行收入；政府收入的利息收入；以政府名義接受的捐贈收入；其他非稅收入；主管部門集中收入）。

　　企業(yè)非稅收入負擔的減輕是否意味著非稅收入項目越少、結(jié)構(gòu)越簡單越好？事實并非如此，非稅收入中有些部分的缺失會影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。首先是行政管理行為形成的非稅收入。行政管理行為一般為政府部門的法定職責，有著比較充分的法律依據(jù)。伴隨簡政放權(quán)的縱深化，的確存在一定的項目清理、收費標準降低和資金來源變化的空間，但不是一清了之。其次，基于公共財產(chǎn)管理職能或國家所有權(quán)代表職能的組織、機構(gòu)配置公共財產(chǎn)和公共資源的行為形成的非稅收入�，F(xiàn)實中此類收入的管理（包括日常管理和交易管理）情況最為混亂。針對此類非稅收入，要考慮其中存在的非市場化因素，有些對應(yīng)的收費或價格應(yīng)加以規(guī)范和調(diào)整。再次，基于公共產(chǎn)品（服務(wù)）等提供形成的非稅收入，這也是詬病比較多的領(lǐng)域。主要包括各種政府性基金和彩票公益金收入，一般具有專項用途。鑒于對公共產(chǎn)品的提供到底在政府和社會之間的分工界定一直不夠清晰，如果必須由政府直接提供的項目區(qū)則對應(yīng)的非稅收入自當保留，但是其收費標準的確定與完善需考慮企業(yè)負擔的影響評估。同時，對于能夠交給社會或私人去提供就應(yīng)果斷加以調(diào)整，導(dǎo)入PPP方式。最后，對于中央銀行收入、政府收入的利息收入等非稅收入類型，由于其相對的影響面有限，且在收入總體中占比重不高，因而主要是考慮制度化規(guī)范的問題。

　　三、非稅收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整取決于行政權(quán)力的有序進退

　　非稅收入的結(jié)構(gòu)性分析是為了聚焦其優(yōu)化和調(diào)整的方向，但在路徑選擇和操作層面上應(yīng)當各有側(cè)重。

　�。ㄒ唬┬姓�管理性非稅收入的消減——權(quán)力上收

　　黨的十八屆三中全會召開以來，國務(wù)院進一步明確新設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，必須依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。地方性法規(guī)和其他政策文件都不能作為涉企收費和基金的設(shè)立依據(jù)，地方政府無權(quán)設(shè)立新的涉企行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，這對于結(jié)束地方政府以 “自我賦權(quán)”的方式隨意地設(shè)定收費項目能夠形成一定的約束。非稅收入設(shè)定權(quán)進一步向中央層面集中的趨勢，對原有行政體制內(nèi)部不規(guī)范的行政賦權(quán)設(shè)定收費形成了一定的制度約束，盡管距離依法治“費”還有距離，但這無疑是正確的方向。

　�。ǘ�）國有財產(chǎn)、國有資源（公共資源）收入的消減——公共產(chǎn)權(quán)制度的確立

　　根據(jù)黨的十八屆三中全會決定精神，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,但政府對一些重要公共資源的配置仍廣泛存在行政干預(yù)。以國有土地使用權(quán)出讓收入為例，名義上的“國家所有，分級管理”，實際上變成分級所有，地方政府擁有了完全的收益權(quán)，導(dǎo)致其成為問題頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)。為了實現(xiàn)公共資源的真正市場化配置，必須建立土地資源等相關(guān)公共產(chǎn)權(quán)制度，在明確公共產(chǎn)權(quán)所有者的基礎(chǔ)上，通過法律的方式確定各級政府在公共資源配置中的權(quán)力范圍和行為規(guī)則，進而實現(xiàn)國家專屬財產(chǎn)和公共性資源的由行政配置向真正的市場化配置的轉(zhuǎn)換。

　�。ㄈ�）公共產(chǎn)品與公共服務(wù)收入的消減——新型公私合作關(guān)系的建構(gòu)

　　黨的十八屆三中全會提出,“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，國家層面逐步導(dǎo)入公私合作關(guān)系（Public-Private Partnership）。如果政府公共資本和社會資本能夠建立利益共享、風險共擔的合作關(guān)系，就可以減輕政府主導(dǎo)投資的強度，而其對應(yīng)的政府性基金和收費強度會大大減輕。但必須明確，PPP本質(zhì)上不僅僅是政府管制公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能的“法律工具”，也應(yīng)成為政府與多種性質(zhì)社會主體圍繞公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供協(xié)作中確認權(quán)利（力）與義務(wù)（職責）的法治框架之下的行為模式。[7]

　�。ㄋ模┢渌�非稅收入管理的問題——制度完善

　　相對而言，中央銀行收入、政府收入的利息收入、以政府名義接受的捐贈收入等其他非稅收入，一般不直接同公民個體或其他社會經(jīng)濟主體具有財產(chǎn)關(guān)系，因而此類非稅收入的規(guī)制導(dǎo)向主要在于相關(guān)具有管理職能的機構(gòu)管理制度的完善，但其也應(yīng)得到相應(yīng)的重視，它所對應(yīng)的制度完善也構(gòu)成非稅收入管理制度的重要內(nèi)容。

