話題緣起
去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，今年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，會議部署了今年繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的工作任務(wù)。廣東省委經(jīng)濟(jì)工作會議明確把堅(jiān)定不移全面深化改革放在今年重點(diǎn)工作任務(wù)之首，強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)關(guān)鍵性改革和基礎(chǔ)性改革。習(xí)近平總書記在2月6日主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議上，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政主要負(fù)責(zé)同志“要把改革放在更加突出位置來抓，不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭”。當(dāng)前，狠抓改革落實(shí)成為全黨全社會的重大責(zé)任和重要任務(wù)，每一個人都應(yīng)該為改革出招、為改革發(fā)力，確保中央和省委的改革部署落實(shí)見效。
去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出：混合所有制改革（以下簡稱：混改）是國有企業(yè)改革的重要突破口。國有企業(yè)混改探索始于1999年黨的十五屆四中全會，2014年十八屆三中全會再次提出，2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》。廣東省委、省政府在2014年也明確提出新一輪國企混改目標(biāo)：到2020年，競爭性國有企業(yè)基本成為混合所有制企業(yè)，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)混合持股。其中，到2017年，混合所有制戶數(shù)比重超過70%�；旄娜绾文軌虺蔀樯罨瘒蟾母锏耐黄瓶冢吭撊绾卫^續(xù)推進(jìn)混改以促進(jìn)國企提質(zhì)增效創(chuàng)新發(fā)展？
混改成為國企改革的核心、重要突破口的內(nèi)在機(jī)理
黨的十八屆三中全會以來的國企改革主要通過三大路徑：一是兼并重組（已經(jīng)實(shí)施），二是資產(chǎn)證券化（已經(jīng)推廣），三是混合所有制改革（有待實(shí)質(zhì)性突破）。目前，隨著國企改革“1+N”個頂層設(shè)計(jì)加配套細(xì)則已經(jīng)基本完備，國企改革開始進(jìn)入深水區(qū)的推進(jìn)階段。國企改革，改到深處是產(chǎn)權(quán)。要解決當(dāng)前國企國資運(yùn)營管理體制機(jī)制不順引致活力不足、低效問題，就必須從體制機(jī)制根源上尋求方略，于是混改順理成章地成為深化國企改革的重要突破口，作為推進(jìn)國有企業(yè)市場化最有效手段的混改，成為改革核心。
混改有助于形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。發(fā)展混合所有制，股權(quán)多元化改革的主要目的就是希望通過稀釋股權(quán)改變一股獨(dú)大、建立起內(nèi)部制衡機(jī)制，減少單個股東“任性”的可能性，減少行政干預(yù)，以便有利于優(yōu)秀企業(yè)家的履職相對穩(wěn)定，有利于發(fā)揮企業(yè)家作用。關(guān)注企業(yè)組織及其治理機(jī)制的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯指出：“清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提”。格羅斯曼和哈特用剩余控制權(quán)來定義企業(yè)所有權(quán)即產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)相匹配才是有效率的企業(yè)控制權(quán)配置，作為企業(yè)契約中的人力資本也應(yīng)擁有剩余控制權(quán)。因此員工持股也是混改的模式之一�；旌纤兄聘母�，其實(shí)質(zhì)就是深化國企的產(chǎn)權(quán)制度改革，使得國企產(chǎn)權(quán)更加清晰，形成有效制衡的治理機(jī)制，解決國資國企委托人代理人問題，從而有利于企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，使國企不斷創(chuàng)新發(fā)展、不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)營效率。
混改有助于破解國有資本固化問題、帶動國有資本流動。國有資本相對固化的結(jié)果是國資利用效率低下、影響力和帶動力不足，國企法人治理結(jié)構(gòu)難以根本改善，國資國企效益、效率低下。為此，亟須加快推進(jìn)混改引入社會資本破局，盤活被固化的國有資本，使國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮其應(yīng)有功能。
本輪混改試點(diǎn)中存在的困難與阻力
