■在貿(mào)易便利化、投資便利化、政府職能轉(zhuǎn)變和金融開(kāi)放創(chuàng)新等領(lǐng)域，國(guó)際上有一些公認(rèn)的以市場(chǎng)主體感受度和體驗(yàn)度為導(dǎo)向的績(jī)效指標(biāo)。比如，世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》等。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以結(jié)合實(shí)際情況，以自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的感受度和獲得感為導(dǎo)向，選擇確定一些重要的績(jī)效指標(biāo)，摸清自身水平，對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先水平，確定每年的績(jī)效改進(jìn)目標(biāo)并下達(dá)，以此倒逼相關(guān)部門在提高自身效率的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)

　　■有的市場(chǎng)主體反映的政策措施碎片化、“蜂窩煤”等現(xiàn)象，說(shuō)明現(xiàn)有組織架構(gòu)在跨部門協(xié)調(diào)，特別是與中央事權(quán)部門的協(xié)調(diào)方面，仍有進(jìn)一步完善的空間。先行先試改革開(kāi)放政策措施的系統(tǒng)集成，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善組織保障提出了更為迫切的需求�？梢岳^續(xù)完善相應(yīng)的組織架構(gòu)，更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組辦公室的作用，結(jié)合績(jī)效指標(biāo)倒逼和制度成果倒逼，加強(qiáng)任務(wù)督查的力度

　　日前，習(xí)近平總書(shū)記作出重要指示，指出上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“總體上實(shí)現(xiàn)了初衷”。李克強(qiáng)總理也對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作了重要批示。隨后，上海市委召開(kāi)常委擴(kuò)大會(huì)等一系列會(huì)議，研究上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下階段改革創(chuàng)新工作。市委書(shū)記韓正強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)三年總結(jié)評(píng)估中提出的突出問(wèn)題，如改革舉措系統(tǒng)集成不夠、擴(kuò)大開(kāi)放壓力測(cè)試不夠、對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)不夠、支持“走出去”作用發(fā)揮不夠等方面，深化研究、拿出舉措、抓緊解決。

　　如何更好地推進(jìn)改革舉措系統(tǒng)集成，是下一步上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要探索方向，也應(yīng)當(dāng)成為下一步自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究的重要內(nèi)容。

　　系統(tǒng)集成是“更進(jìn)一步”的關(guān)鍵

　　今天中國(guó)的改革開(kāi)放，已經(jīng)不同于剛起步階段的改革開(kāi)放：它不再是聚焦在單個(gè)領(lǐng)域、“單兵突進(jìn)”式的改革開(kāi)放，多數(shù)都需要跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)調(diào)；它不再主要是增量式、帕累托改進(jìn)式的改革開(kāi)放，多數(shù)不僅涉及增量，而且涉及存量（包括既得利益）的調(diào)整；它不再主要是地方“摸著石頭過(guò)河”、中央事后予以背書(shū)承認(rèn)的模式，多數(shù)是國(guó)家戰(zhàn)略、頂層設(shè)計(jì)與地方先行先試相結(jié)合；它所處的制度環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，比較完備的法律法規(guī)和治理框架已經(jīng)構(gòu)建。

　　所以，今天全面深化改革，一定會(huì)涉及眾多的領(lǐng)域、法規(guī)和部門。這里的部門，既包括中央事權(quán)部門，也包括地方事權(quán)部門；這里的法規(guī)，既包括國(guó)家層面的法律法規(guī)，也包括部門和地方設(shè)立的規(guī)章和規(guī)定，等等。要順利推進(jìn)今天的改革開(kāi)放，迫切需要各項(xiàng)措施和政策的系統(tǒng)集成。

　　設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步深化上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開(kāi)放，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，是新形勢(shì)下為全國(guó)范圍內(nèi)的全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要舉措。具體到一些領(lǐng)域，如加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、形成深化改革新動(dòng)力、擴(kuò)大開(kāi)放新優(yōu)勢(shì)等領(lǐng)域的先行先試，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)接國(guó)家重大戰(zhàn)略，以及與上海“四個(gè)中心”和具有全球影響力科創(chuàng)中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)，每一項(xiàng)都牽涉制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成。

　　當(dāng)前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)初步建立了綜合性的規(guī)則和制度框架。成效最明顯、市場(chǎng)主體獲得感和評(píng)價(jià)最高的，很多是政策措施系統(tǒng)集成比較好的領(lǐng)域。