　　四、以法治方式規(guī)制非稅收入的幾點思考

　　在實踐中，非稅收入規(guī)制的方式必須根據(jù)十八屆四中、五中、六中全會的決定要求，以法治化的方式推進。具體可以從兩個層面著眼。

　　（一）關(guān)于非稅收入規(guī)制框架的搭建

　　中國正處于社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展和完善的過程中，行政職能、市場職能與社會職能的邊界總體上還不夠清晰，因此導(dǎo)致了一些可以以市場化方式提供的公共職能都還保留在政府手中，而這些職能往往都對應(yīng)了“收費”。由此，必須著手為限制非稅收入的征收搭建約束框架。從實踐層面看，非稅收入的征收在國外是普遍存在的。其主要是通過法律授權(quán)方式為非稅收入建立一般性的框架，而不是試圖為每一項非稅收入設(shè)定具體的法律制度，這不乏是為非稅收入或因政策適應(yīng)性而頻繁調(diào)整提供合法性基礎(chǔ)的一種解決方案。我國目前缺乏非稅收入規(guī)制的基礎(chǔ)法律框架，現(xiàn)實中非稅收入征收的依據(jù)主要是國務(wù)院、財政部和省一級地方政府及其財政部門制定的部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件，因而國家層面的相關(guān)立法確有必要提速。

　　與此同時，要注意不可擴大化地的理解“費改稅”的觀點。非稅收入的治理問題是一個系統(tǒng)工程，絕不是取消現(xiàn)有項目或改并為“新稅”那么簡單。公共收入中的稅、租、（規(guī)）費及其他特定項目的設(shè)定與存在，確有其存在的獨立基礎(chǔ)。例如，“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”是我國基本經(jīng)濟制度的內(nèi)涵。在這種社會財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)中，大量生產(chǎn)要素是公共的，公共財產(chǎn)的要素收入理應(yīng)為稅收以外的公共性收入所體現(xiàn)，具體如土地、礦產(chǎn)資源、其他自然資源、國有資本經(jīng)營性收入等等。這同實行“稅收國家”的特征并不矛盾。因而，不能以資本主義市場經(jīng)濟國家即“稅收國家”作為假設(shè)，進而否定我國社會主義市場經(jīng)濟制度中帶有公有性質(zhì)的要素收入的廣泛存在。再如，非稅收入中的政府性基金收入，在客觀上是對應(yīng)于公民等社會主體獲取特定公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的資金對價，其資金用途也主要是面向特定公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的消費主體在收益的內(nèi)部化上并不會出現(xiàn)外溢現(xiàn)象，因而由受益主體承擔部分成本也是合理的。綜上，應(yīng)當從國家治理體系現(xiàn)代化的高度出發(fā)，以理性的視角將非稅收入導(dǎo)入法治化的軌道，“費改稅”或許是其中的一條重要路徑，然而形成多層次的公共收入治理格局則更具系統(tǒng)性和終局性價值。

　�。ǘ�）非稅收入規(guī)制中需要關(guān)注的幾個問題

　　由于非稅收入自身分類情況的復(fù)雜性，導(dǎo)致其在適應(yīng)不同財政預(yù)算管理制度要求時的存在標準不統(tǒng)一和制度依據(jù)不協(xié)調(diào)的情況，具體應(yīng)注意以下方面的問題。

　　1.非稅收入設(shè)定權(quán)與收入分配權(quán)問題。一般公共預(yù)算收入中的非稅收入設(shè)定權(quán)問題�！额A(yù)算法》規(guī)定，一般公共預(yù)算收入包括各項稅收收入和行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入等其他非稅收入。其中稅收收入嚴格適用法定原則，而“行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入”等典型非稅收入則并非如此。依據(jù)財政部2016年“關(guān)于印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》的通知”（財稅〔2016〕33號）規(guī)定，行政事業(yè)性收費權(quán)上至法律、法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）可以設(shè)定，下至國務(wù)院規(guī)定、省級政府規(guī)定（自治區(qū)/直轄市）政府可以規(guī)定；再下至省級（自治區(qū)/直轄市）政府的財政、價格主管部門均有權(quán)設(shè)定。在國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本收益由擁有國有資產(chǎn)（資本）產(chǎn)權(quán)方面，從國家到地方五級政府及其財政部門均有權(quán)規(guī)定。對于此類問題，應(yīng)通過設(shè)定權(quán)限與程序的規(guī)范化加以梳理，重點是進一步明確各級政府的收費設(shè)定范圍，同時規(guī)范與完善中央與省一級政府的審定權(quán)。