一是現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制下，行政干預(yù)過多，國企活力不足，社會資本不愿也不敢進(jìn)入。二是現(xiàn)行考核機(jī)制下，改革缺乏容錯機(jī)制，國資監(jiān)管部門、國企管理層擔(dān)心觸及國資流失的改革紅線，或者缺乏改革創(chuàng)新精神，改革動力不足；頂層設(shè)計(jì)未完備前，多數(shù)地方和企業(yè)觀望等待。三是混改出現(xiàn)國資國企與民資民企不對稱的現(xiàn)象，呈現(xiàn)一頭熱、不匹配狀況。社會普遍認(rèn)為積極進(jìn)行混改的國企有兩類：引入社會資本、優(yōu)化經(jīng)營管理機(jī)制、轉(zhuǎn)變模式，做多增量；企業(yè)經(jīng)營困難、資產(chǎn)負(fù)債率高，希望混改盤活存量、激活企業(yè)。前者，一般體量較大，民營資本擔(dān)心難以撼動其治理機(jī)制，難以形成控制力。后者，民營資本也不愿進(jìn)入。四是國有企業(yè)普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題，嚴(yán)重制約著混改的深入推進(jìn)。一方面，因?yàn)樯绫２煌晟疲闹茖?dǎo)致的職工安置等穩(wěn)定問題使得地方政府和國有企業(yè)“不敢改”，另一方面，民營企業(yè)等投資主體“不敢進(jìn)”。
國企混改的推進(jìn)路徑與前提
本輪混改的特點(diǎn)是頂層設(shè)計(jì)加地方配套細(xì)則推進(jìn)實(shí)施，廣東有序有效的試點(diǎn)改革也提供了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)�；诂F(xiàn)存的頂層設(shè)計(jì)，國企混改依法推進(jìn)的路徑包括：
1.加快集團(tuán)整體上市及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，提高資產(chǎn)證券化率。例如推進(jìn)主營業(yè)務(wù)單一的國企集團(tuán)整體上市；或者集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體上市，通過非公開發(fā)行、并購重組等方式向上市公司注入核心資產(chǎn)；對于缺少上市平臺的國企集團(tuán)，可以借殼上市。國企資產(chǎn)證券化，可實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確；公開透明且充分的市場化混改，有助于降低或避免國資流失問題；可減少行政干預(yù)，解決政企不分的頑疾。
2.通過員工持股、股權(quán)激勵、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等模式創(chuàng)新股權(quán)多元化。引入戰(zhàn)略投資者可以優(yōu)化國企的股權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理機(jī)制，是混改的重要途徑。2016年8月，國務(wù)院國資委發(fā)布了員工持股的“133號文”，規(guī)定了試點(diǎn)企業(yè)條件，隨著各地實(shí)施細(xì)則出臺，此類混改將得到推進(jìn)。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，高管決策層持有較高比例的股權(quán)結(jié)構(gòu)更有激勵性，更能使管理者們與企業(yè)發(fā)展形成命運(yùn)共同體，有助于企業(yè)高效、創(chuàng)新發(fā)展。
3.創(chuàng)新國資投資模式，建立混合所有的國資投資基金，促進(jìn)國企創(chuàng)新升級發(fā)展。即由國企等聯(lián)合出資設(shè)立母基金，形成杠桿效應(yīng)，聯(lián)動聚集社會資本，設(shè)立一個或多個子基金，參與高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和制造，促使國企創(chuàng)新發(fā)展，助推產(chǎn)業(yè)升級�；旌纤械膰Y基金不僅盤活了存量國資，有效發(fā)揮國資的引導(dǎo)和杠桿作用，放大國資功能，促進(jìn)國企國資的市場化發(fā)展，也帶動了民間資本的投資積極性，有助于國資投資公司、運(yùn)營公司和國企的創(chuàng)新發(fā)展。
消除混改試點(diǎn)中出現(xiàn)的阻力和困難，推進(jìn)國企混改需要以下前提條件來配套：一是改革現(xiàn)行國資對國企的監(jiān)督管理體制，轉(zhuǎn)換國資職能為“管資本”。二是建立合理的容錯機(jī)制，激發(fā)國企改革的動力，需要建立一定的甄別機(jī)制，區(qū)分改革創(chuàng)新發(fā)展中導(dǎo)致的失利和不按制度規(guī)定主觀導(dǎo)致的國資流失。三是建立實(shí)施市場化的選人用人機(jī)制，激活決定企業(yè)發(fā)展的核心要素——人的創(chuàng)造力。這方面廣東經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。自2012年6月開始，廣東對新選任的省屬企業(yè)經(jīng)理班子成員統(tǒng)一實(shí)行3年期的聘任制管理，考核合格者才可以續(xù)聘，初步建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“能下能出”機(jī)制。2014年9月，廣東國資委出臺《關(guān)于推進(jìn)市場化選聘省屬企業(yè)高級管理人員工作的指導(dǎo)意見》。這些改革成效顯著，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大態(tài)勢下，廣東省國企利潤水平不降反升。四是加快分離國企的社會負(fù)擔(dān)、完善社保制度，解決改制導(dǎo)致的職工安置等問題。
作者系中共廣東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授