　　比如，企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”和國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”已經(jīng)集成新設(shè)外資企業(yè)備案、“三證合一、一證一碼”、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案、報(bào)關(guān)單位注冊(cè)登記、自理報(bào)檢企業(yè)備案登記、印鑄刻字準(zhǔn)許證、法人一證通等事項(xiàng)，基本做到無(wú)紙化辦理；上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”由上海市口岸辦牽頭，參與建設(shè)的部門包括海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢、發(fā)改、商務(wù)、交通、經(jīng)信、金融、郵政、民航、外匯、稅務(wù)、食藥監(jiān)、林業(yè)、機(jī)場(chǎng)、港務(wù)等多個(gè)部門，集成了貨物進(jìn)出口、運(yùn)輸工具申報(bào)、貿(mào)易許可、資質(zhì)辦理、支付結(jié)算及信息查詢等6大功能模塊，進(jìn)口平均通關(guān)時(shí)間較區(qū)外減少41.3%，出口平均通關(guān)時(shí)間較區(qū)外減少36.8%。兩個(gè)“單一窗口”，都已經(jīng)作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)復(fù)制推廣。

　　但也要看到，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)存在需要進(jìn)一步推進(jìn)的地方。可以發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)主體獲得感不強(qiáng)的領(lǐng)域，大多受阻于政策措施，缺乏有效的系統(tǒng)集成。從更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)講，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)初步建立了規(guī)則和制度框架，“主干”都有了，但還沒(méi)有形成“枝繁葉茂”的制度產(chǎn)品體系。有些領(lǐng)域，如金融開(kāi)放創(chuàng)新，基本政策的“枝”都有了，但還缺乏實(shí)施細(xì)則的“葉”；另一些領(lǐng)域，流程改善、做法完善、技術(shù)升級(jí)等“葉”有了，但缺乏規(guī)則、制度層面的“枝”將其串起來(lái)；還有些領(lǐng)域，如在以負(fù)面清單管理模式為突破口探索政府簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大開(kāi)放和放松管制，積極構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，并不斷提高政府服務(wù)效率的進(jìn)程中，將“放、管、服”的“枝”如何系統(tǒng)提升和融入“放+管+服”的制度“主干”，尚缺乏整體設(shè)計(jì)，這也需要系統(tǒng)集成。

　　“四面出擊”不如“集中突破”

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有條件在政策措施系統(tǒng)集成方面率先探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)，也迫切需要靠政策措施的系統(tǒng)集成來(lái)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)工作。具體來(lái)看，探索政策措施的系統(tǒng)集成，可以從兩個(gè)倒逼、兩個(gè)抓手和兩個(gè)保障方面入手。

　　第一，兩個(gè)倒逼，是指績(jī)效指標(biāo)倒逼和制度成果倒逼。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行總結(jié)時(shí)，各個(gè)部門都可以總結(jié)出若干創(chuàng)新舉措。但制度創(chuàng)新、各項(xiàng)便利化措施是否有效，最終還是要由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)主體說(shuō)了算，市場(chǎng)主體的感受度和績(jī)效評(píng)價(jià)是重要標(biāo)準(zhǔn)。如果因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)集成，導(dǎo)致任何瓶頸或短板出現(xiàn)，企業(yè)就會(huì)體驗(yàn)到、感受到績(jī)效的差異。

　　目前，在貿(mào)易便利化、投資便利化、政府職能轉(zhuǎn)變和金融開(kāi)放創(chuàng)新等領(lǐng)域，國(guó)際上有一些公認(rèn)的以市場(chǎng)主體感受度和體驗(yàn)度為導(dǎo)向的績(jī)效指標(biāo)。比如，世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》中提出的投資者保護(hù)強(qiáng)度、外資企業(yè)普遍率、保障金融穩(wěn)定能力、金融服務(wù)有效性、信貸融資便利度、政府決策透明度等；世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》　提出的開(kāi)辦企業(yè)所需的程序數(shù)、時(shí)間、成本，貨物通關(guān)的時(shí)間、成本、所需文件數(shù)，征信信息深度，解決爭(zhēng)端所需時(shí)間、成本，司法程序質(zhì)量等；聯(lián)合國(guó)《電子政府發(fā)展報(bào)告》提出的政府?dāng)?shù)字化管理程度等。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以結(jié)合實(shí)際情況，以自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的感受度和獲得感為導(dǎo)向，選擇確定一些重要的績(jī)效指標(biāo)，摸清自身水平，對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先水平，確定每年的績(jī)效改進(jìn)目標(biāo)并下達(dá)，以此倒逼相關(guān)部門在提高自身效率的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，促進(jìn)系統(tǒng)集成。

　　制度創(chuàng)新是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心任務(wù)。中央要求上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在試驗(yàn)、探索的基礎(chǔ)上形成制度性成果，一方面便于在全國(guó)復(fù)制推廣，另一方面也可以為國(guó)家層面的法律修訂、雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定談判，乃至參與亞太、全球經(jīng)濟(jì)治理及公共產(chǎn)品供給做出貢獻(xiàn)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的深化方案更明確提出推進(jìn)亞太知識(shí)產(chǎn)權(quán)中心建設(shè)、打造面向全球的亞太仲裁中心、推進(jìn)亞太示范電子口岸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等任務(wù)。

