最近，世界銀行有報告警告中國地方債增長過快，直指地方政府開后門舉債。眾所周知，2015年之前，地方政府一般不能直接舉債。2015年隨著修正的新預(yù)算法生效，省一級政府獲得了舉債權(quán)，但這是有限額規(guī)定的。指出地方債的問題不僅僅是世界銀行的報告。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》就已經(jīng)指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。
近日，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）。六部門的《通知》正當(dāng)其時。地方債問題相當(dāng)復(fù)雜，需要政府各部門的綜合治理。《通知》直面地方債的各種問題，并提出了整改要求�？梢灶A(yù)期，《通知》內(nèi)容的落實，將進(jìn)一步提高中國的地方債管理水平，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。
長期以來，地方債管理的難題是債務(wù)信息嚴(yán)重缺乏。近年來，隨著審計工作的加強(qiáng)，隨著債務(wù)統(tǒng)計工作的落實，地方債管理的基礎(chǔ)工作正得到夯實。這是當(dāng)前加強(qiáng)地方債管理的有利條件。按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，中國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于通常的60%的警戒線，政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。但是，局部性債務(wù)風(fēng)險仍然需要防范，一些違規(guī)融資擔(dān)保行為可能轉(zhuǎn)化為地方政府直接債務(wù)的風(fēng)險仍然存在。為此，要采取積極措施，直面可能的風(fēng)險點，綜合治理，積極防范地方債風(fēng)險。
誠然，《通知》的內(nèi)容不算新，亮點在落實措施上。多部門監(jiān)管地方債，可謂找到了地方債綜合治理的一條重要路徑。地方債，特別是違規(guī)融資擔(dān)保等行為，涉及的部門多，監(jiān)管難度本來就大。多部門綜合治理，可以讓讓政府各相關(guān)部門及時得到有效信息。十八屆三中全會賦予財政的新定位，即財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這在地方債管理中需要得到落實。地方債的有效治理需要牽頭部門。這個部門只能是在政府收支管理上承擔(dān)直接責(zé)任的財政部門。由財政部門負(fù)責(zé)地方債治理，理所當(dāng)然。
地方債治理的重點是各種新形式的可能轉(zhuǎn)化為地方債的交易行為。在當(dāng)前條件下，明目張膽的地方違規(guī)直接舉債幾乎不會有。只要有可能最終轉(zhuǎn)化為地方債的行為，都應(yīng)該嚴(yán)管。這種轉(zhuǎn)化可能是短期內(nèi)會出現(xiàn)的，也可能需要較長時間才會完成�？傊胤絺卫砀枰鎸Φ氖歉鞣N形式的或有負(fù)債、隱性負(fù)債、間接負(fù)債。
政府和社會資本合作（PPP）是一種新事物，值得鼓勵，而且它確實在一定程度上解決了公共項目資金的短缺問題，解決了公共服務(wù)的效率改進(jìn)問題。但是，只有真正的PPP才是值得鼓勵的。現(xiàn)實中，一些地方政府以PPP為名，實際上承擔(dān)了出資額之外的額外責(zé)任，就可能發(fā)生潛在的債務(wù)責(zé)任。虛假的PPP必須加以清理。
政府投資基金同樣如此。有些地方政府投資基金的成立，只是為了引入更多的銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金。“明股暗債”問題不能不加以重視。政府投資基金的成立與運作必須按照財政部門的有關(guān)管理辦法進(jìn)行。地方政府擔(dān)保有明確的界限，高壓線是不能碰的�！锻ㄖ饭膭畹胤綐�(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，但這不等于地方政府就能夠直接參與擔(dān)保事務(wù)。這只是為適應(yīng)市場需要所作出的規(guī)定，擔(dān)保采取的是公司對公司的形式，公司擔(dān)保承擔(dān)的只是有限責(zé)任。
解決地方債問題，還需要從資金的主要供給方金融機(jī)構(gòu)入手。一般說來，只要金融機(jī)構(gòu)不提供資金，不為地方政府違規(guī)融資擔(dān)保行為提供幫助，那么各種新形式的“變種”地方債就不會產(chǎn)生。為此，需要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。顯然，這里更需要發(fā)揮的是中央銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用。
加強(qiáng)地方債綜合治理，需要加快政府信息公開的步伐，讓財政透明度進(jìn)程加快，讓地方債務(wù)信息更加公開透明。陽光之下，社會監(jiān)督力量的加強(qiáng)將讓地方債綜合治理將更加有效。地方債問題的解決，牽涉面廣，多部門綜合治理并明確財政部門的責(zé)任，將極其有助于國家金融安全，在防范地方債風(fēng)險的同時，促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）
（責(zé)任編輯：武曉娟）