　　非稅收入預(yù)算分配權(quán)問題。結(jié)合《預(yù)算法》預(yù)算收入配置權(quán)限看，存在中央與地方各級政府之間的縱向分配權(quán)，與不同部門之間的橫向分配權(quán)兩個方面：第一，從縱向配置問題看，根據(jù)《預(yù)算法》第15條規(guī)定，“國家實行中央和地方分稅制�！倍鴮τ谛姓�事業(yè)性收費收入等其他非稅收入的分配，《預(yù)算法》中并沒有規(guī)定。而根據(jù)財政部《政府非稅收入管理辦法》的通知（財稅〔2016〕33號）第28條規(guī)定，即由中央（國務(wù)院）、省級政府、市級政府到縣級政府及其財政部門四級主體均有一定程度的非稅收入分配權(quán)。而實踐操作中，非稅收入分成主導(dǎo)權(quán)主要由中央和省級政府集中，而基層地方政府缺乏對于收入分成的話語權(quán)。此外，一些按照法律規(guī)定本應(yīng)當由國家或中央層面集中的非稅收入?yún)s由于管理體制的問題沒有實現(xiàn)集中，例如在國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本收益非稅收入分配方面，收入分成卻沒有體現(xiàn)出國家作為特定國有財產(chǎn)或資源所有權(quán)主體的收益權(quán)。第二，從橫向配置問題看，例如政府性基金等非稅收入所形成的財力部門化色彩比較嚴重。大部分政府性基金項目有特定部門掌握，�？顚Ｓ�、封閉運行，造成了政府性資金的沉淀，不利于資金使用效率的提高。[8]

　　2.現(xiàn)有非稅收入向其他公共收入形態(tài)轉(zhuǎn)化的問題。目前，各種類型非稅收入的性質(zhì)、征收條件并不一定都適宜按照非稅收入管理。對于一些具備轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照魇辗绞降氖召M項目，適宜考慮采用“費改稅”的方式從現(xiàn)行非稅收入中剝離出來，接受稅收法定要求的規(guī)制，如排污費、資源補償收費等正在歸并入環(huán)境稅等征收范疇。其次，基于公共財產(chǎn)相關(guān)的非稅收入，是中國特色社會主義制度得以堅持和維護的經(jīng)濟根基，事關(guān)國家財權(quán)的統(tǒng)一。具體包括預(yù)算權(quán)、稅費權(quán)、所有權(quán)、專賣權(quán)等內(nèi)容。這類本應(yīng)由國家集中行使的公共財權(quán)實踐中往往被部門化了，因而應(yīng)當從國家財權(quán)統(tǒng)一的角度考慮頂層的統(tǒng)一制度設(shè)計。

　　3.基于公共事業(yè)的非稅收入，主要包括政府性基金收入和彩票公益金收入。對于政府性基金收入而言，其征收條件和征收方式同稅收比較接近，因而政府性基金可以是“費改稅”一個主要的“蓄水池”；此外，對于現(xiàn)有彩票公益金而言，也可以考慮借鑒國外博彩稅的辦法，將其納入稅收的范疇，這對中央稅與地方稅收法律制度的延伸也具有積極的意義。

　　4.對于包括中央銀行收入、政府收入的利息收入、以政府名義接受的捐贈收入、其他非稅收入、主管部門集中收入等在內(nèi)的5項非稅收入而言，從性質(zhì)上暫無必要改變?yōu)槠渌�征收方式，�?yīng)結(jié)合相關(guān)職權(quán)范圍的管理性規(guī)定予以完善，重點是圍繞《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》履行法定程序和信息披露的職責，以接受社會各界的監(jiān)督。

　　五、企業(yè)負擔降低與國家財權(quán)治理的現(xiàn)代化

　　非稅收入的征繳以社會經(jīng)濟主體的財產(chǎn)權(quán)為前提，如果非稅收入征收權(quán)設(shè)定不當或征收過度勢必將損害經(jīng)濟主體的財產(chǎn)權(quán)利。因而，著眼于提升企業(yè)經(jīng)營活力與盈利能力，以及為國家公共收入財源兩者平衡的考慮出發(fā)，都有必要對非稅收入征收等相關(guān)權(quán)力加以規(guī)范，這個過程也是以法治方式從根本上減輕企業(yè)的不合理負擔的過程，更是國家克服公共治理中收入風險的理性途徑。從長期看，中國公共收入結(jié)構(gòu)中稅收收入與非稅收入在相當長的時段內(nèi)仍是保障我國公共收入物質(zhì)基礎(chǔ)的兩個支柱。中國非稅收入本身的復(fù)雜性與其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致其不能選擇“清費立稅”的整合方案實現(xiàn)。在全面推進依法治國的背景下，要肯定非稅收入的必要性與合理性，要補強非稅收入法治化進程中的短板，逐步實現(xiàn)我國非稅收入由行政主導(dǎo)向法治推動的有序轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場對資源配置中的決定性作用，為企業(yè)自主創(chuàng)新、收入公平分配和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供積極的導(dǎo)向作用。

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　　[作者簡介] 賈小雷，北京行政學院法學教研部副主任、法學博士。