　　為此，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以在制度框架已經(jīng)初步搭建的基礎(chǔ)上，以形成制度性成果為目標(biāo)，倒逼相關(guān)部門將現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)、做法、措施等一顆顆“珍珠”，通過(guò)總結(jié)、歸納、提煉和集成，形成制度性成果的“項(xiàng)鏈”；通過(guò)“枝”和“葉”的培育、串聯(lián)和并聯(lián)、集成和完善，最終形成“枝繁葉茂”、豐滿鮮活的制度體系。

　　第二，兩個(gè)抓手，分別是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大項(xiàng)目和典型性、示范性的行業(yè)。

　　目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一些“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大項(xiàng)目，有的項(xiàng)目牽涉面廣、影響巨大，需要多部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，因此推進(jìn)難度很大，瓶頸、短板不斷出現(xiàn)。但是，一旦這類項(xiàng)目落地運(yùn)行，可以一攬子推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新開(kāi)放的許多任務(wù)。有一些還會(huì)涉及諸多領(lǐng)域，包括自由貿(mào)易賬戶功能的拓展、跨境資本流動(dòng)的管理、外匯管理體制的創(chuàng)新、擴(kuò)大人民幣跨境使用、擴(kuò)大金融市場(chǎng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放、金融監(jiān)管的壓力測(cè)試，等等。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可把這些“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大項(xiàng)目作為抓手，“逢山開(kāi)路、遇水搭橋”，推進(jìn)政策措施的系統(tǒng)集成。通過(guò)這些項(xiàng)目的落地和不斷完善，打開(kāi)相關(guān)領(lǐng)域工作的新局面。

　　此前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)曾進(jìn)行“走千家企業(yè)、聽(tīng)萬(wàn)條意見(jiàn)”的活動(dòng)。企業(yè)提出的意見(jiàn)有些是特性問(wèn)題，但也有相當(dāng)多的是共性問(wèn)題�；貞�(yīng)和解決這些問(wèn)題，與其“四面出擊”，不如“集中突破”。

　　例如，張江片區(qū)已經(jīng)選擇生物醫(yī)藥和集成電路兩大產(chǎn)業(yè)作為典型性產(chǎn)業(yè)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他片區(qū)也可以選擇1至2個(gè)代表性、典型性的行業(yè)，采取“釘釘子”式、一抓到底的做法，與全市正在進(jìn)行的補(bǔ)短板工作相銜接，系統(tǒng)性摸查行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展過(guò)程中的瓶頸和短板，采取多部門聯(lián)動(dòng)、全過(guò)程參與的方式解決急難問(wèn)題，以系統(tǒng)集成的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。典型性行業(yè)形成的經(jīng)驗(yàn)，再向更多的行業(yè)復(fù)制推廣。

　　第三，兩個(gè)保障，分別是組織保障和制度保障。

　　上海市設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組，以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)政府合署辦公等組織創(chuàng)新，有效推進(jìn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)工作。但是，有的市場(chǎng)主體反映的政策措施碎片化、“蜂窩煤”等現(xiàn)象，說(shuō)明現(xiàn)有組織架構(gòu)在跨部門協(xié)調(diào)，特別是與中央事權(quán)部門的協(xié)調(diào)方面，仍有進(jìn)一步完善的空間。

　　先行先試改革開(kāi)放政策措施的系統(tǒng)集成，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善組織保障提出了更為迫切的需求�？梢岳^續(xù)完善相應(yīng)的組織架構(gòu)，更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組辦公室的作用，結(jié)合績(jī)效指標(biāo)倒逼和制度成果倒逼，加強(qiáng)任務(wù)督查的力度。

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的基本要求。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)創(chuàng)了因改革開(kāi)放先行先試需要、法律法規(guī)進(jìn)行“因地調(diào)整”的先例，為制度創(chuàng)新提供了法治保障。為更好地促進(jìn)先行先試政策措施的系統(tǒng)集成，同時(shí)及時(shí)將集成的經(jīng)驗(yàn)固化并上升為法規(guī)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律法規(guī)“因地調(diào)整”的程序還可以進(jìn)一步優(yōu)化。

　　比如，全國(guó)人大常委會(huì)可以建立法律法規(guī)“因地調(diào)整”的快速程序，可以出臺(tái)概括性授權(quán)規(guī)定，在“法無(wú)明文禁止即為許可”的情況下授權(quán)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試等。同時(shí)，在體制機(jī)制方面可以出臺(tái)、修訂或完善相關(guān)的規(guī)定，如在修訂《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中增加相應(yīng)條款等。

　�。ㄗ髡邽閺�(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院秘書(shū)長(zhǎng)）